Принципиальные основы правопреемства

Рассмотрим теперь некоторые принципиальные положения Вен­ской конвенции 1978 г. и Венской конвенции 1983 г.

Венская конвенция 1978 г. касается правопреемства межгосударст­венных договоров. Поэтому она, с одной стороны, касается специаль­ного института международного права — правопреемства межгосудар­ственных договоров, а с другой — является частью специальной его отрасли — права международных договоров, кофидицированного, в частности, в Венской конвенции 1969 г. Поэтому Венская конвенция о правопреемстве договоров для своих целей воспроизводит, когда это требуется, значение терминов Венской конвенции о праве международ­ных договоров. Но основная связь между этими конвенциями в том, что правопреемство договоров может, естественно, касаться лишь пра­вомерных, действительных межгосударственных договоров. Иначе го­воря, действительность или недействительность таких договоров должна устанавливаться в соответствии с положениями Венской кон­венции о праве международных договоров.

Правопреемство, как подчеркивалось выше, осуществляется в ходе правоотношений, сторонами которых являются заинтересованные го­сударства, наделенные правами и обязательствами в силу определен­ного соглашения между ними. Поэтому так называемые деволюционные соглашения, которые заключались колониальными державами-предшественницами с новыми независимыми государствами о переходе к последним прав и обязательств по указанным в соглашении дого­ворам государства-предшественника, действовавшим в отношении бывшей зависимой территории, не имеют какой-либо юридической силы для третьих государств и в лучшем случае свидетельствуют лишь о намерениях нового независимого государства. То же касается и одно­стороннего заявления государства-преемника о сохранении для себя в силе определенных договоров государства-предшественника.

Важное значение имеют положения Венской конвенции 1978 г. о режиме государственных границ государства-предшественника и дру­гих территориальных режимах, т.е. так называемых международных сервитутах, смысл которых в том, что событие правопреемства госу­дарств само по себе не затрагивает этих границ и соответствующих территориальных режимов, хотя сформулировано оно с учетом пред­мета регулирования применительно к договорам, установившим про­хождение государственных границ и их режим, а также тот или иной международный сервитут. Естественно, что эти положения не имеют никакого отношения к внутригосударственным (административным) границам.

Наконец, основной принцип правопреемства новым независимым государством договоров государства-предшественника, действовавших в отношении бывшей зависимой от него территории, — принцип tabula rasa (чистого листа), т.е. несвязанности его такими договорами. Однако оно может стать их участником или договаривающимся государством по своей воле и с согласия других государств — сторон таких договоров.

Для других же новых государств, т.е. образовавшихся путем объеди­нения государств в едином государстве или разделения государства на два или несколько самостоятельных государств, основным принципом правопреемства договоров является принцип континуитета, т.е. продол­жения их действия в отношении территории государства-преемника, если не согласовано заинтересованными государствами иное или если это не противоречит объекту и цели соответствующего договора.

Что же касается Венской конвенции о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архи­вов и государственных долгов 1983 г., то некоторые принципиальные моменты ее положений сводятся к следующему.

«Государственная собственность государства-предшественника» определена как имущество, права и интересы, которые на момент пра­вопреемства государств согласно внутреннему праву государства-предшественника принадлежали этому государству.

Это традиционная формула многих международно-правовых актов. При этом выражение «права и интересы» имеет в виду, что в разных национальных системах права одно и то же явление описыва­ется либо как права, либо как интересы.

На территории государства-предшественника может иметься также государственная собственность третьих государств, которая со­бытием правопреемства государств не затрагивается, а также собствен­ность частных физических и юридических лиц, положение которой международным правом не регулируется.

Поэтому в данной Конвенции имеется статья, которая гласит, что Конвенция не предрешает в каком-либо отношении любой вопрос, ка­сающийся прав и обязательств физических или юридических лиц. Дру­гими словами, вопросы о собственности таких лиц, их долгах и архивах подлежат разрешению по соглашению, когда это возможно, между за­интересованными государствами, составляя в своей основе дела, вхо­дящие во внутреннюю компетенцию любого государства.

