Административно-правовой статус

Органов местного самоуправления

 

1. Муниципальная Россия. Социально-экономическая ситуация, муниципальное, административное и другие отрасли права, управление.

2. Понятие и основы классификации органов местного самоуправления, их отношения с органами исполнительной власти.

3. Состояние и возможности использования программного управления в городах и районах России.

4. Новые организационные институты местного самоуправления. Население и социальные преобразования. Реформа ЖКХ. Здравоохранение, коммерция, образование, культура.

5. Муниципальные служащие как субъекты административного права.

 

 

Тема 12

Государственные служащие

1. Понятие государственной службы (вид трудовой деятельности, осуществляемой гражданами РФ на профессиональной основе в государственных организациях, участвующих в реализации функций государства). Основные задачи государственной службы: проведение в жизнь государственной политики: реализация прав и законных интересов физических и юридических лиц; обеспечение жизнедеятельности личности, общества и государства; подготовка, принятие, исполнение и контроль выполнения государственных программ; достижение эффективной, продуктивной, рациональной деятельности государственных органов, уважительное и предупредительное отношение к нуждам населения.

Профессор Н.М. Коркунов писал: «Деятельность, составляющая содержание государственной службы – есть всегда юридическая обязанность, хотя бы добровольно принята, но всегда обязанность» (Российское государственное право. Т.1, СПб 1893, с.280).

Госслужба как институт административного права включает:

а) организацию деятельности личного состава;

б) сама служебная деятельность;

в) правовое регулирование.

2. Виды государственной службы. Согласно действующему законодательству (2003г.) различаются:

1 гражданская государственная служба;

2 воинская служба;

3 правоохранительная служба.

Представляется, что особое место занимает дипломатическая служба. В исследованиях ученых, кроме того, выделяются дополнительно: общественная служба, муниципальная служба, частная служба.

Первичным и простейшим элементом государственной администрации, ее организационной структуры (статики) является государственная должность (включает часть компетенции госоргана, его правового статуса, определяет функциональное (должностное) начало).

3. Принципы государственной службы (верховенство Конституции РФ; законность; строгое следование требованиям государственной и служебной дисциплины; единство системы государственной власти; разграничение предметов ведения и полномочий; приоритет прав и свобод человека и гражданина; единство основных требований к прохождению государственной службы; обязательность решений вышестоящих органов (должностных лиц) в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством; гласность; народность, источник глубинных связей госаппарата и населения всей страны; профессионализм и стабильность; глубокое знание и умение использовать достижения современной науки управления; личная политическая и юридическая ответственность служащих; отделение религиозных организаций от госаппарата). Основные, фундаментальные начала государственной службы закрепляются в кадровой политике государства, как системе мер, проводимых на ее основе, которые призваны обеспечить подготовку, воспитание, расстановку, селекцию и комплектование, продвижение, переподготовку, кадрового состава на должности в госаппарате, создание условий для работы, гарантии и ответственность работников, обеспечение единства, сплава высоких профессиональных знаний, навыков, умений, опыта в сочетании с убеждениями, взглядами, высоким уровнем организаторских способностей. Не следует забывать, что самый несчастный человек – это тот, для которого в мире не нашлось работы (Т. Карлейм).

В современный период госаппарат, реализуя кадровую политику, обязан овладеть наукой и искусством управления рыночной экономикой с помощью категорий качества продукции и ее ценой, финансовых инструментов, учета, прибыли, доходов и других экономических средств, соблюдать правопорядок и требовать от других строжайшей дисциплины, обратить внимание на социальную сферу, ЖКХ, где значительная часть нашего населения оказалась за чертой бедности, широко использовать научно-технические, информационные и технологические достижения, обеспечить общественную и государственную безопасность, решительно искоренять причины и условия, порождающие терроризм и организованную преступность, крепить боеготовность Вооруженных Сил России, резко улучшить и повысить результативность внешнеполитической деятельности, в центре внимания постоянно должна находиться молодежная политика, демографический аспект жизни общества, быт населения, его духовное, культурное состояние (см.: Г.В. Атаманчук. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. М. 2002, с. 69).

