Органы местного самоуправления как участники правоотношений

(В ТОМ ЧИСЛЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ)

 

В российском законодательстве и правоприменительной (в том числе судебной) практике до сих пор существуют значительные противоречия в определении субъекта правоотношений на уровне местного самоуправления. Это касается в том числе и земельных правоотношений. С учетом сложности вопроса и неустойчивости правоприменения представляется уместным остановиться на данном вопросе более подробно, с тем чтобы помочь избежать типичных ошибок при формировании соответствующих правоотношений.

 

Участие органов местного самоуправления

и муниципальных образований в правоотношениях

 

В целях осуществления возложенных на них функций органы местного самоуправления должны регулярно вступать в различные правоотношения, т.е. быть право- и дееспособными. При этом, в зависимости от конкретных обстоятельств, органы местного самоуправления либо оказываются участниками властных (публичных) правоотношений, либо вступают в частно-правовые отношения. Участие различных органов местного самоуправления во властных правоотношениях регулируется, в первую очередь, Федеральным законом N 131-ФЗ (в части полномочий различных органов и должностных лиц МСУ), законами субъектов Российской Федерации, уставами и иными правовыми актами муниципальных образований, положениями о различных органах местного самоуправления. Общее правило участия в публично-правовых отношениях гласит: орган местного самоуправления участвует в таких правоотношениях от имени муниципального образования, в пределах своей компетенции и в порядке, установленном законодательными и правовыми актами, положениями и инструкциями. Для участия в публично-правовых отношениях органы местного самоуправления не нуждаются в обладании правами (статусом) юридического лица. Все сказанное применимо и к участию органов местного самоуправления в так называемых земельно-управленческих отношениях, находящихся в плоскости публичного права.

Подобная логика в целом свойственна и частноправовым отношениям. Однако если в части публично-правовых отношений бегло изложенная выше позиция не вызывает особых сложностей, то ситуация с участием муниципальных образований в частноправовых, в первую очередь гражданско-правовых отношениях, выглядит иначе. Это в значительной мере связано с тем, что в Федеральном законе N 131-ФЗ ключевые аспекты правоспособности муниципальных образований и органов местного самоуправления, равно как статус последних как юридических лиц, урегулированы очень непоследовательно. Закрепленные нормы не соответствуют в этой части теории и практике организации публичной власти, гражданскому законодательству, а также содержат множество внутренних противоречий. В связи с этим их применение на практике ведет к многочисленным проблемам, что свидетельствует о необходимости скорейшего их изменения или отмены. Как представляется, в основе всей конструкции лежит совершенно, на наш взгляд, ошибочное мнение о том, что для участия в гражданском обороте органы местного самоуправления должны обладать правами юридического лица, быть самостоятельными участниками правоотношений. Такой подход, однако, означает, что органы местного самоуправления выступают в гражданском обороте (в том числе и в земельно-имущественных отношениях) наряду с муниципальными образованиями, что в корне противоречит концепции единого участника правоотношений - публично-правового образования, заложенной в ГК РФ.

В качестве субъектов гражданских правоотношений в ст. 124 ГК РФ упоминаются именно муниципальные образования, которые представляют интересы населения через образуемые на соответствующей территории органы местного самоуправления. Таким образом, участниками рассматриваемых правоотношений являются муниципальные образования, а не органы местного самоуправления. Именно они участвуют в гражданских правоотношениях наравне с юридическими и физическими лицами. Это означает, что права и обязанности участника гражданских правоотношений (в том числе, к примеру, права и обязанности собственника муниципального имущества, стороны гражданско-правовых сделок, учредителя хозяйствующих субъектов - организаций и т.п.) принадлежат муниципальному образованию, а не органам местного самоуправления. При этом очень важно иметь в виду, что ГК РФ не отождествляет муниципальные образования с юридическими лицами, а лишь говорит о равных правах на участие в гражданско-правовых отношениях. То есть для участия в гражданском обороте муниципальному образованию не нужно быть юридическим лицом - статус муниципалитета в этих отношениях приравнен к статусу юридического лица в силу закона. Таким образом, еще раз подчеркнем, что самостоятельным субъектом гражданских правоотношений являются именно муниципальные образования.