Вопрос о правопреемстве государственных архивов — наиболее сложный и деликатный из вопросов о правопреемстве.

Государственные архивы являются одним из видов государствен­ной собственности. Но это весьма особый ее вид.

Государственные архивы в силу своей природы, содержания и вы­полняемых ими функций необходимы для жизнедеятельности любого государства, в том числе для государств предшественника и преемника или государств-преемников. Они необходимы для управления делами общества. В то же время они являются хранилищем сведений об исто­рии народов, стран и всего человечества.

Они не только документально подтверждают историческое, куль­турное и экономическое развитие страны и отражают ее национальную самобытность, но и являются основным источником документации, необходимой для подтверждения прав отдельных граждан и иных фи­зических и юридических лиц.

Отражением столь важного значения архивов во внутренних делах, а также в международных отношениях являются многочисленные меж­государственные споры по поводу архивов и соглашения по урегули­рованию таких споров.

Государственные архивы в силу своего характера не подлежат, как правило, разделению или расчленению. Однако их особенностью в то же время является то, что составляющие их документы в значительном числе случаев могут в современных условиях сравнительно легко и быстро воспроизводиться. Это позволяет в известной мере удовлетво­рять законные потребности заинтересованных государств.

Поэтому проблемы правопреемства государственных архивов должны, как правило, разрешаться путем двусторонних и многосторонних переговоров и соглашений между заинтересованными государст­вами. Положения же Венской конвенции 1983 г. могут служить лишь неким ориентиром для заключения таких соглашений.

Термин «государственные архивы государства-предшественника» определен в ст. 20 Конвенции. Но подлинную сущность этого опреде­ления могут понять и толковать лишь специалисты архивных дел.

В Конвенции речь идет, естественно, о государственных архивах. Следовательно, так называемые местные архивы событием правопре­емства государств не затрагиваются.

В составе государственных архивов выделяют их часть, необходи­мую для нормального управления территорией, которая является объ­ектом правопреемства государств, и именуемую обычно администра­тивными архивами.

В итоге правопреемство государственных архивов — процесс слож­ный, длительный, весьма деликатный и болезненный.

Наконец, ч. IV Конвенции 1983 г, посвящена правопреемству госу­дарственных долгов.

«Государственный долг», согласно Конвенции, — это любое финан­совое обязательство государства-предшественника в отношении дру­гого государства, международной организации или любого иного субъ­екта международного права, возникшее в соответствии с международ­ным правом.

Достаточно очевидно, что это лишь часть возможного долга госу­дарства, в частности государства-предшественника, поскольку может иметь место еще долг в отношении иностранных частных физических или юридических лиц, а также внутренний долг государства в отношении физических или юридических лиц — субъектов национального права. Однако другие возможные долги государства международным правом не регулируются и, как уже указывалось выше, права и обязательства частных физических и юридических лиц настоящей Конвенцией не затрагиваются.

Само понятие «долг», как правило, не определяется, считается как бы само собой разумеющимся. Возможно потому, что оно может рассматриваться либо с точки зрения того, в пользу кого существует юридическое обязательство (речь тогда идет о «долговом требовании»), либо с точки зрения того, кто должен исполнить это обязательство. Такое обязательственное отношение содержит, следовательно, три элемента: пассивного субъекта права (должника), активного субъекта (кредитора) и объекта прав (подлежащую исполнению повинность).

Сфера обязательства ограничена отношением между должником и кредитором, т.е. личностными отношениями. Фактор личности должника существенно важен, в частности в плане его платежеспособности и добросовестности. Поэтому национальное законодательство и меж­дународное право обычно не признают перевода долга без согласия кредитора.

В случае события правопреемства государств вопрос состоит в том, возможно ли и при каких условиях возникновение трехсторонних вза­имоотношений между государством (или иным субъектом междуна­родного права) — кредитором, государством-предшественником долж­ником и государством-преемником, которое согласилось бы взять на себя долг (или часть его).

