Вопрос 3. Право коммунальной собственности.

Стаття 326 ЦК України визначає, що у державній власності є майно, у тому числі грошові кошти, яке належить державі Україна. Від імені та в інтересах держави право власності здійснюють відповідно органи державної влади. Управління майном, що є у державній власності, здійснюється державними органами, а у випадках, передбачених законом, може здійснюватися іншими суб'єктами.

Правова природа права державної та комунальної власності є досить складною та динамічною. Вивчити питання цієї теми неможливо без звернення до історії становлення цих форм публічної власності. В радянський період державна власність була домінуючою, а її питома вага у всьому національному багатстві Союзу РСР становила більше 90 відсотків. При цьому її єдиним суб'єктом була держава в особі Союзу РСР. Союзні республіки юридично не визнавалися власниками тієї чи іншої частини державної власності, розташованої на їх території. В ст. 21 Основ цивільного законодавства Союзу РСР і союзних республік 1961 року було записано, що "держава є єдиним власником всього державного майна". Дана норма відповідно була відтворена в цивільних кодексах усіх союзних республік. Союзні республіки колишнього СРСР вперше були визнані суб'єктами права державної власності Законом СРСР "Про власність в СРСР" від 6 березня 1990 року, в якому як різновиди державної власності були передбачені: загальносоюзна власність, власність союзних республік, власність автономних округів, власність адміністративно-територіальних утворень. Україна була визнана безпосередньо власником, розташованого на її території та іншого майна, Декларацією про державний суверенітет України, Законом "Про економічну самостійність Української РСР", але детальне врегулювання державна власність отримала в Законі "Про власність". При цьому варто враховувати, що формування правових засад державної власності має два етапи: перший - до прийняття в 1996 році Конституції України, другий - після прийняття Конституції України.

На першому етапі відповідно до Закону "Про власність" до державної власності були віднесені загальнодержавна (республіканська) власність і власність адміністративно-територіальних одиниць (комунальна власність). Іншими словами, республіканська і комунальна власність визнавалися різновидами державної власності. У Законі "Про власність" окремо була виділена виключна власність народу України, яка за своєю економіко-правовою природою також є різновидом державної власності. Особливістю права державної власності цього періоду стало те, що її суб'єктами були визнані: суб'єктом права загальнодержавної власності - держава в особі Верховної Ради України; суб'єктами права комунальної власності - адміністративно-територіальні одиниці в особі відповідних Рад депутатів; суб'єктами права державної власності на землю - Верховна Рада України - на землі загальнодержавної власності; обласні, районні, міські, селищні, сільські Ради - на землі в межах їх територій, за винятком загальнодержавних земель. Таким чином для першого етапу розвитку права державної власності характерна її багатосуб'єктність, що з позицій цивілістичної науки не можна вважати вдалим законодавчим рішенням. На другому етапі відбулися істотні зміни у структурі державної власності.

У новій Конституції України 1996 року були передбачені виключна власність Українського народу, державна власність і власність територіальних громад села, селища, міста, тобто комунальна власність (статті 13, 14, 142). Отже, за Конституцією України комунальна власність стала відокремленою від державної власності як юридично, так і економічно, а відтак набула ознак самостійної форми власності. Однак у Законі "Про власність" відповідні конституційні новели не знайшли поки що адекватного відображення. Тому питання державної та комунальної власності необхідно вивчати з врахуванням зазначених змін у праві державної власності. Обов'язково необхідно ознайомитися з відповідними положеннями Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", в якому міститься чимало норм, присвячених праву комунальної власності, управління нею. Досить складним для вивчення може виявитися питання здійснення права державної та комунальної власності.

Суб'єкти права державної та комунальної власності здійснюють належні їм правомочності власника, використовуючи, зокрема, особливий правовий інститут - управління. Таке управління державним майном від імені народу (населення адміністративно-територіальної одиниці) спершу здійснювали відповідно Верховна Рада України, місцеві ради народних депутатів та уповноважені ними державні органи (ст. 33 Закону України "Про власність", а після прийняття нової Конституції України - безпосередньо Кабінет Міністрів України щодо державної власності, територіальні громади щодо комунальної власності та уповноважені ними органи. Система управління державною та комунальною власністю досить складна, неодноразово змінювалася. Не можна обійти увагою статус Фонду державного майна України, який також має певні повноваження в сфері управління державною власністю. Однак ці повноваження досить обмежені і зводяться в основному до того, що Фонд здійснює права розпорядження майном державних підприємств у процесі їх приватизації, створення спільних підприємств, здійснення повноважень щодо організації та проведення приватизації майна державних підприємств, здійснення повноважень орендодавця майна державних підприємств і організацій, їх структурних підрозділів.