В связи с этим представляется уместной регламентация статуса муниципальных образований как участников правоотношений и органов местного самоуправления как их представителей в силу прямого указания ст. 125 ГК РФ. В настоящее время ни один акт, кроме ГК РФ, не содержит таких норм. Так, к примеру, Федеральный закон N 131-ФЗ не дает определения муниципального образования, ограничиваясь лишь типологией (муниципальные районы, городские округа и поселения). С точки зрения теории, муниципальное образование есть публично-правовое образование, в рамках которого осуществляется местное самоуправление. В содержательном плане муниципальное образование - это населенная территория, наделенная законом субъекта Федерации правами муниципального образования.

Поскольку муниципальное образование как любое иное публично-правовое образование (Российская Федерация, субъект Федерации) в силу особенностей данной категории субъектов правоотношений не может самостоятельно реализовывать свои права и исполнять свои обязанности, от его имени могут и должны действовать органы местного самоуправления. Данное положение закреплено в ст. 125 ГК РФ. Определение органов местного самоуправления, данное в п. 1 ст. 2 Федерального закона N 131-ФЗ, не раскрывает их правовой природы как органов, представляющих интересы муниципальных образований и действующих от их имени. Следствием такого подхода, как отмечено выше, является характерная путаница в понятиях, постоянное смешение муниципальных образований и органов местного самоуправления. В этой связи остановимся на освещении двух взаимосвязанных вопросов - о статусе юридического лица применительно к органам местного самоуправления и о право- и дееспособности муниципальных образований и органов местного самоуправления.

 

Органы местного самоуправления - юридические лица?

 

Часть 1 ст. 48 ГК РФ устанавливает, что "юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Юридические лица должны иметь самостоятельный баланс и (или) смету". Принципиально важно, что юридические лица приобретают все права и обязанности и действуют в гражданском обороте от своего имени, а не от лица своих учредителей. Применительно к положениям Федерального закона N 131-ФЗ это означало бы, что каждый орган местного самоуправления, наделенный (в силу закона или устава) статусом юридического лица, действует от своего имени, а не от имени муниципального образования. Подобная позиция представляется абсолютно нелогичной и противоречащей гражданскому законодательству.

Далее, ч. ч. 2 и 3 ст. 48 ГК РФ перечисляют виды юридических лиц, среди которых отсутствуют органы местного самоуправления, равно как и органы государственного управления, муниципальные образования, субъекты Федерации и Российская Федерация в целом, что является совершенно правильной позицией законодателя. ГК РФ содержит исчерпывающий перечень организационно-правовых форм юридического лица, среди которых - в соответствии с логикой ГК РФ совершенно естественно - нет ни муниципальных образований (равно как и других публичных образований), ни органов публичной власти. Данное положение является принципиально важным с точки зрения участия в гражданском обороте органов местного самоуправления как юридических лиц и, безусловно, должно учитываться судебными и иными правоохранительными органами при принятии решений по соответствующим спорам. Пункт 2 ст. 41 Федерального закона N 131-ФЗ устанавливает, что "органы местного самоуправления, которые в соответствии с настоящим Федеральным законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными казенными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом". О несостоятельности подобной конструкции речь пойдет ниже.

Наконец, в силу ч. 1 ст. 53 ГК РФ юридическое лицо реализует свою гражданскую правоспособность "через свои органы, действующие в соответствии с законом, иными правовыми актами и учредительными документами". Строго говоря, реализация положений Федерального закона N 131-ФЗ в части наделения органов местного самоуправления статусом юридических лиц должна вести к необходимости создания органов юридических лиц - т.е. органов самих органов местного самоуправления (!), что представляется не соответствующим логике и концепции организации публичной власти. Обратим внимание, что в соответствии с ч. 2 ст. 53 ГК РФ "в предусмотренных законом случаях юридическое лицо может приобретать гражданские права и принимать на себя гражданские обязанности через своих участников".

Обратимся к анализу соответствующих положений Федерального закона N 131-ФЗ. Согласно п. 9 ст. 35 и п. п. 7 - 8 ст. 37 представительный орган местного самоуправления и местная администрация являются юридическими лицами. Таким же статусом могут обладать функциональные и территориальные подразделения местной администрации, а также территориальные органы общественного самоуправления (ст. 27) и иные органы местного самоуправления (ст. 39).

