Функции Президента РФ в сфере исполнительной власти.

 

Если говорить об административно-правовом статусе президента, то Президент осуществляет формирование фактически всех федеральных органов исполнительной власти. Не понимать буквально - справедливости ради, в руководстве федеральными службами и агентствами, находящимися в ведении правительства, оно остается самостоятельным, но в отношении всех министров, а также руководителей тех служб и агентств, которые подчиняются Президенту именно он обладает полномочием их назначения (ст. 83 Конституции, ст. 32 ФКЗ “О Правительстве”)

Опираясь на Постановление Конституционного Суда РФ от 27.01.1999 N 2-П систему и структуру федеральных органов исполнительной власти определяют: Указы Президента от 9 марта 2004 г. №314 (система) и от 12 мая 2008 г. №724 (структура)

Президент руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий [S6], утверждает по представлению Председателя Правительства Российской Федерации положения о них и назначает руководителей и заместителей руководителей этих органов (ст. 32 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"). В отношение служб и агентств – руководит непосредственно и через федеральных министров (когда служба или агентство находятся в ведении соответствующего министерства (например ФМС, находящейся в ведении МВД))

(в отношение тех органов, которыми руководит)распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, утверждает положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти

 

 

Что касается реального положения Президента в системе органов исполнительной власти, то видно, что у него достаточно много конституционных полномочий, но при этом они сводятся к полномочиям по контролю за деятельностью органов исполнительной власти (как федеральных, так и субъектов). Однако на практике, Президент, который по Конституции определяет основные направления внешней и внутренней политики государства, еще отдает поручения правительству, а также отдельным федеральным министрам и руководителям иных органов исполнительной власти, в отношение реализации отдельных направлений государственной политики.

Отменяет акты Правительства РФ (ст. 115 Конституции, ст.33 Федерального конституционного закона «О Правительстве РФ»), вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ (ст. 85 Конституции).

Президент имеет право председательствовать на заседании Правительства

 

Административно-правовой статус
Правительства РФ.

Правительство РФ – это высший орган исполнительной власти. По Конституции Правительство осуществляет исполнительную власти, отвечает за деятельность всей исполнительной власти и в этом отношении у правительства достаточно много полномочий, связанных с руководством другими федеральными органами исполнительной власти.

Правительство РФ – это коллегиальный орган общей компетенции.

Говоря о статусе Правительства очень часто смешивают ту характеристику, которую можно дать ему в рамках конституционно-правовых отношений, и характеристика, которую правительство должно получить в рамках административно-правовых отношений, т. е. смешиваются конституционно-правовой и административно-правовой статусы правительства.

Конституционно-правовой статус правительства предполагает его взаимодействие с Парламентом, Президентом (что Правительство олицетворяя собой всю исполнительную власть например, обязано отчитываться перед парламентом о своей деятельности, должно следовать тем направлениям политики, которые определены Президентом)

Если говорить об административно-правовом статусе, то речь идет о тех функциях и полномочиях, которыми Правительство наделяется именно в сфере исполнительной власти и о его взаимодействии с федеральным органами исполнительной власти, которые находятся в его подчинении или координируются им. Таким образом, административно-правовой статус Правительства предполагает в основном отношения в системе исполнительной власти и фактически не затрагивает взаимодействие Правительства с другими высшими органами государственной власти РФ.

ФКЗ О правительстве определяет основные полномочия правительства, но при этом если пытаться найти реальные полномочия Правительства, то в основном они определены не ФКЗ О Правительстве – этот закон устанавливает только общие рамки и общие принципы, тогда как каждый конкретный закон в каждой конкретной сфере устанавливает, какие именно полномочия принадлежат Правительству РФ. Но при этом ФКЗ подробно, четко и обстоятельно регулирует взаимодействие Правительства с другими органами исполнительной власти

 

Правительство РФ руководит всеми федеральными органами исполнительной власти, кроме тех, которыми руководит Президент РФ.

(в отношение тех органов, которыми руководит) распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, утверждает положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти. Устанавливает предельную численность работников аппаратов федеральных органов исполнительной власти и размер ассигнований на содержание этих аппаратов;

координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, подчиненных Президенту РФ (выше);

устанавливает порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти;

назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении Правительства Российской Федерации, и их заместителей;

вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов. (причем строго говоря это имеет отношение вообще ко всем федеральным органам исполнительной власти, даже к тем, которые подчинены Президенту àПравительство в этой части осуществляет контроль за деятельностью всей системы исполнительной власти (и несет ответственность перед федеральным собранием за эту деятельность))

К административно-правовому статусу также принято относить формы реализации полномочий (поэтому это тоже сюда) - на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации Правительство РФ издает постановления(носят нормативный характер) и распоряжения (носят ненормативный характер) и обеспечивает их исполнение, т. е речь идет о том, что акты правительства принимаются по двум основным направлениям

Актами Правительства:

– реализация нормотворческих полномочий, которые делегированы органам исполнительной власти в законах.

