Контрольна функція управління

Поняття і сутність контролю

У період формування нових адміністративних структур, утворення які­сно нового інституту державної служби виникає потреба в органах, які б забезпечували з позицій інтересів суспільства, держави і громадян конт­роль за діяльністю апарату державного управління.

Функція контролю притаманна переважній більшості держав. Залежно від завдань, які ставляться перед органами контролю, переважає той чи інший його вид. Так, наприклад, у США Головне контрольне управління представляє орган парламентського контролю. Його основним обов'язком є надання Конгресу різних послуг: проведення ревізій, перевірок та огля­дів реалізації федеральних програм і діяльності федеральних органів. Масштаби діяльності цього органу охоплюють широке коло питань. У Кон­гресі, крім бюджетного управління, діє головне ревізійне управління зі штатом близько 5 тис. службовців, яке здійснює дуже широкі контрольні функції. Фінансовий контроль покладений на кілька відомств: державне казначейство, адміністративно-бюджетне управління адміністрації прези­дента, головне контрольне управління та інші служби, не рахуючи подат­кової. Контролю з боку Головного контрольного управління піддаються такі важливі галузі, як сільське господарство, енергетика, оборона, міжна­родні відносини, навколишнє середовище, податки, фінанси, бухгалтерсь­кий облік, охорона здоров'я, житлове будівництво тощо.

У Великій Британії немає спеціального органу, який би займався зага­льним контролем діяльності органів виконавчої влади. Робота адмініст­рації на всіх рівнях є об'єктом постійного нагляду законодавчих органів, судових властей, громадських організацій. Фінансову діяльність уряду контролює Національна ревізійна рада, підзвітна безпосередньо пар­ламенту.

У Франції діє Суд рахунків, який здійснює адміністративний контроль і допомагає парламенту та уряду в перевірці правильного виконання дер­жавного бюджету. При цьому Суд рахунків повністю незалежний від них. Варто навести такий цікавий факт: виявляється, Рахункова палата у цій країні існує з... 1303 року, а Генеральна інспекція фінансів - прототип нашого ГоловКРУ - з 1816 року.

Державна рахункова палата функціонує в Угорщині. Під Ті контролем перебуває ведення державного господарства і в цих рамках - обґрунту­вання пропозицій щодо державного бюджету, законність, необхідність і доцільність видатків, кредитування бюджету, використання і погашення цих кредитів та інші питання. Повчальний досвід державного контролю накопичений у Німеччині, Японії, Італії, Нідерландах, Бельгії.

Як бачимо, контрольні органи є практично у всіх країнах з ринковою економікою. Однак функції і структура цих органів можуть і повинні змі­нюватися залежно від національних традицій та внутрішньої політики держави.

Соціальне управління включає в себе контролюючий фактор, без яко­го неможлива нормальна життєдіяльність будь-якого соціального організ­му. Тому контроль за роботою виконавчих та інших структур державного управління має бути закріплений як демократичний принцип діяльності цих органів.

Природа контролю виявляється в його основних проявах як функції різ­них інститутів системи управління суспільними процесами. Це стосується соціального управління та політичного керівництва. Функція соціального контролю полягає в спрямуванні процесу управління на встановлення ідеальної моделі коригування поведінки підконтрольного об'єкта. Голо­вною метою цієї функції є блокування відхилень діяльності суб'єкта управління від заданої управлінської програми, а при виявленні аномалій - приведення управлінської системи в стійкий стан за допомогою всіх на­явних регуляторів.

Соціальне призначення контролю в тому, що він покликаний служити джерелом інформації про процеси, які відбуваються, умовою підтримки законності, порядку й організованості, охорони свободи і дотримання прав громадян. Контроль використовується як важливий засіб виявлення пра­вильності поставлених завдань, міри пізнання об'єктивних законів суспі­льного розвитку.

Контроль за діяльністю апарату державного управління є однією з форм соціального контролю, який являє собою сукупність норм, інституцій і відносин, спрямованих на забезпечення поведінки людей відповідно інте­ресів певної соціальної групи, класів чи суспільства в цілому. Основа соці­ального контролю - це система цінностей у сферах моралі, права, релігії, естетики, які віддзеркалюють інтереси певної соціальної спільноти. Форми соціального контролю є різноманітними на різних рівнях. На рівні су­спільства можна вирізнити дві загальні форми соціального контролю:

· формальний (правоохоронні органи, контрольно-ревізійні органи, державний примус);

· неформальний (контроль засобів масової інформації, громадська думка, громадські організації).