Нынешняя редакция ст. 41 нарушает логику публично-правовых и гражданско-правовых отношений, а также вступает в противоречие с нормами гражданского законодательства и содержит юридические ошибки, к числу которых, в частности, можно отнести то, что из буквального прочтения п. 1 ч. 2 указанной статьи следует, что муниципальными учреждениями являются органы местного самоуправления, наделяемые правами юридического лица в соответствии с уставом муниципального образования. Учитывая, что представительный орган и местная администрация наделяются правами юридического лица в силу требований Закона (ст. ст. 35, 37), возникает вопрос, должны ли они регистрироваться в качестве учреждений. Ответ на этот вопрос неясен, особенно учитывая, что в ч. 3 этой же статьи упоминается об основаниях регистрации представительного органа, но ничего не говорится о том, в каком именно качестве он должен регистрироваться. Неясность существует и в отношении органов местной администрации, упомянутых в п. 3 ст. 41. Буквальное прочтение п. п. 2 и 3 ст. 41 позволяет задать вопрос о необходимости выделения регистрации органов местной администрации (а не самой местной администрации) в самостоятельный пункт. Далее, если органы местной администрации относятся к органам местного самоуправления (а именно это и представляется более или менее логичным толкованием вышеперечисленных норм), то возникает ряд других проблем, связанных с реализацией этого пункта. Основная проблема - реализация указанного в ст. 37 принципа единоначалия в деятельности местной администрации и норм гражданского законодательства. Если местная администрация подлежит регистрации в качестве муниципального учреждения и внутри нее есть территориальные и функциональные органы, также подлежащие регистрации в качестве учреждений, то практически невозможно реализовать принципы соподчинения, контроля и т.п., так как наличие статуса учреждения предполагает исходя из норм гражданского законодательства и наличие определенной самостоятельности, а также вещных прав по отношению к закрепленному имуществу.

В связи с реализацией норм о наделении органов местного самоуправления, и в частности местных администраций, статусом юридических лиц, возникает ряд практических вопросов, вытекающих из требований гражданского законодательства, а именно:

- кто является учредителем органов местного самоуправления в целом и органов местной администрации в частности (ни сама она, ни представительный орган, будучи муниципальными учреждениями, не могут в силу ГК РФ выступать учредителями других учреждений, так как учредителем может быть только собственник - муниципальное образование (ст. 120 ГК РФ и ст. 9 Федерального закона "О некоммерческих организациях");

- обладают ли органы местного самоуправления, зарегистрированные в качестве учреждений, вещными правами на закрепленное имущество, и что относится к такому имуществу (например, как правило, комитеты по управлению имуществом - держатели казны муниципальных образований ведут баланс имущества, находящегося в казне; Соответственно, будет ли их регистрация в качестве учреждений означать возникновение прав оперативного управления на имущество казны, что будет противоречить п. 3 ст. 215 ГК РФ, а если нет, то на каком праве комитет будет распоряжаться данным имуществом, являясь муниципальным учреждением);

- остаются ли сотрудники органов местной администрации, зарегистрированных в качестве муниципальных учреждений, муниципальными служащими (по действующему законодательству о муниципальной службе к таким служащим могут относиться лишь сотрудники органов местного самоуправления; Соответственно, должны ли органы местной администрации регистрироваться и в этом качестве, подлежат ли при указанной регистрации и применению нормы трудового законодательства, регулирующие оплату труда работников бюджетных учреждений в зависимости от единой тарифной сетки);

- распространяются ли в полной мере нормы гражданского законодательства, регулирующие вопросы несостоятельности (банкротства), ликвидации и реорганизации муниципальных учреждений, на органы местного самоуправления и органы местной администрации (реализация этих норм во многом невозможна в силу специфики органов местного самоуправления как органов власти, формирование и прекращение деятельности которых имеет свои особенности).

Перечень этих вопросов можно было бы продолжить, однако, резюмируя, отметим лишь, что по нашему мнению, органы местного самоуправления вообще не должны обладать статусом юридических лиц, а при наделении их статусом муниципальных казенных учреждений, как того требует п. 2 ст. 41 Федерального закона N 131-ФЗ, мы столкнемся с целым рядом противоречий с гражданским законодательством. Попутно следует заметить, что наделение органов местного самоуправления указанным статусом ведет к тому, что они начинают выступать как самостоятельные участники правоотношений, в том числе отстаивать свои права по отношению к другим органам местного самоуправления того же муниципального образования и даже (!) по отношению к самому муниципальному образованию. Возникновение подобных споров - не теоретическая возможность, а уже довольно обычная судебная практика <1>.

