Общая характеристика правового регулирования деятельности в сфере электроэнергетики

 

Понятие электроэнергетики и направления ее реформирования. Электроэнергетика является основой функционирования экономики страны и жизнеобеспечения граждан. В этом состоит ее стратегическое значение и роль в жизни общества. Электроэнергетика - это отрасль экономики, включающая в себя комплекс экономических отношений, возникающих в процессе производства (в том числе производства в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии) и передачи электроэнергии, оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике, сбыта и потребления электроэнергии с использованием производственных и иных имущественных объектов (в том числе входящих в Единую энергетическую систему России), принадлежащих на праве собственности или на ином предусмотренном федеральными законами основании субъектам электроэнергетики или иным лицам.

В настоящее время указанная отрасль находится в процессе реформирования, которое имеет целью обеспечение устойчивого функционирования и развития экономики и социальной сферы, повышение эффективности производства и потребления электроэнергии, обеспечение надежного и бесперебойного энергоснабжения потребителей. Предполагается, что реформирование электроэнергетического сектора должно быть осуществлено в три этапа*(338).

Первый этап реформы осуществляется в течение трех лет. В ходе этого этапа решаются, в частности, следующие задачи: разработка нормативной правовой базы реформирования отрасли; реформирование организаций электроэнергетики; отработка механизмов функционирования конкурентного оптового рынка электроэнергии.

Второй этап реформы занимает два-три года и является периодом становления оптового и розничных рынков электроэнергии на территории Европейской, Уральской и Сибирской энергозон. В ходе этого этапа завершается формирование конкурентного оптового рынка электроэнергии, прекращается регулирование тарифов на электрическую энергию и сохраняется регулирование тарифов на ее передачу и системные услуги. Кроме того, на втором этапе реформы создаются независимые сбытовые компании и формируются условия для развития конкуренции на оптовом и розничных рынках электроэнергии.

Третий этап реформы должен быть осуществлен в течение трех- четырех лет. Его основным содержанием планируется обеспечение притока инвестиций в конкурентные секторы электроэнергетики. В ходе этого этапа развивается и совершенствуется рыночная инфраструктура, производится привлечение инвестиций в капитал генерирующих компаний, развивается система магистральных сетей с расширением сферы оптового рынка электроэнергии, а также обеспечивается увеличение доли государства в уставном капитале РАО "ЕЭС России" и в уставном капитале системного оператора.

Направлениями реформирования электроэнергетики являются:

- совершенствование рынков электроэнергии;

- регулирование электроэнергетической отрасли.

В рамках первого из указанных направлений должен быть создан полноценный конкурентный оптовый рынок электроэнергии и сформированы эффективные розничные рынки электроэнергии, обеспечивающие надежное энергоснабжение потребителей.

Оптовый рынок электрической энергии (мощности) представляет собой сферу обращения особого товара - электрической энергии (мощности) в рамках Единой энергетической системы России в границах единого экономического пространства Российской Федерации с участием крупных производителей и крупных покупателей электрической энергии, получивших статус субъекта оптового рынка и действующих на основе правил оптового рынка. Основными принципами организации оптового рынка являются:

- свободный недискриминационный доступ к участию в оптовом рынке для всех продавцов и покупателей электрической энергии, соблюдающих установленные правила и удовлетворяющих требованиям, предъявляемым в отношении субъектов оптового рынка;

- свободное взаимодействие субъектов оптового рынка, действующих по правилам оптового рынка;

- свобода выбора субъектами оптового рынка порядка купли-продажи электрической энергии посредством формирования рыночных цен и отбора ценовых заявок покупателей и ценовых заявок продавцов по фактору минимальных цен на электрическую энергию, складывающихся в отдельных ценовых зонах оптового рынка, в соответствии с правилами оптового рынка или посредством заключения двусторонних договоров купли-продажи электрической энергии;

- учет особенностей участия в оптовом рынке отдельных субъектов, оказывающих услуги по обеспечению системной надежности и (или) производящих электрическую энергию на тепловых, атомных или гидроэлектростанциях;

- взаимодействие субъектов оптового рынка на основе безусловного соблюдения договорных обязательств и финансовой дисциплины;

- отсутствие дискриминации в правилах оптового рынка в отношении субъектов оптового рынка, владеющих существующими или новыми объектами электроэнергетики.