Контроль є ніби вторинною управлінською функцією, особливістю якої є те, що, займаючи в управлінському процесі специфічне місце, вона ра­зом з тим нерозривно пов'язана з реалізацією інших функцій державного управління. Вторинність, похідність функції контролю виражається в тому, що він торкається діяльності, яка існує поза і незалежно від його існування.

В. Афанасьев указує, що завдання контролю полягає в тому, щоб ви­явити результати впливу суб'єкта на об'єкт, допущені відхилення від ви­мог управлінських рішень, від прийнятих принципів організації та регулю­вання, причини цих відхилень, а також визначити шляхи подолання наяв­них перешкод для ефективного функціонування всієї системи [19, с. 240] Отже, основним призначенням контролю за діяльністю апарату державно­го управління є створення передумов на основі отриманої інформації "для глибокого знання і корегування управлінських процесів, подолання відхи­лень у силу змінних умов чи відношень на шляху оптимального функціо­нування системи, служити імпульсом підвищення ефективності діяльності апарату управління. Отримані за допомогою контролю інформації про ре­зультати управління необхідні для подальшого розвитку системи. Це дає змогу виробити кібернетичне поняття контролю як форми зворотного зв'язку, в результаті якої стає відомо, наскільки правильно додержуються задані параметри і критерії досягнення цілей.

Характеризуючи контрольну функцію управління, окремі науковці ак­центують увагу на здійсненні її у виді нагляду, протиставляючи або поєд­нуючи поняття «контроль» і «нагляд». Що ж являють собою ці поняття? Термін «контроль» (від фр. controle - зустрічний, вторинний запис з ме­тою перевірки першого) часто вживається в розумінні англ. control - па­нування, наявність, влада [113]. В українській мові слово «контроль» має значення перевірки, а також спостереження з метою перевірки (контроль над звітністю, громадський контроль, державний контроль) [232].

Термін «нагляд» означає спостереження з метою перевірки, орган для спостереження за ким-небудь, чим-небудь (технічний, санітарний, патент­ний, прокурорський нагляд).

Існує загальноприйнята точка зору, що нагляд вважається видом конт­ролю. Так, на думку О. Андрійко,- поняття контролю є ширшим від нагля­ду. Під час його здійснення перевіряється не лише систематичність вико­нання нормативно-правових актів та прийняття рішень, а й, враховуючи особливість контролю як функції державного управління, контролюючим органам надане право втручання в оперативну діяльність підконтрольних об'єктів у формі видання обов'язкових для виконання вказівок. Натомість завданням нагляду є лише виявлення та попередження правопорушень, відповідності діяльності підконтрольних об'єктів чітко встановленим пра­вилам. Органи, що здійснюють нагляд, не мають права втручатися в опе­ративну діяльність або змінювати акти органів управління. Отже, нагляд, порівняно з контролем, є більш вузьким видом діяльності [217, с 213].

У державно-правовій літературі поняття «контроль» розглядається в цілому як система спостереження і перевірки процесу функціонування і фактичного стану керованого об'єкта з метою оцінки обґрунтованості та ефективності прийнятих ним управлінських рішень і результатів їх вико­нання, виявлення відхилень від вимог, сформульованих у цих рішеннях, усунення несприятливих наслідків їх виконання та інформування про них компетентних органів [105].

Отже, контрольна і наглядова діяльність щодо забезпечення законно­сті в державному управлінні притаманна всім ланкам державного механі­зму, оскільки правоохоронна діяльність держави є однією з форм здійс­нення функцій останньої. У загальному вигляді контрольна функція поля­гає в тому, щоб встановити, чи відповідає діяльність органів влади, підприємств, установ, організацій тим завданням, що стоять перед ними; чи виконуються і як саме виконуються покладені на них обов'язки; яким є практичний результат зробленої роботи; чи є відхилення від поставлених цілей і якщо так, то які причини і хто в цьому винен, тощо.

