Тема 5. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения.

1. Понятие и состав земель сельскохозяйственного назначения.

2. Особенности правового режима земель сельскохозяйственного назначения.

3. Субъекты права на земли сельскохозяйственного назначения.

4. Права и обязанности субъектов права на земли с/х назначения.

5. Основания возникновения права на использование земель с/х назначения.

6. Основания прекращения права на использование земель с/х назначения.

 

К землям сельскохозяйственного назначения относятся земли за чертой поселений," предоставленные для нужд сельского хозяй­ства, а также предназначенные для этих целей (ст. 77 ЗК). Эти цели включают ведение сельскохозяйственного производства, крестьянского (фермерского) хозяйства, личного подсобного хозяй­ства, садоводства, животноводства, оленеводства, огородничества, научно-исследовательскую, учебную деятельность, создание за­щитных насаждений и иные цели, связанные с сельскохозяйствен­ным производством.
Земли сельскохозяйственного назначения неоднородны по ка­честву почв и ландшафтным характеристикам. Земельные участки различаются по климатическим и другим природным условиям, местоположению, удаленности от дорог, других объектов инженер­но-транспортной и производственной инфраструктуры.
С учетом подобных характеристик земель определяется состав земель сельскохозяйственного назначения, который включает:
сельскохозяйственные угодья,
земли, занятые производственными объектами и объектами сельскохозяйственной инфраструктуры,
земли, занятые древесно-кустарниковой растительностью, зам­кнутыми водоемами;
фонд перераспределения земель.
Сельскохозяйственные угодья используются для выращивания сельскохозяйственных культур, выпаса скота, заготовки кормов. К ним относятся пашня, сады, луга, сенокосы, пастбища. Самосто­ятельную категорию угодий составляют оленьи пастбища, обла­дающие самостоятельным правовым режимом и подлежащие осо-*бой охране. К угодьям относятся также залежные земли, т.е. пашня, которая более одного года, начиная с осени, не использу­ется для посева сельскохозяйственных культур и не подготовлена под пар. Сельскохозяйственные угодья — наиболее ценные земли, характеризуемые высоким естественным плодородием, либо мели­орированные земельные участки. Они закрепляются за сельскохо­зяйственными предприятиями различного типа, фермерскими хо­зяйствами, учебными и научно-исследовательскими организа­циями.
Часть земель сельскохозяйственного назначения выделяется для размещения объектов инфраструктуры, необходимой для об­служивания сельскохозяйственного производства, и включает земли, занятые хранилищами сельскохозяйственной продукции, агрохимикатов, техническими средствами обработки почвы, пред­приятиями перерабатывающей промышленности, животноводчес­кими комплексами.
С учетом особенностей ведения сельского хозяйства, связанных с постоянным проживанием граждан в сельской местности, земли сельскохозяйственного назначения выделяются для размещения жилых объектов. На них могут быть расположены отдельные поселения, подсобные хозяйства, объекты органов местного само­управления, объекты культуры, социальной и инженерно-транс­портной инфраструктуры.
Временно не используемые сельскохозяйственные угодья, а также иные земли, выбывшие из сельскохозяйственного оборота в результате добровольного отказа граждан от земельных участков, отсутствия наследников либо в результате принудительного изъ­ятия земельных участков за ненадлежащее использование (при­нудительного прекращения прав на землю), образуют фонд пере­распределения земель. Это — своего рода резерв сельскохозяйст­венных земель, которые предназначены для их предоставления по мере необходимости гражданам и организациям для сельскохозяй­ственного производства. В эту группу входят также различного рода неудобья (овраги и т.п.) и нарушенные земли.
В соответствии с учетными данными земли сельскохозяйствен­ного назначения занимают площадь 406 млн га, что составляет примерно 23,8% общей площади земель РФ. Из них 190,7 млн га, или 47%, отведены под сельскохозяйственные угодья. Вместе с тем фактически в сельском хозяйстве используется намного больше земель, если учитывать земельные участки, предоставляемые вре­менно и постоянно в пользование для сельскохозяйственных нужд из других категорий земель. Речь идет о землях лесного фонда, землях особо охраняемых территорий и объектов, которые предо­ставляются для выпаса скота, сенокошения и т.п. По приблизи­тельным данным, земли, используемые для нужд сельского хозяй­ства, но не входящие в категорию земель сельскохозяйственного || назначения, могут составлять от 18% и выше..1|