Розничные рынки электрической энергии представляют собой сферу обращения электрической энергии вне оптового рынка с участием потребителей электрической энергии. Основным принципом функционирования розничных рынков электроэнергии является надежность энергоснабжения потребителей в условиях поэтапного развития конкуренции.

В рамках второго направления реформирования электроэнергетики должны быть созданы: федеральная сетевая компания; единая система диспетчерского управления (системный оператор); администратор торговой системы; генерирующие компании.

Кроме того, должно произойти реформирование акционерных обществ энергетики и электрификации.

Законодательство в сфере электроэнергетики. Согласно ст. 2 Федерального закона "Об электроэнергетике"*(339) законодательство Российской Федерации об электроэнергетике основывается на Конституции РФ и состоит из ГК РФ, Федерального закона "Об электроэнергетике" и иных регулирующих отношения в сфере электроэнергетики федеральных законов, а также указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, принимаемых в соответствии с указанными федеральными законами.

Гражданский кодекс РФ в системе законодательных актов, регулирующих отношения в электроэнергетическом секторе, играет второстепенную роль, поскольку изменения, внесенные в него Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в часть вторую Гражданского кодекса Российской Федерации"*(340), предусматривают приоритет специальных нормативных правовых актов в регулировании отношений по договору снабжения электрической энергией перед ГК РФ.

Базовым законодательным актом в сфере электроэнергетики является Закон об электроэнергетике, который устанавливает правовые основы экономических отношений в указанной сфере, определяет полномочия органов государственной власти на урегулирование этих отношений, основные права и обязанности субъектов электроэнергетики при осуществлении деятельности в сфере электроэнергетики (в том числе производства в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии) и потребителей электрической и тепловой энергии.

Федеральный закон "Об энергосбережении"*(341) регулирует отношения, возникающие в процессе осуществления деятельности в области энергоснабжения в целях создания экономических и организационных условий для эффективного использования энергетических ресурсов.

Федеральный закон "О государственном регулировании тарифов на электроэнергию и тепловую энергию в Российской Федерации"*(342) рассчитан на применение до даты окончания переходного периода реформирования электроэнергетики и содержит основные правила по государственному регулированию ценообразования и тарифов на электрическую и тепловую энергию.

Особенности функционирования электроэнергетики в переходный период ее реформирования установлены Федеральным законом "Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об электроэнергетике"*(343).

Правилами, содержащимися в Федеральном законе "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О естественных монополиях"*(344), вводится лицензирование деятельности субъектов естественных монополий по оказанию услуг по передаче электрической энергии, по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике, по передаче тепловой энергии.

В развитие названных Федеральных законов приняты постановления Правительства РФ, в частности: от 27 декабря 2004 г. N 861 "Об утверждении Правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг, Правил недискриминационного доступа к услугам по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике и оказания этих услуг, Правил недискриминационного доступа к услугам администратора торговой системы оптового рынка и оказания этих услуг и Правил технологического присоединения энергопринимающих устройств (энергетических установок) юридических и физических лиц к электрическим сетям"*(345); от 24 октября 2003 г. N 643 "О Правилах оптового рынка электрической энергии (мощности) переходного периода"*(346); от 31 августа 2006 г. N 530 "О Правилах функционирования розничных рынков электрической энергии в переходный период реформирования электроэнергетики"*(347); от 26 февраля 2004 г. N 109 "О ценообразовании в отношении электрической энергии в Российской Федерации"*(348); от 27 декабря 2004 г. N 854 "Об утверждении Правил оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике"*(349).

В системе нормативных правовых актов, действующих в сфере электроэнергетики, значительное место занимают приказы Федеральной службы по тарифам (ФСТ России).

Субъекты электроэнергетики. Согласно ст. 3 Закона об электроэнергетике субъектами электроэнергетики являются лица, осуществляющие деятельность в сфере электроэнергетики, в том числе производство электрической и тепловой энергии, поставки (продажу) электрической энергии, энергоснабжение потребителей, предоставление услуг по передаче электрической энергии, оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике, сбыт электрической энергии, организацию купли-продажи электрической энергии. Из приведенного определения следует, что потребители электрической энергии не входят в круг субъектов электроэнергетики, однако они выступают субъектами оптового и розничного рынков электроэнергии.

Среди субъектов электроэнергетики выделяются:

- организация по управлению единой национальной (общероссийской) электрической сетью;

- системный оператор Единой энергетической системы России;

- администратор торговой системы оптового рынка;

- генерирующие компании.