Отже, контроль - це процес забезпечення досягнення організа­цією своєї мети, що складається зі встановлення критеріїв, визна­чення фактично досягнутих результатів і запровадження корективів у тому випадку, якщо досягнуті результати суттєво відрізняються від встановлених критеріїв.

Виконувати функцію контролю належить від початку формулювання цілей і завдань, від самого початку створення організації, установи. Без дійового контролю значно ускладнюється діяльність будь-якої управлінсь­кої структури, керівника. Реалізація планів, які ставить перед собою орга­нізація, через різні обставини може бути ускладнена, а тому контроль не­обхідний з таких причин:

· через фактор невизначеності;

· для попередження виникнення кризових ситуацій. Ефективний кон­троль повинен забезпечувати виявлення проблем і можливість коректу­вання дій до того, як ці проблеми зможуть перерости в кризу. Тобто, не­обхідно вчасно фіксувати помилки і виправляти їх до того, як вони стануть на перешкоді досягнення цілей організації;

· для підтримки успіху. Визначивши, які саме аспекти діяльності спри­ятимуть успіху, можна їх потім відповідним чином стимулювати [157, с 116].

Проблема контролю у державному управлінні тісно пов'язана з новими явищами в самому суспільстві, усвідомленням ролі держави та органів влади Під час політичних, економічних і соціальних змін, що відбувають­ся в Україні, стає очевидною потреба у нових підходах до здійснення кон­тролю в державному управлінні і його призначення. Він повинен відіграва­ти не лише відображаючу, фіксуючу роль, а й, безумовно, регулятивну. Контрольна функція має здійснюватись у поєднанні з іншими формами та методами державного управління, зумовлюючи їхній зв'язок. Контроль не самоціль, він виявляє і створює умови для правового і виконавчого механізму, що запобігає незаконній діяльності управлінського апарату.

Державний контроль (нагляд) - одна з форм здійснення держав­ної влади, забезпечення додержання законів та інших нормативних актів, що видаються органами держави, система державних органів перевірки [280].

Тією чи іншою мірою контроль здійснюють усі суб'єкти державного управління, оскільки в межах своєї компетенції контролюють виконання прийнятих рішень, дотримання законодавства в діяльності всієї системи, окремої галузі чи структурної управлінської ланки. Такий контроль може стосуватись як внутрішніх, так і зовнішніх аспектів управлінської діяльності.

Сьогодні в Україні, за неповними даними, діють близько ста органів виконавчої влади, що здійснюють функції контролю, нагляду. Державний спеціалізований контроль (нагляд) здійснюється за додержанням 33-х основоположних блокпостів чинного законодавства і у п'яти сферах дер­жавного управління (економіка, екологія та охорона навколишнього при­родного середовища, соціальна сфера, охорона правопорядку і боротьба зі злочинністю, оборона і державна безпека) [220].

З переходом до багатопартійності стає звичним явищем прихід до влади політичних сил різної орієнтації. У цій ситуації влада будь-якого ідеологічного спрямування не може порушувати чинне законодавство, отже, функція контролю набуває надзвичайно актуального звучання. Особ­ливо гостро це питання стоїть в умовах економічної та політичної неста­більності, для якої характерна системна криза законності. Тому сьогодні йдеться навіть про формування нової гілки влади - контрольної, особли­вістю якої є комплексне здійснення її різними органами, об'єднаними єди­ною цільовою установкою [55, с 82-85; 272].

Контрольна влада, що представлена вищими державними орга­нами зі специфічними повноваженнями, має бути незалежною від інших гілок влади.

Отже, контроль - не надзвичайний захід, а неодмінна частина органі­заційної роботи, складовими елементами якої є вироблення і прийняття рішення, технологія і механізм організації його виконання й перевірка кін­цевого результату. Головне призначення контролю, його дієвість спрямо­вані на побудову демократичного відкритого суспільства, сприяння йому. Суспільство має контролювати апарат державного управління, що підви­щує відповідальність останнього перед громадянами за свої рішення, шляхи їх здійснення та кінцеві результати.

Контрольна діяльність ґрунтується на певних принципах: об'єктив­ність, дієвість (оперативність), універсальність, гласність, систематичність (постійність), ефективність.