--------------------------------

<1> Характерный пример - предъявление департаментом имущественных отношений администрации г. Перми исковых требований к администрации г. Перми о признании права муниципальной собственности на нежилые помещения в рамках рассмотрения арбитражным судом Пермского края дела N А50-7871/2010 - описан в газете "Новый компаньон". См.: Ардовский Ф. Тихо сам с собою я веду беседу // Новый компаньон. 2010. N 24 (http:// www.rik.perm.ru/ artides.php?newspaper_id= 857&article_id=22023).

 

Таким образом, совершенно очевидно, что органы местного самоуправления не являются и не могут являться самостоятельной стороной гражданских правоотношений, они не могут быть собственниками муниципального имущества и не вправе действовать во внешнем обороте от своего имени. Их правовой статус применительно к гражданским правоотношениям сугубо представительский. Для понимания этого статуса уместно провести аналогию с органами управления хозяйственного общества, которые также не могут выступать во внешнем обороте от собственного имени, действуют исключительно от имени общества и в пределах компетенции, установленной законодательством, уставом и внутренними документами общества. Данная позиция принципиально важна. Из нее с абсолютной определенностью вытекает, что органы местного самоуправления не могут иметь вещных прав на муниципальную собственность <1>, они действуют лишь от имени муниципального образования, и в пределах установленной компетенции осуществляют правомочия собственника - муниципального образования. С этой точки зрения недопустимо правовое обособление любого муниципального имущества (включая земельные участки) путем передачи его тому или иному органу местного самоуправления.

--------------------------------

<1> Перечень вещных прав приведен в ст. 216 ГК РФ и включает, наряду с правом собственности, право пожизненного наследуемого владения земельным участком, право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, сервитут, право хозяйственного ведения и право оперативного управления.

 

Отсутствие вещных прав на муниципальную собственность у органов местного самоуправления полностью соответствует гражданско-правовой концепции единого участника гражданских правоотношений - публичного образования. Данное положение вытекает, помимо вышеизложенных норм, и из ст. 215 ГК РФ:

"1. Имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью.

2. От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления и лица, указанные в ст. 125 настоящего Кодекса".

 

Право- и дееспособность муниципальных образований

и органов местного самоуправления

 

Из п. 3 ст. 49 и п. 2 ст. 51 ГК РФ следует, что правоспособность юридического лица возникает с момента его создания, а созданным оно считается с момента государственной регистрации. Если это правило распространяется на органы местного самоуправления в полной мере (а никаких исключений ГК РФ не предусмотрено), то органы местного самоуправления считаются созданными и приобретают правоспособность с момента государственной регистрации в качестве юридических лиц, что абсолютно не соответствует правовой природе этих органов как органов публичной власти, формирование которых имеет свою специфику.

Данная проблема возникает в силу того, что в Федеральном законе N 131-ФЗ не выдержана идея единого субъекта правоотношений - муниципального образования (не юридического лица в буквальном смысле, но его аналога), от имени которого действуют органы местного самоуправления (по аналогии с органами юридического лица). То есть Закон отошел от идеи представительских функций органов местного самоуправления, заложенной в гражданском законодательстве (в ранее процитированных нормах ст. ст. 124, 125 ГК РФ). Закон не называет органы местного самоуправления представителями населения или муниципальных образований. Более того, в п. 1 ст. 41 Федерального закона N 131-ФЗ представителями муниципального образования названы глава местной администрации и другие должностные лица, в то время как ст. 125 ГК РФ этими представителями определяет именно органы местного самоуправления. При реализации указанного пункта обязательно возникает вопрос, кто же вправе представлять муниципальные образования при рассмотрении гражданско-правовых споров в судах - органы местного самоуправления (в соответствии с ГК) или конкретные должностные лица, названные в уставе. Кроме того, постоянно и неизбежно возникает ключевой вопрос, которым мы уже задались ранее - кто же является участником гражданских и других правоотношений - муниципальные образования и (или) органы местного самоуправления в статусе юридических лиц - муниципальных учреждений? Если - в соответствии со ст. 124 ГК РФ - муниципальные образования участвуют в гражданских правоотношениях наравне с юридическими лицами, то, в соответствии с новым Законом, муниципальные образования будут участниками правоотношений наравне с органами местного самоуправления, что входит в явное противоречие с идеей их представительских функций.