Организация по управлению единой национальной (общероссийской) электрической сетью является открытым акционерным обществом (ОАО "Федеральная сетевая компания Единой энергетической системы" - ОАО ФСК ЕЭС). Указанное общество выступает в обороте в качестве дочернего общества РАО "ЕЭС России".

Доля участия Российской Федерации в уставном капитале организации по управлению единой национальной (общероссийской) электрической сетью в период реформирования РАО "ЕЭС России" не может составлять менее 52%. По завершении реформирования доля Российской Федерации должна быть увеличена до уровня 75%.

Согласно п. 3 ст. 8 Закона об электроэнергетике организация по управлению единой национальной (общероссийской) электрической сетью заключает с другими собственниками или иными законными владельцами объектов электросетевого хозяйства, входящих в единую национальную (общероссийскую) электрическую сеть, договоры, определяющие порядок использования указанных объектов.

Организации по управлению единой национальной (общероссийской) электрической сетью и ее аффилированным лицам, группам лиц запрещается заниматься деятельностью по купле-продаже электрической энергии, за исключением покупки электроэнергии, осуществляемой в целях компенсации потерь в электрических сетях в соответствии с нормативами таких потерь, определяемых уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.

Системный оператор Единой энергетической системы России представляет собой специализированную организацию, осуществляющую единоличное управление технологическими режимами работы объектов электроэнергетики, которая уполномочена на выдачу оперативных диспетчерских команд и распоряжений, обязательных для всех субъектов оперативно-диспетчерского управления, субъектов электроэнергетики и потребителей электрической энергии с управляемой нагрузкой.

Системный оператор является открытым акционерным обществом. Доля участия Российской Федерации в уставном капитале системного оператора в период реформирования РАО "ЕЭС России" не может составлять менее чем 52%. По завершении реформирования доля Российской Федерации должна быть увеличена до уровня 75% плюс одна голосующая акция в уставном капитале системного оператора способами, предусмотренными законодательством Российской Федерации.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 12 июля 1996 г. N 793 "О федеральном (общероссийском) оптовом рынке электрической энергии (мощности)"*(350) оператором-диспетчером процесса производства и передачи электрической энергии (мощности) на федеральном (общероссийском) оптовом рынке электрической энергии (мощности) является Центральное диспетчерское управление Единой энергетической системы России, которое действует на основании договора с РАО "ЕЭС России" как организатором оптового рынка.

Согласно ст. 8 Закона об особенностях функционирования электроэнергетики системный оператор является дочерним открытым акционерным обществом РАО "ЕЭС России", что свидетельствует о существенном корпоративном влиянии последнего в том числе и на ценовую политику системного оператора. В состав системного оператора на правах его филиалов входят семь объединенных диспетчерских управлений.

Администратор торговой системы оптового рынка представляет собой некоммерческую организацию, действующую в организационно-правовой форме некоммерческого партнерства, основанного на началах членства субъектов оптового рынка, целью создания которой является организация купли-продажи электрической энергии на оптовом рынке. Особенности правового статуса и полномочия администратора торговой системы оптового рынка определены нормами, содержащимися в ст. 33 Закона об электроэнергетике.

К основным функциям администратора торговой системы оптового рынка относятся, в частности:

- предоставление услуг по организации оптовой торговой электрической системы;

- предоставление услуг по проведению сверки и зачета взаимных встречных обязательств участников торговли;

- организация системы гарантий и расчетов на оптовом рынке, заключение договоров и осуществление расчетов за электроэнергию и оказываемые услуги;

- регистрация двусторонних договоров купли-продажи электроэнергии;

- взаимодействие с системным оператором в целях прогнозирования объема производства и потребления электроэнергии, поддержание установленных техническими регламентами параметров качества электроэнергии, устойчивости и надежности энергоснабжения, выполнение иных функций в соответствии с правилами оптового рынка.

Контроль за организацией торговли на оптовом рынке осуществляется посредством создания координационного совета администратора торговой системы оптового рынка по функционированию оптового рынка. В состав указанного совета входят уполномоченные представители Федерального Собрания, уполномоченные представители Правительства РФ, представители продавцов и потребителей электроэнергии, входящие в состав наблюдательного совета администратора торговой системы. Допускается также участие представителей системного оператора и организации по управлению единой национальной (общероссийской) сетью.

Генерирующие компании представляют собой производителей электрической энергии (мощности) с целью ее продажи и являются собственниками или иными законными владельцами генерирующих объектов (гидроэлектростанций, атомных электростанций, тепловых электростанций и др.). Генерирующие компании действуют в гражданском обороте в организационно-правовых формах открытых акционерных обществ и федеральных государственных унитарных предприятий.