Ефективність контролю залежить від повноти виконання суб'єктом контролю основних вимог, зокрема, контроль має:

· здійснюватися безперервно, регулярно та систематично;

· бути своєчасним за терміном здійснення, сумлінним і повним в охоп­ленні об'єкта контролю;

· бути оперативним, дійовим і гласним;

· мати загальний характер - повинен бути невід'ємною частиною по­садових обов'язків кожного керівника;

· форми і методи контролю повинні мати різнобічний характер: пере­вірки вищестоящими органами нижчестоящих, письмові звіти, контрольні журнали, картотеки, наради, засідання тощо [169].

До контрольної діяльності пред'являється цілий ряд вимог - вона має бути:

· підзаконною, тобто контроль повинен здійснюватися тільки в рамках конкретних нормативних приписів;

· всебічною, тобто охоплювати найбільш важливі питання, поширюва­тися на всі служби і структури підконтрольних органів;

· глибокою, тобто перевірці повинні підлягати не тільки ті підрозділи, результати діяльності яких недостатні, а й ті, що мають добрі результати. Ця вимога дозволяє виявляти і поширювати передовий досвід, запобігати помилкам та упущенням;

· об'єктивною, тобто виключати упередженість;

· гласною, тобто її результати мають бути відомі підконтрольному об'єкту;

· результативною (дійовою). Ця діяльність не може обмежуватися ви­явленням фактичного стану справ. Вона повинна супроводжуватися конк­ретними заходами з усунення недоліків [99, с 662-663].

Самостійність контрольної функції дає можливість виокремити її з-поміж інших функцій державного управління і, залежно від виділення певних її характеристик, класифікувати на види.

Види контролю

За ознакою об'єктів контрольної діяльності контроль буває зовнішнім і внутрішнім.

Зовнішній контроль - це контроль надвідомчий з боку виборних органів державної влади, спеціалізованих органів та громадськості за законністю в організаційно непідпорядкованихїм об'єктах, який в основному стосується одного з аспектів їх діяльності. Цей вид конт­ролю здійснюється у таких формах: конституційний, парламентсь­кий, судовий, фінансовий, громадський та прокурорський нагляд.

Спільними для цих видів контролю є мета та об'єкт - діяльність орга­нів виконавчої влади, а різниця полягає у завданнях, що стоять перед ними, формах і методах здійснення, а також кінцевих результатах.

У загальному характері існують відмінності між цими видами контро­лю. Якщо судовий контроль спрямований на охорону, захист суб'єктивних прав, які можуть бути порушені застосуванням незаконного нормативно-правового акта, то конституційний, парламентський контроль, прокурор­ський нагляд мають на меті охорону переважно авторитету закону, об'єктивного правопорядку. Таким чином, судовий контроль розрахований на силу заінтересованості кожного окремого громадянина у недопущенні порушень його законних прав. Контроль конституційний, парламентський, прокурорський передбачає заінтересованість відповідних органів у під­триманні правопорядку загалом.

Необхідність надвідомчого контролю виникає при реалізації окремої функції державного управління або у випадках вирішення питань, що сто­суються декількох галузей управління. Його здійснюють органи, наділені спеціальною контрольною компетенцією або спеціально утвореними дер­жавними інспекціями. У нашій країні діє складна система контрольних ор­ганів у сфері державного управління. її суб'єкти відрізняються різною структурно-організаційною формою і правовим статусом у системі органів виконавчої влади.

Конституційний контроль. Існування конституції ще не гарантує де­мократичного розвитку суспільства та правової держави. Для цього необ­хідно створити ефективний та стабільний механізм її охорони та захисту, за допомогою якого можна забезпечити відповідність діяльності держав­них інститутів вимогам основного закону. Регулювання діяльності держав­них органів конституцією полягає у встановленні обмежень державної влади як такої; встановленні таких меж, які не могли б бути подолані ніякими засобами, в тому числі й формально легальними. Тут йдеться про ті права та свободи людини та громадянина, які в літературі дістали назву природних [55, с 82].

У світовій практиці найбільш концентрують та уособлюють у собі кон­трольну функцію органи конституційної юстиції. Вони є вищою формою спеціалізованої контрольної діяльності, мають спеціалізований предмет контролю та реалізують свою функцію через особливий механізм захисту конституції.