Кадровая политика и правовое регулирование трудовых отношений в сфере госаппарата.

4. Система правовых актов о государственной службе. Фундаментальное требование, гарантия эффективной правовой основы государственной службы – связанность Конституцией РФ, законами всех его органов, должностных лиц, специалистов. Правовые источники государственной службы – внешние формы выражения государственно-служебных отношений, т.е. официальные формы выражения и установления правового статуса государственных служащих, правовые нормы, определяющие государственную службу как институт административного права.

5. Понятие и классификация государственных служащих (виды госдолжностей, функции управления, должностные полномочия, ответственность; должность устанавливает границы компетенции, т.е. цели, задачи, функции, формы и методы реализации полномочий по должности. Могут быть предложены и другие классификации – по органам, структурным подразделениям; роли в осуществлении исполнительно-распорядительной деятельности и оказании управленческих услуг; наличие государственно-властных полномочий: руководители, должностные лица, оперативно-функциональный персонал. Специалисты и должностные лица (гражданин РФ, реализует госвластные полномочия, может представлять орган, подразделения во вне; имеет комплекс обязанностей, ограничений и запретов по служебным функциям, вправе применять меры поощрения и налагать взыскания, может издавать административное акты, имеет конкретные полномочия, субъект юридической и социальный, политической и моральной ответственности). Еще М.Вебер обратил внимание на то, что одним из основных требованием, которому должны отвечать все должностные лица, должны быть хорошими специалистами в области администрации, т.е. быть компетентными не только в сфере своих профессиональных должностных обязанностей (юридических, экономических, инженерных, военных, и т.д.), но и в области норм, правил и процедур деятельности организации в целом.

Повышению ответственности руководящего состава центральных органов государственного управления, органов исполнительной власти способствовало бы установление в ФКЗ принципа контрасигнатуры министра применительно к решениям главы правительства, администрации президента (например, министра сельского хозяйства России, когда решаются аграрные вопросы) для придания им более действительной не только юридической, но и организационной силы (впервые эту точку зрения высказал профессор университета Святого Владимира – А.А.Жилин в Записке на имя императора России «О юридической и политической ответственности министров» Киев, 1915г.).

6. Административно-правовое регулирование прохождения государственной службы: прием на работу, назначение на должность, присвоение звания (1 класса, чина, ранга), перемещение по службе (вертикальное, горизонтальное, диагональное – 30% госслужащих должны пройти все ступени от мастера до руководителя крупнейшего предприятия, комбината, начальника департамента, 30% должны прийти со смежных отраслей, 30% вливание свежей крови), присвоение очередного звания, аттестация, предоставление отпусков, увольнение со службы (два рода оснований, имеющих административно-правовое значение: 1) инициатива исходит от служащего; 2) инициатива администрации). По инициативе госслужащего (увольнение; выход на пенсию; поступление на учебу; другие основания); по инициативе администрации организации (прекращение гражданство РФ; при несоблюдении обязанностей, ограничений, установленных в административном законодательстве; разглашение сведений, составляющих государственную тайну; ликвидация органа; в случае прогула без уважительной причины, при неявке на службу в течении 4-х месяцев подряд (ответственность по трудовому кодексу); при восстановлении на должность лица, ранее занимавшего эту должность; систематическое неисполнение служебных обязанностей; при обнаружении несоответствия служащего занимаемой должности; призыв на действительную военную службу; по приговору суда (Ю.Н. Старилов).

Особенности прохождения службы в отдельных ведомствах, например, в системе органов, учреждений и организаций МВД РФ (на основании Положения, утвержденного высшим законодательным органом страны – особый порядок приема на службу; особенности служебной дисциплины; строжайшая необходимость при осуществлении полномочий соблюдать принципы законности; специальные звания; принятие присяги; аттестация; осуществление функций административно-принудительного характера; особые основания для увольнения).