Деятельность генерирующих компаний осуществляется в соответствии с федеральными законами, в частности, Федеральным законом "Об использовании атомной энергии"*(351), Федеральным законом "Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"*(352), Федеральным законом "О безопасности гидротехнических сооружений"*(353).

Наряду с субъектами электроэнергетики действующее законодательство называет еще три группы субъектов, участвующих в роли агентов электроэнергетического сектора в той либо иной его области. К указанным группам относятся субъекты оперативно-диспетчерского управления (ст. 12 Закона об электроэнергетике), субъекты оптового рынка (ст. 31 Закона об электроэнергетике), субъекты розничных рынков (ст. 37 Закона об электроэнергетике). При этом часть субъектов электроэнергетики является участником той либо иной из перечисленных групп, а участники одной группы могут выступать в роли участников другой либо других групп.

Субъектами оперативно-диспетчерского управления являются системный оператор Единой энергетической системы России и иные субъекты оперативно-диспетчерского управления (организации и физические лица), уполномоченные на выдачу оперативных диспетчерских команд и распоряжений, обязательных для субъектов оперативно-диспетчерского управления нижестоящего уровня, субъектов электроэнергетики и потребителей электрической энергии с управляемой нагрузкой в пределах зон диспетчерской ответственности соответствующих субъектов оперативно-диспетчерского управления, деятельность которых осуществляется на основании договоров с системным оператором и иными субъектами оперативно-диспетчерского управления и подчинена оперативным диспетчерским командам и распоряжениям субъектов оперативно-диспетчерского управления вышестоящего уровня.

Перечень организаций, осуществляющих оперативно-диспетчерское управление в электроэнергетике, их структура и зоны диспетчерской ответственности определяются основными положениями функционирования оптового рынка и правилами оптового рынка, утверждаемыми Правительством РФ*(354).

Особенности организации оперативно-диспетчерского управления установлены разд. II Правил оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике, утвержденных постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2004 г. N 854*(355).

Субъектами оптового рынка по смыслу п. 1 ст. 31 Закона об электроэнергетике являются участники обращения электрической энергии - поставщики электрической энергии (генерирующие компании) и покупатели электрической энергии (энергосбытовые организации, крупные потребители электроэнергии, гарантирующие поставщики), получившие статус субъекта оптового рынка в порядке, установленном ст. 35 указанного Закона, а также администратор торговой системы оптового рынка, организации, обеспечивающие функционирование технологической инфраструктуры оптового рынка, в том числе организация по управлению единой национальной (общероссийской) электрической сетью и системный оператор*(356).

Согласно п. 2 ст. 35 Закона об электроэнергетике статус объектов оптового рынка - участников обращения электрической энергии на оптовом рынке получают:

- поставщики электрической энергии, присоединенные к электрическим сетям*(357) и имеющие в собственности или на ином предусмотренном федеральными законами основании генерирующее оборудование, установленная генерирующая мощность которого превышает минимально допустимое значение, устанавливаемое основными положениями функционирования оптового рынка;

- потребители электрической энергии, которые присоединены в установленном порядке к электрическим сетям и количественные характеристики заявленного потребления электроэнергии которых превышают минимально допустимые значения, устанавливаемые основными положениями функционирования оптового рынка (крупные потребители электроэнергии)*(358);

- энергосбытовые организации, которые приобретают электрическую энергию в целях последующей ее реализации на розничных рынках и количественные характеристики заявленного приобретения электроэнергии которых превышают минимально допустимые значения, устанавливаемые основными положениями функционирования оптового рынка;

- гарантирующие поставщики вне зависимости от количественных характеристик обслуживаемого ими объема потребления электроэнергии;

- территориальные сетевые организации в части оплаты потерь, возникающих в их сетях.

Кроме того, по смыслу нормы абз. 7 п. 2 и п. 5 ст. 35 Закона об электроэнергетике субъектами оптового рынка могут выступать и потребители электрической энергии, являющиеся субъектами розничных рынков.

Порядок получения статуса субъекта оптового рынка определен разд. II Правил оптового рынка электрической энергии (мощности) переходного периода, утвержденных постановлением Правительства РФ от 24 октября 2003 г. N 643.