Основним видом конституційної юстиції є конституційні суди, за­вданням яких є здійснення конституційного контролю як самостійного на­пряму державно-владної діяльності. Необхідною умовою реалізації цієї важливої функції є особливий статус цього органу державної влади, який гарантує всім суддям захист від посягань інших гілок влади, контроль за діяльністю яких покладений на конституційний суд у цілому. Конституційні суди включають у себе риси як контрольної, так і судової влади, а тому мають комплексний характер. Саме тому вони займають своєрідне місце, відмінне від суто судової влади,- їм притаманна найвища контрольна державна діяльність. Такий підхід дає підстави виділити конституційні суди в особливий та самостійний вид - державний орган конституційного контролю. Ця позиція ґрунтується на таких засадах:

· головне призначення органів конституційної юстиції полягає в за­безпеченні верховенства конституції у всьому правовому просторі дер­жави;

· спеціалізовані органи конституційної юстиції є суттю ідеї контрольної влади. Тенденції розвитку значної кількості країн указують на становлення (а в деяких з них і створення) нової гілки влади - контрольної з усіма її необхідними атрибутами;

· діяльність самого органу конституційної юстиції є також підконтроль­ною, але не з боку органу, а нормативного акта - основного закону країни конституції;

· політична функція для спеціалізованого органу конституційної юсти­ції неминуча. Діяльність конституційного суду в політичному просторі за­лежить від самого суспільного середовища;

· з органів конституційної юстиції конституційний суд є найдосконалі­шою формою реалізації ідеї конституційного контролю;

· з усім цим сама ідея контролю не підриває ідеї парламентаризму та незалежного функціонування різних гілок влади. Самим існуванням спеці­алізовані органи конституційної юстиції доводять до досконалості принцип поділу влади в системі стримувань та противаг, відіграючи найголовнішу функцію в цьому складному механізмі [55, с. 84-85].

Конституційний Суд України є єдиним органом конституційної юрисдик­ції, надійною гарантією забезпечення конституційного контролю в державі [126]. Його завданням є забезпечення відповідності законів та інших пра­вових актів Президента України, органів законодавчої та виконавчої влади Конституції України. Не відміняючи загальносудового захисту Конституції, конституційного режиму органами правосуддя, він діє за принципом: не­має нікого, хто був би вищий від Основного Закону. Даючи тлумачення Конституції і закону, Конституційний Суд полегшує діяльність усіх гілок влади та одночасно створює умови для ефективного правозастосування.

Висота конституційної юстиції полягає в тому, що жоден із державних органів не може визнати недійсними прийняті ними акти, але тільки парла­мент може змінювати судову практику за допомогою відповідних змін у за­конодавстві, тобто в межах статутного права. Закон про Конституційний Суд України визначив дві основні сфери застосування конституційної юрис­дикції - це перевірка конституційної нормативно-правових актів (консти­туційний контроль) і офіційне нормативне тлумачення Конституції України та законів. Це означає, що сформульовані Конституційним Судом пояснен­ня змісту положень Основного Закону та законів є обов'язковими для вико­нання всіма суб'єктами, незалежно від того, погоджуються вони з таким розумінням приписів відповідних актів чи ні. Закони, інші правові акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом рішення про їх неконституційність.

Таким чином, відповідно до Закону «Про Конституційний Суд України» від 16 жовтня 1996 р. контрольні функції у сфері державного управління реалізуються Конституційним Судом при розгляді справ про конституційність актів вищого органу виконавчої влади - Кабінету Міністрів (п. 1 ст. 13); розгляді конституційних подань (статті 40-41); розгляді конститу­ційних звернень (статті 42-43) [99, с 670].

До конституційних санкцій, тобто несприятливих наслідків для суб'єкта, належать такі:

· скасування або призупинення дії актів державної влади, місцевого самоврядування;

· дострокове припинення повноважень органу державної влади, орга­ну місцевого самоврядування чи їх посадових осіб;

· визнання недійсним юридично значущого результату;

· скасування результатів голосування;

· процесуальні санкції, зазначені в регламентах;

· визнання поведінки неконституційною [164, с 51].