Классные чины, ранги, звания. Система аттестации (технология отбора), конкурсная система, принятие заслуг, последствия конкурса, выборов, назначения, контракта. Система повышения в должности. Система заработной платы (основное жалование, дополнительное вознаграждение, социальные льготы и поощрение). Система заработной платы и результативность работы госслужащих.

Социальная защищенность работников правоохранительных органов. Внутренняя и внешняя особенности системы юридической и социальной ответственности работников государственной администрации. Основания: правомерными действиями причинен ущерб, причинен ущерб незаконными действиями. Виды ущерба: материальный, физический, моральный. Возмещение ущерба осуществляется в обязательном порядке при: незаконном осуждении; незаконном привлечении к уголовной ответственности; незаконном применении мер пресечения – взятие под стражу или подписка о невыезде; незаконное наложение административного наказания в виде дисквалификации, административного ареста.

Лица, не имеющие права занимать должности в сфере госуправления – уровень профессиональной подготовки которых не соответствует современным требованиям науки управления применительно к конкретным компетенционным требованиям; имеются ограничения определением суда в дееспособности либо признание недееспособным; запрещено судом заниматься определенной деятельностью; наличие заболевания, препятствующее выполнению служебных полномочий; имеющие судимость, не снятую и не погашенную в установленном законом порядке.

Основные обязанности госслужащих: выполнение должностных обязанностей; исполнение законов и подзаконных актов.

Следует помнить, что передающий функции, полномочия несет ответственность до момента окончания передачи. Весьма желательно публичное ознакомление управляемых, населения в каком состоянии приняты объекты управления.

 

Тема 13

Предприятия, организации и учреждения как субъекты

Административного права

1. Понятия и виды предприятий, хозяйств, учреждений и организаций, их административно-правовое положение.

Организация – коллектив работников, возглавляемый органом внутреннего управления, имеющим в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество. Орган управления (директор, гендиректор, его заместители или коллегиальный исполнительный орган – совет директоров, правление дирекции или другой орган управления), которому делегированы права по непосредственному управлению организацией (хозяйственное управление). Администрация в пределах компетенции реализует функции управления внутри организации, может вступать и во внешние административно-правовые отношения с органами исполнительной власти, иными субъектами административного права. Администрация организации не обладает государственно-властные полномочиями по осуществлению внешнего управления. Однако, государственная администрация лесхоза, металлургических предприятий и некоторых других имеют государственно-властные полномочия по обеспечению контроля за территорией по определенным направлениям. В Положении (общем) о лесхозе говорится, что лесхоз является специально уполномоченным государственным органом в следующих областях государственного управления (на основании ст.53 ЛК РФ – СЗ РФ 1997, №5, ст. 610): использовании, охраны, защиты лесного фонда РФ; охрана окружающей среды; охрана, контроль и регулирование объектов животного мира и среды их обитания. Следует заметить, что чем цивилизованнее общество, тем усиливается роль, значение, ответственность государственных органов в сфере важных публичных интересов.

Организации: предприятия и учреждения. В зависимости от видов, форм собственности они подразделяются на государственные и негосударственные (муниципальные, частные и общественные). Административно-правовой статус организации определяется объемом и характером полномочий по распоряжению принадлежащего им имущества, целям их деятельности, а также соотношение с органами исполнительной власти, органами государственного управления.

2. Основы административно-правового положения предприятий и учреждений.

Государственные предприятия – самостоятельный хозяйствующий субъект, находящийся в собственности государства и созданный для производства продукции, выполнения работ, оказания услуг в целях удовлетворения потребностей общества и получения прибыли. Уполномоченный на то орган исполнительной власти может создавать такие предприятия, определять их цели, предметы и сферы деятельности, утверждать Устав, назначать и освобождать от должности руководителей, выдавать госзаказы, осуществлять реорганизации. Отдельные виды производственной деятельности могут осуществлять только государственные предприятия (производство и реализация оружия, боеприпасов, взрывчатка, наркотики, психотропные вещества и т.д.).