Субъектами розничных рынков признаются участники отношений по производству, передаче, купле-продаже и потреблению электрической энергии на розничных рынках, а также по оказанию услуг, неразрывно связанных с процессом снабжения электрической энергией потребителей. К таковым согласно п. 3 Правил функционирования розничных рынков электрической энергии в переходный период реформирования электроэнергетики, утвержденных постановлением Правительства РФ от 31 августа 2006 г. N 530, отнесены:

- потребители электрической энергии;

- гарантирующие поставщики;

- энергосбытовые организации;

- энергоснабжающие организации, осуществляющие продажу потребителям произведенной или купленной электрической энергии и совмещающие эту деятельность с деятельностью по передаче электрической энергии;

- исполнители коммунальных услуг, приобретающие электрическую энергию в целях оказания гражданам коммунальных услуг;

- сетевые организации и иные владельцы объектов электросетевого хозяйства;

- производители (поставщики) электрической энергии, продажа которой не осуществляется на оптовом рынке;

- системный оператор и иные субъекты оперативно-диспетчерского управления в технологически изолированных территориальных электроэнергетических системах*(359).

Потребителями электрической энергии по смыслу ст. 3 Закона об электроэнергетике являются лица, приобретающие электрическую и тепловую энергию для собственных бытовых и (или) производственных нужд.

Гарантирующими поставщиками признаются коммерческие организации, обязанные в соответствии с Законом об электроэнергетике или добровольно принятыми обязательствами заключить договор купли-продажи электрической энергии с любым обратившимся к нему потребителем либо с лицом, действующим от имени и в интересах потребителя и желающим прибрести электрическую энергию. Виды хозяйствующих субъектов, отнесенных к гарантирующим поставщикам, определены в п. 4.1 Порядка формирования и ведения федерального информационного реестра гарантирующих поставщиков и зон их деятельности, утвержденного приказом ФСТ России от 17 ноября 2006 г. N 286-э/9*(360). В числе указанных субъектов называются, в частности, акционерные общества энергетики и электрификации, энергосбытовые (энергоснабжающие) организации, территориальные сетевые организации.

Энергосбытовыми (энергоснабжающими) организациями признаются организации, осуществляющие в качестве основного вида деятельности продажу другим лицам производимой или приобретенной электрической энергии.

Исполнителями коммунальных услуг признаются юридические лица независимо от организационно-правовой формы, а также индивидуальные предприниматели, предоставляющие коммунальные услуги, производящие или приобретающие коммунальные ресурсы и отвечающие за обслуживание внутридомовых инженерных сетей, с использованием которых потребителю предоставляются коммунальные услуги. Исполнителями могут быть управляющая организация, товарищество собственников жилья, жилищно-строительный, жилищный или иной специализированный потребительский кооператив, а при непосредственном управлении многоквартирным домом собственниками помещений - иная организация, производящая или приобретающая коммунальные ресурсы.

Сетевыми являются организации, владеющие на праве собственности или на ином установленном федеральными законами основании объектами электросетевого хозяйства, с использованием которых такие организации оказывают услуги по передаче электрической энергии, а также осуществляют в установленном порядке технологическое присоединение энергопринимающих устройств (энергетических установок) юридических и физических лиц к электрическим сетям.

Производителями (поставщиками) электрической энергии признаются собственники или иные законные владельцы генерирующих объектов, осуществляющие производство электрической энергии (мощности) с целью ее продажи, либо иные юридические лица, являющиеся собственниками электрической энергии (мощности), производимой на генерирующих объектах, или обладающие правом осуществлять ее продажу.

Объектами электроэнергетики признаются имущественные объекты, непосредственно используемые в процессе производства, передачи электрической энергии, оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике и сбыта электрической энергии, в том числе объекты электросетевого хозяйства. Правовой режим указанных объектов определен, в частности, Федеральными законами "Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и "Об использовании гидротехнических сооружений", постановлениями Правительства РФ от 28 октября 2003 г. N 648 "Об утверждении Положения об отнесении объектов электросетевого хозяйства к единой национальной (общероссийской) электрической сети и о ведении реестра объектов электросетевого хозяйства, входящих в единую (общероссийскую) электрическую сеть" и от 26 января 2006 г. N 41 "О критериях отнесения объектов электросетевого хозяйства к единой национальной (общероссийской) электрической сети"*(361), а также приказом Минпромэнерго России от 13 октября 2006 г. N 257 "Об отнесении объектов электросетевого хозяйства к единой национальной (общероссийской) электрической сети"*(362).