При этом возможные долги политических территориальных под­разделений государства-предшественника, т.е. так называемые локаль­ные долги, событием правопреемства государств не затрагиваются.

В итоге Конвенция 1983 г. касается лишь правопреемства государ­ственного долга государства-предшественника как это понятие опре­делено в Конвенции и рассмотрено выше. Практически это долги го­сударства в отношении другого государства и/или в отношении меж­дународных финансовых организаций.

То, что вне поля зрения Конвенции находятся долги государства-предшественника частноправового, или гражданско-правового, харак­тера, вовсе не означает, что они не подлежат удовлетворению по согла­шению между государством-предшественником и государством-пре­емником или между государствами-преемниками с учетом примени­мого частного или гражданского обязательственного права, в том числе применимого частного международного права.

Вышеизложенные соображения о юридических проблемах, связан­ных с правопреемством государствами международных договоров, го­сударственной собственности, государственных архивов и государст­венных долгов, свидетельствуют об исключительной сложности возни­кающих при этом юридических и практических вопросов. Обычноправовые нормы общего международного права, кодифицированные ныне в Венских конвенциях о правопреемстве государств 1978 и 1983 гг., намечают лишь общий ориентир практического решения вышеобозна­ченных проблем правопреемства.

Поэтому снова и снова приходится настоятельно повторять, что единственно разумным путем их решения являются двусторонние и многосторонние переговоры и соглашения между заинтересованными государствами. *

*Более подробно Венские конвенции рассмотрены нами в учебном пособии «Пра­вопреемство государств» (Уфа, 1996).

 

Глава IX

ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ГОСУДАРСТВ

Общие положения

В международном праве под ответственностью его субъектов, име­нуемой международной ответственностью, понимают неблагоприятные юридические последствия, наступающие в случае нарушения этими субъектами своих международных обязательств.

Кодификацией норм международного права о международной ответственности основных его субъектов — государств занимается ныне Комиссия международного права ООН.

Однако в международно-правовых актах и доктрине термин «от­ветственность» употребляется и в ином смысле, очевидно, как по сооб­ражениям удобства, так и в силу известной бедности и несовершенства юридического языка. Так, в частности, этим термином пользуются для обозначения определенного долга, обязанности или правомочия како­го-либо лица.

В то же время термины «ответственность» и «международная от­ветственность» употребляются, к сожалению, для обозначения качест­венно различных, но трудно дифференцируемых понятий, что иногда порождает существенную путаницу в понимании существа явления, о котором идет речь. Так, разрабатываемый в порядке кодификации обычноправовых норм международного права Проект статей об ответ­ственности государств посвящених международной ответственности за международно-противоправные деяния.

Однако существует и другая категория ситуаций, когда речь идет терминологически о международной ответственности государств при­менительно к их обязанности возмещения ущерба от возможных вред­ных последствий осуществления некоторых видов правомерной деятельности, в частности таких, которые по самой своей природе связаны с известным риском.

Эта вторая категория проблем должна рассматриваться отдельно от проблем международной ответственности государств за международно-противоправные деяния. Наличие обязательства брать на себя возмож­ный риск, связанный с осуществлением деятельности, закономерной самой по себе, и наличие обязательства нести ответственность за между­народно-противоправное деяние — совершенно различные явления.

Ответственность государств за их международно-противоправные деяния обозначается термином «международная ответственность», в частности, потому, что она по своему существу и видам (формам) в корне отличается от юридической ответственности по внутригосудар­ственному праву, где она выступает в качестве уголовной, гражданской и административной ответственности. Иначе говоря, виды (формы) юридической ответственности по национальному праву в принципе иные, чем в области отношений, регулируемых международным пра­вом, и наоборот. Забвение этого порождало, к сожалению, ошибочные концепции в доктрине международного права. Одной из таких концеп­ций являлась, в частности, концепция уголовной ответственности го­сударств и международного права как международного уголовного права.