Основоположні принципи здійснення правомочностей щодо комунальної власності сформульовано в ст. 143 Конституції України, згідно з якою територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є у комунальній власності і утворюють, реорганізовують та ліквідують комунальні підприємства, організації та установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю. Для ефективного використання майна у виробничо-господарській діяльності, у соціально-культурній сфері певна його частина передається створюваним державним (комерційним або державним казенним) підприємствам, установам, за якими майно закріплюється на праві господарського відання або на праві оперативного управління (ст. 73 ГК). Тут надзвичайно важливо правильно розмежувати ці дві конструкції правових режимів майна державних та комунальних юридичних осіб.

Стаття 327 ЦК України визначає, що у комунальній власності є майно, у тому числі грошові кошти, яке належить територіальній громаді. Управління майном, що є у комунальній власності, здійснюють безпосередньо територіальна громада та утворені нею органи місцевого самоврядування. Законодавець не встановлює переліку майна, що може бути об'єктом права комунальної власності, обмежившись загальною нормою, згідно з якою в комунальній власності є майно, в тому числі грошові кошті, яке належить територіальній громаді. Тобто, можна дійти висновку, що у власності територіальної громади, як і в держави, може бути будь-яке майно. Однак насправді це не так. Поза сумнівом, у комунальній власності не можуть бути об'єкти виключної власності й деякі інші об'єкти, покликані забезпечувати лише загальнодержавні інтереси та державну безпеку. Згідно зі ст. 142 Конституції України, матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме й нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад. Отже, наведена конституційна норма містить певні критерії для визначення переліку об'єктів права комунальної власності. Відповідно вона знайшла майже повне, але з деякими редакційними особливостями, відображення у ст. 16 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні".

Визначальні принципи управління майном, що є в комунальній власності, полягає в тому, що правомочності власника здійснюють безпосередньо територіальна громада та утворені нею органи місцевого самоврядування. Порядок здійснення цих прав певною мірою визначається Законом "Про місцеве самоврядування в Україні". Здійснювати права суб'єкта права комунальної власності безпосередньо можуть лише невеликі територіальні громади, зокрема сіл. В інших випадках ці та інші функції здійснюють сформовані в установленому порядку сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад, сіл, селищ, міст. Органи місцевого самоврядування є юридичними особами й наділяються законом власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність. Виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання прийняття рішень про створення, ліквідацію, реорганізацію підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади. Поки що в Україні немає спеціального законодавчого акта, який би детально визначав обсяг прав комунальних підприємств, установ та організацій щодо закріплюваного за ними майна. В період, коли комунальна власність була різновидом державної власності, ці правомочності визначалися нормами, що стосувалися державних підприємств, установ та організацій, а відтак за комунальними підприємствами майно закріплювалося на праві повного господарського відання, а за комунальними установами та організаціями - на праві оперативного управління. Така практика збереглася і після відокремлення комунальної власності від державної у зв'язку з прийняттям Конституції України. Після введення в дію ГК України певну визначеність отримали правові засади комунальних унітарних підприємств. Відповідно до ст. 78 Господарського кодексу України, комунальне унітарне підприємство утворюється компетентним органом місцевого самоврядування в розпорядчому порядку на базі відокремленої частини комунальної власності і входить до сфери його управління. Майно комунального унітарного підприємства перебуває в комунальній власності й закріплюється за ним на праві господарського відання (комунальне комерційне підприємство) або на праві оперативного управління (комунальне некомерційне підприємство). Комунальне унітарне підприємство не несе відповідальності за зобов'язаннями власника та органу місцевого самоврядування, до сфери управління якого воно входить. Однак норми Господарського кодексу України не деталізують порядок створення комунального підприємства.