Земли сельскохозяйственного назначения, а также их состав Ц применительно к различным территориям определяется в процес­се планирования землепользования, проведения землеустроитель­ных мероприятий, зонирования, а также при предоставлении зе­мельных участков в пользование. Принятые решения относительно состава земель и их использования обязательны для исполнения. Изменение установленного состава земельных участков и видош пользования со стороны землепользователей не допускается и| требует принятия специального решения.
Планирование землепользования осуществляется в порядке разработки и принятия различного рода целевых программ, схем расселения на территории РФ, схем природопользования. К при­меру, предусматривается, что в Генеральной схеме расселения на территории РФ определяются земли сельскохозяйственного назна­чения (ст. 31 Градостроительного кодекса).
Распространенным способом регулирования землепользования является зонирование. В рамках зонирования определяются зоны, наиболее благоприятные для ведения различных видов сельскохо­зяйственной деятельности. Зонирование также применяется при выделении из состава земель сельскохозяйственного назначения земель, предназначенных для садоводства, огородничества и дач­ного хозяйства. В частности, предусматривается, что в схемах зонирования территорий для размещения садоводческих огород­нических и дачных некоммерческих объединений должны содер­жаться сведения о местах нахождения, площадях и целевом назначении земельных участков (садоводство, огородничество либо дачное хозяйство), разрешенном использовании земельных участ­ков в пределах выделенных зон, включая ограничения обремене­ния, а также сведения о правах, на которых в пределах конкретной зоны допускается предоставление земельных участков (право частной и общей собственности, права аренды).
Схемы зонирования территорий служат основой для определе­ния объемов строительства подъездных автомобильных дорог, объектов электроснабжения, связи, а также для развития обществен­ного транспорта, торговли, медицинского и бытового обслуживания населения. Схемы зонирования для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений утверж­даются на уровне субъектов РФ и местных органов самоуправ­ления.
Данные о составе, структуре и целевом использовании земель­ных участков сельскохозяйственного назначения заносятся в госу­дарственный земельный кадастр (см. гл. 6).
Для состояния земель сельскохозяйственного назначения ха­рактерны явно проявляющиеся негативные процессы деградации. На протяжении последних трех десятилетий происходит постоян­ное сокращение площадей сельскохозяйственных земель с тенден­цией нарастания темпов. Только за первую половину 90-х гг. из сельскохозяйственного оборота выбыло 27 млн га, несмотря на постоянное вовлечение в сельскохозяйственный оборот новых зе­мель. В 1999 г. по сравнению с 1998 г. площадь земель сельскохо­зяйственного назначения сократилась еще на 14,9 млн га.
Основная причина такого сокращения — перевод земель сель­скохозяйственного назначения в иные категории земель, а также продолжающееся их интенсивное изъятие для несельскохозяй­ственных нужд. При этом из сферы сельскохозяйственного про­изводства в результате деградации и предоставления для не­сельскохозяйственных нужд исключаются площади наиболее цен­ных земель, а взамен выбывших в сельскохозяйственный оборот включаются преимущественно земли низкого продуктивного по­тенциала.
По имеющимся данным, состояние земель сельскохозяйствен­ного назначения остается неудовлетворительным. Проводимые в стране преобразования земельных отношений, отразившись на динамике структуры земельного фонда, не привели к улучшению использования земель, снижению неблагоприятных антропогенных воздействий на почвенный покров, вызывающих развитие процес­сов деградации почв или процессов, способствующих этому. Из-за отсутствия средств, слабой заинтересованности государственных органов мероприятия по охране и рациональному использованию земель существенно уменьшаются. Практически прекращено стро­ительство противоэрозийных гидротехнических сооружений. С передачей практически всех сельскохозяйственных земель в частную собственность обязанности и финансовая нагрузка по обеспечению надлежащего состояния земель перешли на коллективных и индивидуальных собственников, которые в силу тяже­лого экономического положения не способны обеспечить их надле­жащее использование.
Ухудшение состояния земель, ускорившее темпы за последнее время, представляет серьезную угрозу подрыва материальной базы сельскохозяйственного производства. Принятые недавно Зе­мельный кодекс РФ и Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» усилили меры охраны земель. В частности, перевод сельскохозяйственных земель в другую ка­тегорию требует вынесения решения органа исполнительной влас­ти субъектов РФ. Неиспользуемые земельные участки подлежат
изъятию.