Для решения названных проблем следует оперировать такими терминами, как правоспособность и дееспособность муниципального образования. Исходя из положений действующего законодательства, следует сделать вывод, что правоспособность муниципального образования возникает с момента его создания, а дееспособность - с момента формирования органов местного самоуправления с одновременным наделением их собственной компетенцией. Данный вывод сделан с использованием той конструкции отношений между публичными образованиями и органами местного самоуправления, а также муниципальными образованиями и другими участниками гражданских правоотношений, которая изложена в ГК РФ. Эта конструкция основана на определении функции органов местного самоуправления как представителей муниципального образования. Подобный подход, на наш взгляд, целесообразно распространить и на правоотношения, возникающие в сферах применения других отраслей права.

Применение указанной конструкции позволяет нам говорить об отсутствии необходимости придания статуса юридического лица как муниципальным образованиям, так и органам местного самоуправления, их представляющим. Определение дееспособности муниципального образования как субъекта правоотношений должно зависеть не от придания ему или его органам статуса юридического лица, а от определения момента, с которого данный субъект может реально приобретать и осуществлять права и обязанности. В сфере гражданских правоотношений права и обязанности создаются в соответствии со ст. 125 ГК РФ посредством деятельности органов местного самоуправления. Следовательно, важно определить момент, с которого возникает право органов местного самоуправления действовать от имени и в интересах муниципальных образований. Этот момент не имеет ничего общего со статусом юридического лица и регистрацией последнего (как отмечено выше, регистрация юридических лиц распространяется в соответствии с ГК РФ только на коммерческие и некоммерческие организации).

В отличие от обычных организаций, органы местного самоуправления как представители интересов муниципального образования, а следовательно, населения, создаются путем проведения специальных процедур: путем выборов (представительный орган, глава муниципального образования), обозначения в уставе, принимаемом представительным органом. В связи с этим они не нуждаются в придании им статуса юридического лица через регистрацию (а это единственный способ приобретения данного статуса по гражданскому законодательству), а приобретают дееспособность через иные процедуры, свидетельствующие о создании этих органов и наделении их соответствующими полномочиями. Осуществив свое право на выборы представительного органа и главы муниципального образования, население делегирует им соответствующие полномочия, позволяющие представлять его интересы (а следовательно, интересы муниципального образования). Очевидно, начало представительских функций избранных органов связано с определением момента делегирования этих полномочий. Срок полномочий представительного органа не определен, и вряд ли можно отождествлять его со сроком полномочий депутатов, так как законодательство допускает возможность ротации части депутатов (например, периодических перевыборов половины депутатского корпуса), и эта возможность реализована в ряде муниципалитетов России. В связи с этим представляется неправильным определять возникновение права представительного органа действовать в интересах муниципального образования моментом подведения итогов каждых очередных выборов депутатов. Поскольку существование выборного органа является обязательным, его представительские полномочия должны возникнуть после формирования первого представительного органа в конкретном муниципалитете. Что касается иных органов местного самоуправления, структура и порядок формирования которых определяются уставом в соответствии с п. 1 ст. 44 Закона, то именно в уставе следует определить способ и момент возникновения их дееспособности. Учитывая возможную разницу в процедуре создания этих органов, момент их возникновения не может быть определен в самом Законе.

Установление правового статуса и положения участников гражданских правоотношений, в том числе муниципальных образований, является безусловной прерогативой ГК РФ, о чем говорят нормы ч. ч. 1 и 2 п. 1 ст. 2 ГК РФ. В соответствии с п. 2 ст. 3 ГК РФ "гражданское законодательство состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в пунктах 1 и 2 статьи 2 настоящего Кодекса. Нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу". Проанализированные выше нормы Федерального закона N 131-ФЗ в части установления правового статуса органов местного самоуправления как юридических лиц (в первую очередь - ст. 41, а также ч. 9 ст. 35, ч. 7 ст. 37) регулируют отношения, урегулированные ГК РФ и при этом вступают в противоречие с нормами ст. ст. 124, 125 ГК РФ. По общему правилу, в подобных случаях применению подлежат нормы ГК РФ.