Отже, підсумовуючи, слід зазначити, що на першому етапі досягнення конституційної узгодженості правової системи Конституційний Суд вико­нує функцію пристосування законів до конституційних основ державного і суспільного життя. Це зумовлене звичайними недоречностями правотворчості. Крім того, Конституційний Суд вирішує спори про компетенцію, що свідчить про складність правовідносин, які зумовлюють потребу в розроб­ці відсутнього в Основному Законі принципу єдності влади. Конституцій­ний контроль в усіх проявах визначає конституційну відповідальність і га­рантує її.

Парламентський контроль. Особливого значення в правовій демо­кратичній державі набуває система парламентського контролю за діяльні­стю виконавчої влади. Світовий досвід свідчить, що без дійового парла­ментського контролю існування правової держави є сумнівним. Визначена в основних законах контрольна компетенція законодавчих органів реалі­зується не тільки безпосередньо парламентами, а й їхніми деякими внут­рішніми структурами. Відповідна діяльність парламентів та їх структур набуває різноманітних форм залежно від форми державного правління.

Здійснення парламентського контролю в Україні закріплено в поло­женнях Конституції, згідно з якими передбачено відповідні структури та їх законодавчу регламентацію. Верховна Рада України має низку спеціаль­них контрольних органів, що дає змогу тримати руку на пульсі соціально-політичного життя держави. До її повноважень належить контроль за дія­льністю Кабінету Міністрів, контроль за використанням одержаних Украї­ною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом, затвердження та контроль за виконанням Державного бюджету [68, с. 31]. Крім того, парламент три­має під своїм контролем загальнаціональні програми економічного, соціа­льно-культурного розвитку та охорони навколишньрго середовища, за­тверджуючи їх в установленому порядку.

Контроль парламенту через установчу функцію реалізується під час формування Кабінету Міністрів, призначення вищих посадових осіб. Відо­мо, що під час формування уряду останній має подати програму діяльно­сті, з якою парламент погоджується, результатом чого є затвердження складу уряду, чи не погоджується, тоді уряд не затверджується. Крім цього, парламент періодично заслуховує звіти уряду та вищих посадових осіб держави. Вотум недовіри - можливий результат контролю самого парла­менту. Стаття 87 Конституції встановлює порядок визначення відпові­дальності Кабінету Міністрів України.

Парламентський контроль, незалежно від того, яке місце він посідає в діяльності того чи іншого парламенту, має давню історію. Його здійснює передусім сам законодавчий орган на пленарних засіданнях, а також по­стійні комітети та депутати. Крім того, парламент може створювати спеці­альні слідчі комісії. В Конституції України ці форми контролю об'єднано короткою формулою в статті 85: Верховна Рада «здійснює парламентсь­кий контроль у межах, визначених цією Конституцією».

Ефективний систематичний контроль здійснюють комітети Верховної Ради, що властиво всім демократичним державам. Контрольна діяльність депутатів виражається у праві звертатися із запитом до Кабінету Мініст­рів, керівників інших центральних органів державної влади, а також до керівників підприємств, установ і організацій, незалежно від їх підпорядку­вання і форм власності. Такі запити можуть бути як усні, так і письмові. За ними перелічені органи (посадові особи) зобов'язані повідомити народно­му депутатові про результати розгляду запиту. У багатьох парламентах світу щотижня надається час для усних запитань депутатів членам уряду (т. зв. «час запитань»).

Окремого розгляду потребують існуючі форми парламентського конт­ролю за витрачанням державних коштів, тобто за виконанням урядом державного бюджету. У багатьох країнах установлено порядок, за яким інформація про загальний фінансовий стан передається урядом до по­стійного комітету з фінансово-бюджетних питань. Окрім інформації зага­льного характеру, ці комітети можуть збирати більш конкретні відомості про виконання державного бюджету.