– регулирование вопросов организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти исходя из тех норм, которые зафиксированы в ФКЗ “О Правительстве РФ”

Административно-правовой статус
федеральных министерств.

История министерств в России: взамен петровский коллегий в 1802 г. введены министерства. В 1918 г. заменены наркоматами, а в 1946 – снова министерствами.

Министерства – основное звено системы федеральных органов исполнительной власти.

В советской литературе были исследования, которые были посвящены особенностям административно-правового положения министерств. Министерства принято было характеризовать как отраслевой орган управления, по природе своей единоначальный и предполагалось, что это орган центрального аппарата, т. е. высшего звена государственной власти (или государственного управления в советском государстве), в том смысле, что на уровне ниже союзных республик министерств уже создаваться не должно. Сегодня министерства существуют только на федеральном уровне за исключением республик в составе РФ – в них тоже создаются министерства, во всех остальных субъектах министерств нет.

Министерство отвечает за определенную отрасль - область реализации государственной власти, область государственного управления (все одно). Министерство полностью определяет политику в соответствующей сфере, увязывая ее с общими направлениями государственной политики, и воплощает ее в жизнь с помощью самых основных инструментов, которыми на протяжении многих лет были такие полномочия, как издание нормативных актов и руководство другими органами, которые создаются в соответствующей области.

Указ № 314 предполагал сохранить министерства в качестве главных органов исполнительной власти, но при этом сузить пределы их компетенции. Основные рычаги реализации власти, а именно контрольно-надзорные полномочия и управление имуществом, из полномочий министерств предполагалось изъять – министерствам должны были остаться только полномочия по общему руководству, по выработке политики, по нормотворчеству и этим дело ограничится. Глобально это все должно было привести к реальному ослаблению министерств а общей системе исполнительной власти, потому что лишившись реальных рычагов управления, министерства не смогли бы эффективно воздействовать на соответствующую сферу (возможность определять политику в отсутствие средств ее реализации как минимум ставит под сомнение существование этой самой возможности).

На практике одной из неудач административной реформы стало то, что министерства ослабить фактически не удалось, они во многом остались главными органами исполнительной власти. Если предполагалось, что министерства будут осуществлять только координацию деятельности федеральных служб и агентств, то в реальности (т. е. не de iure, а de facto) они стали руководить ими.

Буквально с самого начала основной принцип Указа № 314 предполагал разделение функций между 3-мя основными звеньями федеральных органов исполнительной власти[S7] и, соответственно, министерства не должны были осуществлять ни управление государственным имуществом, ни оказание государственных услуг, ни контрольно-надзорную и иную правоприменительную деятельность. Но эта идея создания функционально-отраслевой системы федеральных органов исполнительной власти не было в полной мере реализована. Буквально сразу, когда утверждалась Указом № 314 структура федеральных органов исполнительной власти (только потом структура стала определяться отдельным указом - выше) для некоторых отраслей просто не придумали, какие им можно создать службы и агентства. Соответственно, все остальные полномочия по осуществлению функций, предназначавшихся для фед. служб и агентств, в соответствующей отрасли собираются в руках именно министерств. Через некоторое время стало понятно, что в некоторых отраслях службы и агентства просто не нужны, для них нет здесь достаточного предмета их деятельности, первым ликвидировали Федеральное Агентство по сельскому хозяйству и передали его функции министерству, этот процесс в целом продолжился à функциональное разделение во многих сферах по тихому было преодолено и министерства здесь сосредоточили в своих руках все полномочия, касающиеся данной отрасли. à Запрет министерствам осуществлять функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, контрольно-надзорные и иные правоприменительные функции оказался общим правилом из которого стали устанавливаться многочисленные исключения.