 

Деление земель сельскохозяйственного назначения по степени плодородия почв имеет, помимо хозяйственного, правовое значение, предопределяя различия в характере возникающих по их поводу земельных правоотношений. Такие различия принято называть правовым режимом. Э лементами содержания понятия правовой режим земельявляются: право собственности на землю, права на землю лиц – несобственников земельных участков, государственное управление в сфере использования и охраны земель, правовая охрана земель и меры ответственности за нарушение земельного законодательства.

Некоторые авторы выделяют общий, особенный и специальный правовые режимы на различных участках земель сельскохозяйственного назначения.

Объектом общего правового режима является вся площадь земель, пригодных для нужд сельского хозяйства. Их целевое назначение – быть средством производства продуктов питания и кормов для животных, а также сырья для промышленности. Правовой режим этой категории земель заключается в том, что они предоставляются, прежде всего, для сельскохозяйственных целей. Пригодность земель для этих целей устанавливают по данным земельного кадастра. Для строительства промышленных предприятий и иных несельскохозяйственных нужд должны предоставляться земельные участки несельскохозяйственного назначения или не пригодные для сельского хозяйства либо сельскохозяйственные угодья худшего качества по кадастровой стоимости (ч. 2 ст. 79 ЗК).

Особый правовой режим установлен законодательством для сельскохозяйственных угодий с кадастровой оценкой выше среднерайонного уровня. К сельскохозяйственным угодьям в таком правовом значении относятся участки и земельные площади, обладающие общностью естественных признаков, целевого хозяйственного назначения и более строгими требованиями их охраны. Это – пашня, окультуренные (мелиорированные) луга, сенокосы, пастбища, виноградники, сады и др.

Изъятие таких угодий для несельскохозяйственных нужд допускается лишь в исключительных случаях, связанных с выполнением международных обязательств, разработкой месторождений ценных полезных ископаемых строительством объектов культуры и истории, здравоохранения, образования, дорог, магистральных трубопроводов, линий связи, электропередач и других линейных сооружений при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов (ч. 3 ст. 79 ЗК РФ).

Правительство РФ утвердило Федеральную целевую программу повышения плодородия почв в России. Программа разработана на основании распоряжения Правительства РФ от 15 февраля 2001 г. № 223-р в соответствии с основными направлениями социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу, федеральными законами «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения», «О мелиорации земель», «Об охране окружающей природной среды», ВК РФ с учетом Основных направлений агропродовольственной политики Правительства Российской Федерации на 2001-2010 гг., а также ряда других нормативных правовых документов. Для выполнения программы, помимо больших финансовых и материальных затрат, потребуется повышение культуры работы с землей, освоение нормальных севооборотов, что возможно в условиях крупномасштабного хозяйства.

Специальный правовой режим установлен для особо ценных в данном регионе продуктивных земель, в том числе опытных полей (участков) научно-исследовательских учреждений и учебных заведений (ч. 4 ст. 79 ЗК РФ). Перечень участков таких земель устанавливается законодательством субъектов Российской Федерации. Федеральный закон, не связывая инициативу и полномочия субъектов Федерации при определении, какие из имеющихся у них земель сельскохозяйственного назначения могут быть отнесены к особо ценным, в качестве критерия для решения вопроса называет продуктивность земель.

Специальный правовой режим земель указанных государственных учебных и научно-исследовательских учреждений, племенных и опытно-селекционных центров состоит в том, что эти земли исключены из перераспределения в процессе реорганизации колхозов, совхозов и приватизации сельскохозяйственных предприятий согласно постановлению Правительства РФ от 4 сентября 1992 г. № 708.

Основным признаком специального правового режима особо ценных земель (участков и полей) является то, что использование их для других целей не допускается (ч. 4 ст. 79 ЗК РФ).

Специальный режим установлен земельным законодательством – Федеральным и субъектов Федерации – для территорий в местах проживания малочисленных народов районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностях. В частности, при необходимости изъятия земельных участков для целей, не связанных с хозяйственной деятельностью этих малочисленных народов и этнических групп, предусматривается возможность проведения референдума, когда представление земельных участков на этих территориях под строительные объекты затрагивает интересы указанных народов и групп.

 