Водночас майже у всіх країнах перевірка державних витрат та ряд ін­ших дій у фінансово-бюджетній сфері здійснюється спеціальними органа­ми, відокремленими від уряду. їх діяльність не тільки доповнює відповідну роботу самого законодавчого органу та його структур, а й додає їм більш конкретного змісту. Найчастіше ці органи називаються лічильними (рахун­ковими) палатами, і їх склад формується парламентом або за його учас­тю. Так, в Україні таким органом парламентського контролю за викорис­танням коштів Державного бюджету є Рахункова палата (ст. 98 Конститу­ції), Голова та члени якої призначаються та звільняються Верховною Радою. У випадку виявлення порушень або зловживань Верховна Рада може поставити питання про політичну відповідальність Кабінету Міністрів у цілому або конкретного члена уряду.

Характерно, що в окремих країнах Східної Європи та тих, що утвори­лися на теренах колишнього СРСР, відповідні органи здійснюють конт­роль не тільки за виконанням бюджету, а й за управлінням об'єктами державної власності.

Ще однією формою парламентського контролю за урядом можна вва­жати діяльність інституту омбудсменів.

Омбудсмен (народний правозахисник) - це спеціальна посадова особа, до компетенції якої входить вирішення проблем, що виника­ють у відносинах між приватними особами та органами державної влади, розгляд скарг на діяльність органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

Важливим напрямом роботи омбудсмена є захист прав і свобод лю­дини, з одного боку, а з іншого - він покликаний контролювати дії всіх гі­лок влади та посадових осіб різних рівнів, аби запобігти порушенню ними прав людини. Найважливіша риса статусу омбудсмена - незалежність у здійсненні своїх функцій, адже він не належить до жодної з гілок влади, а є органом sui generis, тобто особливого роду, і діє лише йому притаман­ними засобами та методами. Омбудсмен, як правило, за власною ініціа­тивою здійснює перевірки щодо законності і правильності управлінських актів, процедур їх прийняття, дій відповідних посадових осіб.

Уперше інститут омбудсмена був запроваджений в 1809 році у Швеції, аби контролювати з боку суспільства законодавчу, виконавчу і судову владу. А з часом він знайшов своє місце в державно-правовій практиці більш ніж п'ятдесяти країн світу, у тому числі й Україні. Введення інститу­ту Уповноваженого Верховної Ради з прав людини є новацією у держав­но-правовій системі захисту прав і свобод людини в нашій країні та важ­ливим кроком на шляху створення в Україні громадянського суспільства європейського зразка. Уповноважений Верховної Ради України з прав лю­дини здійснює контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина (ст. 101 Конституції). Можна сказати, що омбудсмен сьогодні сприймається як своєрідний посередник між особою та органами державної влади, який розслідує скарги і запобігає зловживанням з боку останньої.

Судовий контроль. Особливе місце в системі контролю за органами виконавчої влади належить судовому контролю. Адже залишити без на­лежного судового контролю сферу адміністративної діяльності державних органів не можна, оскільки вона зачіпає інтереси всього суспільства, дер­жави і громадян, і ці інтереси повинні бути збалансовані чинним законо­давством [51, с 34].

Судовий контроль - це заснована на законі діяльність судів щодо пе­ревірки правомірності актів і дій органів виконавчої влади, їх посадових осіб із застосуванням, якщо виникає необхідність, правових санкцій [99, с 669].

Конституція України, визначивши головним обов'язком держави утвер­дження і забезпечення прав і свобод людини, істотно змінила роль і міс­це суду в системі державних органів, поширила його юрисдикцію на всі правовідносини, що виникають у державі. Основний Закон гарантує широ­ку систему правового захисту від будь-яких дій чи бездіяльності державних органів. До Конституції як одне з основних прав громадян було вклю­чено всеохоплюючу гарантію права звертатися до суду. Стаття 55 гаран­тує право громадянина на оскарження в суд та захист його порушених прав у суді На практиці ця конституційна норма реалізується через систему судів та інстанції апеляційного та касаційного рівнів.

Судовий контроль в Україні має непрямий характер, оскільки контро­люється не законність самих законів, а законність нормативно-правових актів, які базуються на законах, та законність дій службових осіб, які вико­нують ці закони.

Судовий контроль за законністю у сфері виконавчої влади здійсню­ється у двох формах. Перша - це діяльність суду щодо вирішення адміні­стративних справ, яка пов'язана з перевіркою законності нормативно-правових актів органів управління на підставі звернень заінтересованих осіб. Судові рішення при цьому скасовують чи змінюють незаконні акти виконавчої влади або відмовляють у визнанні юридичної сили за актами, що суперечать чинному законодавству.