По производственно-хозяйственной деятельности предприятия подразделяются: по характеру и виду выпускаемой продукции, оказанию услуг – на промышленные (завод, фабрика, фирма, комбинат); сельскохозяйственные (сельхозкооператив, конные заводы, госхозы, объединения, фирмы); строительные (строительно-монтажные управления, строительные кооперативы); транспортные, связи, торговли, жилищно-коммунальные, энергетические.

Предприятия (унитарные, казенные) могут объединяться в концерны, союзы, ассоциации, холдинги. Весьма важно в организационно-правовом аспекте рассмотреть предприятия машиностроения как основного двигателя развития производственных сил. По определению РАН машиностроение представляет собой комплекс отраслей, изготовляющих средства производства и транспорта, а также предметы потребления и оборонную промышленность. Машиностроительный комплекс может быть представлен пятью группами подотраслей: во-первых, инвестиционное машиностроение (тяжелое, энергетическое, транспортное, нефтегазовое); во-вторых, сельскохозяйственное машиностроение, оборудование для легкой и пищевой промышленности; в-третьих, авто и производство бытовых товаров (холодильники, телевизоры и т.д.); в-четвертых, оборонные предприятия, включая авио- и судостроение, электронную и радио промышленность; и, наконец, в-пятых, комплектующие их электроника, приборостроение и станкостроение. Как представляется, ведущие предприятия названных подотраслей машиностроения должны быть государственными. Следует отметить, что в современной Франции более 60% предприятий являются государственными.

Учреждение – организация, созданная собственником (учредителем) для осуществления социально-культурных, управленческих и иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично. Административно-правовое положение определяется законодательством РФ, субъектов РФ, действует на основе Устава (типового Устава) или положения. Органы государственной власти осуществляют: аккредитацию, аттестацию учреждений; выдачу лицензий на конкретные (специальные) виды деятельности; осуществляют контроль за ведением бухгалтерской и статической отчетностей; могут требовать представления государственным органом определенной информации; контроль и надзор за соблюдением законодательства, прав и свобод человека и гражданина и т.д.

3. Создание, реорганизация и ликвидация предприятий и учреждений.

Все виды предприятий и организаций вступают в административно-правовые отношения на основе федерального, регионального и муниципального, локального правового регулирования. Этими отношениями опосредствуют управленческие решения о создании, реорганизации и ликвидации предприятий и учреждений, определяют сам предмет, цели и задачи их деятельности, соблюдение законности и государственной дисциплины (государственная регистрация, лицензирование, контроль, учет и надзор).

4. ОАО и ЗАО как субъекты административного права.

Среди многочисленных организационно-правовых форм юридических лиц важное место занимают АО. Это единственный хозяйственный субъект, уставом которого участники разделены на определенное число акций, владельцы которых не отвечают по обязательствам общества и несут риск убытков, связанных с его деятельностью, в пределах стоимости принадлежащих им акций. При выходе из общества акционер никаких выплат не получит (см.: Вивер В.Ю. Основы учения о товариществах и АО. М., 1927; Маркелова И.Д. Правовое положение ЗАО. СПб, 2003г.).

Правоспособность всех видов предприятий как юридических лиц возникает с момента его создания (госрегистрации) и прекращается в момент его ликвидации (исключение из госрегистрации). Спецразрешение (лицензия – выдача, приостановление, аннулирование разрешения).

5. Административно-правовые гарантии самостоятельности предприятий и учреждений (подзаконность деятельности; соблюдение законодательства; общий запрет на вмешательство в хозяйственную деятельность; обращение в суд в связи с нарушениями их прав; прокурорский надзор; действие специальных инспекций строго регламентировано; обязательность бухгалтерского и статистического учета).

Тема 14