В соответствии со ст. 78 ЗК РФ земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для сельскохозяйственных целей следующими участниками земельных правоотношений:
— гражданами, в том числе ведущми крестьянские (фермерские) хозяйства, личные подсобные хозяйства, садоводство, животноводство, огородничество;
— коммерческими юридическими лицами: хозяйственными товариществами и обществами, производственными кооперативами, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, иными коммерческими организациями;
— некоммерческими юридическими лицами: потребительскими кооперативами (в том числе дачными и садоводческими), учреждениями, фондами, ассоциациями и союзами юридических лиц, общественными и религиозными объединениями и иными некоммерческими организацими;
— казачьими обществами;
— опытно-производственными, учебными, учебно-опытными и учебно-производственными подразделениями научно-исследовательских организаций, образовательных учреждений сельскохозяйственного профиля и общеобразовательных учреждений;
— общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации для сохранения и развития их традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов. В ЗК РФ содержится указание, что оборот земельных участков, предоставленных из земель сельскохозяйственного назначения определенным категориям граждан, осуществляется не только по правилам ЗК РФ, но также в соответствии с требованиями специального законодательства:
— гражданами, которые изъявляют в письменной форме желание вести крестьянское (фермерское) хозяйство, земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения предоставляются по правилам Федерального закона о крестьянском (фермерском) хозяйстве (п. 1 ст. 81 ЗК РФ);
— порядок предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения гражданам и их объединениям для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства устанавливается федеральным законом;
— садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан (п. 2 ст. 81 ЗК РФ);
— гражданам, которые изъявляют в письменной форме желание вести личное подсобное хозяйство, земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения предоставляются в соответствии с Федеральным законом о личном подсобном хозяйстве (п. 3 ст. 81 ЗК РФ);
— условия предоставления гражданам земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения для сенокошения и выпаса скота устанавливаются Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», а также законами субъектов РФ (п. 4 ст. 81 ЗК РФ). Согласно ст. 82 ЗК РФ оборот земельных участков из числа земель сельскохозяйственного назначения, предоставленных хозяйственным обществам и товариществам, производственным кооперативам, государственным и муниципальным унитарным предприятиям, иным коммерческим организациям, а также религиозным организациям и др., регулируется правилами Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».
Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» указывает, что участниками данных отношений являются:
— Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования;
— иностранные граждане, иностранные юридические лица, лица без гражданства, юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50%.
Участники земельных правоотношений данной категории могут обладать земельными участками из числа земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды.

 

Важнейшее право всех предприятий, организаций и граждан, которые пользуются землей, - самостоятельно на ней хозяйствовать (ст. 52 ЗК РФ).

Гарантируя защиту этого важного права, ч. 1 ст. 54 ЗК РФ предусматривает: "вмешательство в деятельность собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов, связанную с использованием земли, со стороны государственных, хозяйственных и других органов и организаций запрещается, за исключением случаев нарушения земельного законодательства". Кроме того, ст. 53 ЗК РФ называет основной перечень прав, одинаковых для всех обладателей земельных титулов:

* право собственности на легально произведенные посевы и насаждения, на получаемую от них продукцию;

* право разработки общераспространенных полезных ископаемых и торфа - с распространением права собственности на все добытое (в объеме прав, указанных в ст. 18--19 Закона РФ "О недрах");

* право откачки воды с последующим возникновением права собственности на полученную воду (в порядке, установленном ст. 85, 138 Водного кодекса РФ);

* право пользования лесными угодьями (древесиной) и пользования побочными продуктами леса в соответствии с утвержденными правилами ведения лесного хозяйства (ст. 134 Лесного кодекса РФ);

* право возведения в установленном порядке жилых, производственных, культурно-бытовых и иных строений и сооружений (с соблюдением строительных норм и правил -- СНиП);

* право проводить в установленном порядке оросительные, осушительные, культур технические и другие мелиоративные работы, строить пруды и иные водоемы, с соблюдением природоохранных требований законодательства (ст. 24--32 Закона РФ "О мелиорации земель").

Обладателю земельного участка принадлежит на праве собственности урожай дикорастущих и сеяных трав. Он имеет право косить их, пасти на них скот, использовать на корню и в скошенном виде в качестве корма для домашних животных, привлекать на свой участок дикую живность (без ущерба для своих соседей). Спорным является принятый в некоторых районах обычай - путем пала (поджога) уничтожать ветошь - прошлогоднюю засохшую растительность, поскольку это может быть причиной пожаров.

Владелец (пользователь) земли вправе собирать с полей и угодий камень - с обращением его в свою собственность. Он может производить ряд других мелиоративных и защитных работ, принятых в данной местности (например, посадку деревьев в вершине растущего оврага, заложение водоподводящих ложбин и др.). Но если эти работы приводят к строительству сооружений, трансформации угодий, влияют на соседние участки, меняют принятый план устройства земли, изменяют конфигурацию русла водостока, то они должны быть согласованы с собственником земли, а в надлежащих случаях - с государственной землеустроительной службой. То же относится к некоторым земляным работам, когда они создают, например, помеху стоку воды по ложбинам. Кроме того, обо всех коренных преобразованиях земли необходимо сообщать органам, ведущим государственный земельный кадастр, для соответствующей регистрации и учета.

Собственник может продать, подарить, обменять, а также передать свою землю в аренду. Но что касается владельца-несобственника (пользователя, арендатора), то передавать свою землю в чье-либо пользование такой субъект может только с разрешения собственника.