Таким образом, нам представляется, что изложенная в Федеральном законе N 131-ФЗ правовая конструкция, в соответствии с которой органы местного самоуправления являются - в силу прямого указания самого Закона, устава муниципального образования либо решения представительного органа - самостоятельными юридическими лицами, подлежащими регистрации в качестве муниципальных казенных учреждений, является ошибочной. Правильной и соответствующей гражданскому законодательству является конструкция, в рамках которой гражданской правоспособностью обладает само муниципальное образование, а органы местного самоуправления действуют от его имени и по его поручению в рамках своей компетенции, определяемой законом и уставом муниципального образования (ст. ст. 124, 125 ГК РФ). Никакой регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц (в любой организационно-правовой форме) в этом случае не потребуется. Тем не менее, поскольку коллизия между двумя федеральными законами до сих пор не устранена (и судя по всему, в ближайшее время устранена не будет), имеет смысл сформулировать некоторые рекомендации органам местного самоуправления в сложившейся ситуации.

1. Предлагается не наделять органы местного самоуправления статусом юридического лица и не осуществлять их регистрацию в качестве юридических лиц - муниципальных учреждений. Так как представительный орган местного самоуправления и местная администрация являются юридическими лицами в силу прямого указания Федерального закона N 131-ФЗ (ч. 9 ст. 35 и ч. 7 ст. 37), не требуется специального указания на этот статус в уставе муниципальных образований и в иных правовых актах.

2. В целях минимизации негативных последствий предлагается ограничить круг органов местного самоуправления, обладающих правами юридических лиц, теми органами, которые должны быть зарегистрированы в качестве юридических лиц в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ (см. выше). Данное положение не ограничивает право муниципальных образований создавать иные (кроме обязательных) органы местного самоуправления.

3. Одновременно предлагается разработать и принять локальные нормативные акты, направленные на регулирование участия муниципальных образований и их представителей - органов местного самоуправления в гражданских правоотношениях, имея в виду, что:

а) в силу ч. ч. 1, 2 ст. 2 и ч. 2 ст. 3 ГК РФ нормы Закона N 131-ФЗ в части, регулирующей участие органов местного самоуправления и муниципальных образований в гражданско-правовых отношениях, должны соответствовать ГК РФ, а вопросы правового статуса участников гражданского оборота, безусловно, относятся к сфере регулирования ГК РФ;

б) в случае коллизии норм ГК РФ и Федерального закона N 131-ФЗ, регулирующих гражданские правоотношения, применяются нормы ГК РФ.

4. С учетом вышеизложенного, рекомендуется устанавливать в законодательных актах субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований и иных нормативных актах, что участниками гражданских правоотношений являются не органы местного самоуправления, а муниципальные образования; органы местного самоуправления не вправе выступать в гражданских правоотношениях от собственного имени, в связи с чем в таких отношениях они будут выступать не как юридические лица (даже несмотря на формальное обладание этим статусом), а исключительно как представители муниципального образования (ст. ст. 124, 125 ГК РФ).

Все положения, изложенные в настоящем разделе, применимы и к земельным правоотношениям. Это означает, что участником гражданских (земельно-имущественных) отношений выступает само муниципальное образование, которое может быть, к примеру, собственником либо арендатором земельных участков, может распоряжаться собственными земельными участками (путем отчуждения, внесения в уставный капитал и т.п.). От имени муниципального образования полномочия собственника земельных участков осуществляют органы местного самоуправления в соответствии с их компетенцией, установленной уставом муниципального образования и принимаемыми в развитие устава правовыми актами представительного органа местного самоуправления. При этом муниципальное имущество (в частности земельные участки) не передается на баланс соответствующего органа местного самоуправления и не подлежит балансовому учету, а следовательно, и обложению налогом на имущество организаций. Уполномоченные органы местного самоуправления осуществляют лишь реестровый учет такого имущества, если оно находится в муниципальной казне <1>. В случае передачи имущества (в том числе земельного участка) на праве хозяйственного ведения, оперативного управления, концессии хозяйствующему субъекту балансовый учет такого имущества осуществляет лицо (организация), которому переданы соответствующие права. До момента отчуждения земельного участка из муниципальной казны (в том числе и путем передачи вещного права на него) все сделки с ним также осуществляются органами местного самоуправления в пределах собственной компетенции и исключительно от имени собственника - муниципального образования.

--------------------------------

<1> Более подробно об учете и налогообложении имущества муниципальной казны см., например: Маркварт Э. Комментарий к вопросу учета и налогообложения имущества муниципальной казны // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2007. N 11. С. 27 - 32.