Другая такая концепция, гораздо более распространенная и по-прежнему пока живучая, — это концепция международной (междуна­родно-правовой) ответственности индивидов. Суть этой концепции та­кова: в соответствии с международно-правовыми предписаниями фи­зические лица якобы несут международную ответственность за неко­торые виды наиболее опасных уголовных преступлений, например за преступления против мира, военные преступления и преступления против человечности, преступления геноцида, апартеида, против без­опасности гражданской авиации, и т.д.

Однако никакой международной ответственности физических лиц, в тех или иных видах (формах), которые применимы к государствам и иным субъектам международного права, нет и быть не может. Комис­сия международного права убедительнейшим образом это показала в одном из своих докладов Генеральной Ассамблее ООН.

Комиссия подчеркнула, что она отнюдь не недооценивает важности исследования вопросов, касающихся ответственности других субъек­тов международного права, помимо государств; но настоятельная не­обходимость обеспечения ясности проводимого исследования и орга­ническая структура ее Проекта статей об ответственности государств заставляют отложить исследование этих вопросов.

Органическая структура Проекта об ответственности государств сводится к следующему. Он будет состоять из трех крупных блоков статей, посвященных, во-первых, общим принципам ответственности государств за международно-противоправные деяния, во-вторых, про­исхождению или основаниям международной ответственности госу­дарств и, в-третьих, видам (формам) и объему международной ответ­ственности государств. Возможен также четвертый блок статей — о способах осуществления или реализации возникшей международной ответственности государств.

В настоящее время Комиссия завершила в первом чтении разра­ботку первого (ст. 1—4 Проекта) и второго (ст. 5—35) блока статей.

Как обычно, статьи Проекта сопровождаются подробным комментарием о существе сформулированной нормы, истории ее становления, соответствующих судебных и арбитражных решениях, наиболее авто­ритетных мнениях представителей международно-правовой доктрины.

Ниже будут приводиться наш комментарий применительно к не­которым наиболее важным положениям рассматриваемого Проекта с учетом соответствующего комментария Комиссии, а также собствен­ные соображения автора о блоке статей, касающихся видов (форм) и объема международной ответственности государств, т.е., по существу, о международных (международно-правовых) санкциях.

Рассмотрим теперь общие принципы международной ответственности государств, являющиеся исходными положениями системы норм о международной ответственности государств за международно-противоправные деяния.

Всякое международно-противоправное деяние государства влечет за собой его международную ответственность.

Международно-противоправное деяние государства налицо в том случае, когда:

а) какое-либо поведение, заключающееся в действиях или бездей­ствии, может согласно международному праву присваиваться государ­ству и

б) такое поведение представляет собой нарушение международного обязательства этого государства.

Деяние государства может быть квалифицировано как междуна­родно-противоправное лишь на основании международного права. На такую квалификацию не может влиять квалификация этого же деяния согласно внутригосударственному праву как правомерного.

Обратим внимание на то, что вышеизложенные принципы между­народной ответственности государств устанавливают необходимые и достаточные условия возникновения такой ответственности за между­народно-противоправное деяние, двумя элементами которого являют­ся: а) субъективный элемент — поведение государства, подлежащее присвоению ему согласно действующему международному праву, и б) объективный элемент — нарушение таким поведением международ­ного обязательства этого государства.

Соответственно блоки норм о происхождении ответственности го­сударства посвящены тому, что составляет «деяние государства» со­гласно международному праву; тому, что составляет нарушение меж­дународного обязательства государства; условиям причастности госу­дарства к международно-противоправному деянию другого государст­ва, влекущей международную ответственность этого причастного государства; обстоятельствам, исключающим противоправность опреде­ленных деяний государства и тем самым его международную ответст­венность.

Иными словами, прежде всего необходимо установить наличие международной ответственности государства или отсутствие таковой при некоторых обстоятельствах с тем, чтобы в дальнейшем рассмотреть вопрос о существе, видах (формах) и объеме возникшей международ­ной ответственности государства.

Можно также исходить из того, что положения о международной ответственности государств подразделяются на две части. Первая из них касается происхождения или оснований международной ответст­венности государств, а вторая — содержания этой ответственности.