Правомочия собственников земельных долей в сельскохозяйственных коммерческих организациях имеют свои особенности. В п. 4 Указа Президента РФ "О реализации конституционных прав граждан на землю" от 7 марта 1996 г. установлено, что собственник земельной доли без согласия других участников долевой собственности вправе:

* передать ее по наследству;

* использовать земельную долю (с выделением земельного участка в натуре) для ведения крестьянского (фермерского) и личного подсобного хозяйства;

* продать или подарить земельную долю;

* обменять ее на имущественный пай или земельную долю в другом хозяйстве;

* передать земельную долю (с выделением земельного участка в натуре) в аренду крестьянским (фермерским) хозяйствам, сельскохозяйственным организациям, гражданам для ведения личного подсобного хозяйства;

* передать ее на условиях договора ренты и пожизненного содержания:

* внести земельную долю или право пользования этой долей в уставный капитал или паевой фонд сельскохозяйственной организации.

Выделяемые в натуре в счет земельных долей участки могут использоваться только для производства сельскохозяйственной продукции. Целевое назначение этих участков изменяется по решению органов власти субъектов РФ.

В странах, где давно применяется залог земли, собственник может заложить свою землю, сохранив на нее право собственности (так называемая ипотека). Заложенную землю собственник вправе сдать в аренду или даже продать -- с переводом долга на нового собственника и с обязательным уведомлением об этом банка, которому была заложена земля. В то же время в договоре между ипотечным банком и собственником, закладывающим свою землю, могут быть оговорены условия, стесняющие право собственника распоряжаться заложенной землей.

В Российской Федерации институт залога земли находится в стадии становления. Что касается сельскохозяйственных земель, то здесь залог весьма ограничен.

Особенности ипотеки земельных участков в Российской Федерации установлены Законом РФ "Об ипотеке (залоге недвижимости)" от 16 июля 1998 г.1

В ст. 62 названы земельные участки, которые могут быть предметом ипотеки. По договору об ипотеке закладываются участки, находящиеся в собственности граждан, их объединений, юридических лиц и предоставленные для садоводства, животноводства, индивидуального жилищного, дачного и гаражного строительства, приусадебные земельные участки личного подсобного хозяйства и участки, занятые зданиями, строениями или сооружениями, в размере, необходимом для их хозяйственного обслуживания (функционального обеспечения).

При общей долевой или совместной собственности ипотека может быть установлена только на принадлежащий гражданину или юридическому лицу земельный участок, выделенный в натуре.

Не могут быть предметом договора ипотеки земельные участки, передача которых в залог запрещена ст. 63 упомянутого Закона. В ней записано, что ипотека земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также сельскохозяйственных угодий из состава земель сельскохозяйственных организаций, крестьянских (фермерских) хозяйств и полевых земельных участков личных подсобных хозяйств не допускается.

Таким образом, залог земель сельскохозяйственного назначения, как правило, запрещается. Однако законодательству РФ известны исключения из этого правила. Так, Указом Президента РФ "О праве собственности граждан и юридических лиц на земельные участки под объектами недвижимости в сельской местности" от 14 февраля 1996 г. гражданам и юридическим лицам, получившим в собственность здания, сооружения или иную недвижимость на землях сельскохозяйственного назначения, разрешено приобретать в собственность земельные участки, на которых расположены названные объекты. При этом граждане и юридические лица, как и всякие другие собственники земли, имеют право заключать договоры ипотеки.

В договоре аренды определяются права и обязанности сторон, в том числе обязанности по обеспечению рационального использования и охране плодородия сельскохозяйственных угодий. Если арендатор земельного участка не может обеспечить правильное использование земли, то он должен уведомить об этом собственника.

Право аренды в договоре аренды определяются права и обязанности сторон, в том числе обязанности по обеспечению рационального использования и охране плодородия сельскохозяйственных угодий. Если арендатор земельного участка не может обеспечить правильное использование земли, то он должен уведомить об этом собственника.

При сдаче земли в аренду ее собственник вправе включать в договор некоторые дополнительные условия, гарантирующие сохранение плодородия сельскохозяйственных земель. Такие условия могут касаться требования севооборота (плодосмена), выполнения противоэрозионных мероприятий, удобрения полей, использования всей полученной арендатором травы, сена, соломы и навоза только в пределах арендованного им земельного массива. Собственник может потребовать также, чтобы арендатор не злоупотреблял химикатами и не употреблял их свыше обусловленной нормы.

Собственник не остается безучастным к заботам арендатора и может оказать помощь арендатору. Если же такая помощь предусмотрена договором, то арендодатель -- собственник земли обязан выполнить взятую на себя обязанность (например, помочь арендатору в проведении сложных гидротехнических работ по реконструкции осушительной сети).