 

Функции:

– Представляет интересы своей отрасли (сферы)

– нормативно-правовое регулирование в своей сфере деятельности

 

– Вырабатывает государственную политику в соответствующей сфере

– Координирует в сфере своей деятельности федеральные службы и федеральные агентства, а также государственные внебюджетные фонды

– Участвует в подготовке прогнозов развития отрасли

– Реализует государственную политику в отрасли

– Организует исполнение законов и указов президента, международных договоров

– Участвует в законопроектной деятельности правительства (+в создании проектов его постановлений)

– Сотрудничает с министерствами иностранных государств

Полномочия (в общем виде):

– Издавать нормативно-правовые акты

– Создавать экспертные и консультативные органы

– Получать от других органов информацию и статистические данные

– Заключать соглашения

– Контролировать исполнение органами и учреждениями поручений

– Разрабатывать проекты НПА по поручению правительства

 

Административно-правовой статус
федеральных агентств

До реформы системы федеральных органов исполнительной власти были относительно немногочисленны, четкое обособление пределов их компетенции в системе федеральных органов исполнительной власти не предполагалось.

При принятии Указа № 314 предполагалось, что федеральные агентства займут положение в чем-то промежуточное между хозяйствующими субъектами и органами исполнительной власти. Т. е. полномочия, которые были связаны с так называемой свободной деятельностью государственной администрации (все то, что не связано с государственным принуждением, что связано с реализацией предоставительного характера власти (выше), с распоряжение материальными ресурсами в целях, например оказания государственных услуг), предоставлялись агентствам.

Соответственно, на них были возложены 2 группы функций

1) функции по управлению государственным имуществом, т. е осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества

2) оказанию государственных услуг, т.е. предоставление непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами [S8].(т.е функции по оказанию государственных услуг понимаются так, что федеральное агентство должно использовать государственные ресурсы для того, чтобы предоставлять определенные блага гражданам или организациям)

 

Агентства задумывались для того, чтобы разделить деятельность, связанную с распоряжением материальными ресурсами, предоставлением гражданам и организациям разного рода материальных благ, с деятельностью по контролю и надзору. Контрольно-надзорная деятельность, как принудительный вид деятельности должна была полностью исключаться, также для них полностью должны были исключаться полномочия по нормотворчеству.

Но обладая таким мощным материальным ресурсом, как распоряжение практически всеми активами государства, федеральные агентства сразу стали подтягивать под себя больше полномочий, чем им изначально предполагалось передать. Одним из таких вопросов, который возник буквально через несколько недель после Указа № 314 стал вопрос о нормотворческих полномочиях – стало понятно, что схема в которой нормотворческие полномочия осуществляют только министерства не реализуема (это затрудняет управленческий процесс, все усложняет). Поэтому в

Указе Президента РФ от 20.05.2004 N 649: п.8 установил следующее: «установить, что федеральные органы исполнительной власти(т. е. агентства и службы), руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, исполняют функции по принятию нормативных правовых актов наряду с другими функциями, предусмотренными Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314»

Федеральное агентство (также как и федеральная служба) может иметь статус коллегиального органа. (но таких нет – ни служб, ни агентств)

 

Административно-правовой статус
федеральных служб

Осуществляет функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, т.е. осуществление действий по контролю за исполнением общеобязательных правил поведения, выдача разрешений (лицензий) регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов;

Идея создания федеральных служб была той же, что и при создании федеральных агентств – разделение функций при их сохранении, и в этой схеме службы должны были получить вышеуказанные функции, причем они понимались здесь максимально широко, это не то строго узкое юридическое понятие, которое сформулировано в законе “о гарантиях прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля и надзора”. Здесь речь идет о понимании контрольно-надзорной деятельности как любой властно-принудительной деятельности государства, как того, что связано с реализацией всего “неприятного” для граждан и организаций – регистрация, выдача разрешений и т. д., всего, что по сути дела ограничивает частную свободу в их экономической и любой другой деятельности. Эти функции представляют собой власть в самом традиционном и самом жестком варианте и естественной такие функции по изначально заложенной идее должны быть полностью отделены от оказания услуг, за которое можно взимать плату (иначе скажем какой-то контролирующий орган может прийти с проверкой и сказать, что у вас пожарной сигнализация не соответствует установленным стандартам и мы в таком виде не разрешим эксплуатацию помещения, не согласуем строительную документацию (в общем не дадим вам житья всеми доступными нам средствами), а на вопрос что делать ответит, что может установить все как надо, но только в кассу нужно заплатить à За счет властно-принудительных полномочий гражданам навязываются услуги. Потому их и разделили, чтобы даже соблазна не было навязывать государственные услуги).

В реальности “все федеральные службы очень хотели и сейчас хотят оказывать услуги гражданам” и буквально первые положения о федеральных службах нарушали этот общий принцип и в число функции федеральных служб включались функции по оказанию государственных услуг (Например, Федеральная Таможенная Служба вписала оказание услуг по разъяснению действующего таможенного законодательства)

 

а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности.

Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа.

 

Административно-правовой статус
органов, не входящих в систему ФОИВ