Суть другої форми зводиться до того, що судовий контроль за закон­ністю актів (дій) органів виконавчої влади має місце у випадках, коли за­конність акта чи дії не є спеціальним предметом судового розгляду, а до­сліджується, перевіряється у зв'язку з вирішенням віднесених до компе­тенції суду кримінальних, інших судових справ, при розгляді яких судам доводиться оцінювати дії чи бездіяльність органів управління з точки зору їхньої відповідності законодавству.

Таким чином, судовий контроль має ту особливість, що здійснюється у сферах, недосяжних деяким іншим видам контрольно-наглядової" діяль­ності. Формальним наслідком непрямого контролю, який здійснюється судом, є окремі ухвали та подання, що приймаються судовими органами (суддею). Залишення службовою особою без розгляду окремої ухвали суду чи подання судді або невжиття заходів до усунення вказаних у них порушень закону, так само як і несвоєчасна відповідь, тягнуть за собою адміністративну відповідальність. При виявленні судом у діях службової" особи ознак злочину він повинен повідомити про це прокурора або ж по­рушити кримінальну справу.

Важливим призначенням (функцією) судової влади у правовій державі є захист прав і свобод людини. Судова влада має своїм завданням конт­ролювати законність дій виконавчої влади, розглядаючи і вирішуючи пре­тензії (скарги) громадян та їх організацій (юридичних осіб) щодо актів (дій) органів виконавчої влади та їх посадових осіб. Вирішуючи спори про пра­во та юридично значимі конфлікти, що виникають між різними суб'єктами (фізичними та юридичними особами), вони підтримують і зміцнюють у су­спільстві стан законності, утримують органи виконавчої влади у визначе­них Конституцією, іншими законами рамках їх діяльності.

Суддя у розумінні соціальних цінностей, як визначила Конституція України, має всі можливості сповідувати верховенство права в першу чергу людини, а потім - державного органу чи посадової особи, оскільки суд все більше стає частиною соціальної держави. Громадяни мають гарантоване державою право оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу виконавчої влади, місцевого самовряду­вання, посадових і службових осіб, якщо вони вважають, що рішення, дія чи бездіяльність останніх порушують або ущемлюють права і свободи громадян чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують правового захисту в суді. Крім того, якщо суд переконався у невідповідності закону Конституції, він не застосовує такий закон, а керується Основним Законом і вирішує справу по суті. У випадках, коли під час застосування закону в конкретній справі виявляються розбіжності між законом і Конституцією, згідно зі статтею 83 Закону про Конституційний Суд України, провадження у справі зупиняється, відкривається конституційне провадження, і справа розглядається Конституційним Судом невідкладно. Такий стан підтвер­джує відомий постулат, що органи виконавчої влади здатні реально функ­ціонувати в суспільстві на конституційних засадах лише за умов судового контролю.

Отже, зміст судового контролю як способу забезпечення законності полягає: 1) в оцінці судом правомірності дій органів управління; правомір­ності дій їх посадових осіб, правомірності прийнятих нормативних актів і рішень; 2) у викритті порушень законності, обмеження прав громадян і організацій, підприємств, установ; установленні причин порушень;, 3) вжитті заходів відносно порушених прав і заходів щодо притягнення до відповідальності осіб, які припустилися порушення законності [99, с 671].

Як показує світовий досвід, звернення громадян до суду з претензіями до представників державних органів становлять чи не найбільшу частину конфліктів, які розглядаються в судовому порядку. Враховуючи досвід багатьох демократичних країн, де вже давно існує адміністративна юсти­ція, та для ефективного судового контролю у сфері адміністративної дія­льності державних органів в Україні також необхідно передбачити ство­рення спеціалізованих судових органів. До компетенції адміністративного суду слід віднести вирішення питань, які сьогодні не вирішуються або ви­рішуються недостатньо. Створення загальних адміністративних судів Ук­раїни дасть змогу реалізувати ідею незалежного органу для забезпечення дійового контролю у сфері державного управління та дасть змогу гармоні­зувати юридичну практику з європейськими країнами.