Тема 3. Конституционно-правовое регулирование

Роспуска Государственной Думы

Федерального Собрания Российской Федерации

 

ПРИМЕРНАЯ СТРУКТУРА РАБОТЫ

1. Роспуск парламента: понятие и назначение, закрепление в конституциях развитых демократических стран.

2. Роспуск Государственной Думы на основании статьи 111 Конституции Российской Федерации.

3. Роспуск Государственной Думы на основании статьи 117 Конституции Российской Федерации.

4. Последствия роспуска Государственной Думы. Условия, исключающие возможность роспуска.

 

МЕТОДИЧЕСКИЕ УКАЗАНИЯ

В первом пункте работы необходимо отграничить роспуск парламента от других случаев прекращения его полномочий, в частности, от самороспуска. Было бы уместно пояснить, является ли роспуск парламента мерой ответственности за нарушение конституционно-правовых норм.

Оценивая этот институт, его нужно рассматривать как одно из возможных средств системы "сдержек и противовесов", присущей принципу разделения властей в демократических государствах.

Опираясь на учебник по конституционному праву зарубежных стран, тексты их конституций (прежде всего, США, Великобритании, ФРГ, Франции, Италии, Японии), следует показать, что институт роспуска парламента существует не во всех демократических странах, что в тех, где он есть, используются разные модели. Например, при двухпалатном парламенте роспуск обычно возможен лишь в отношении одной палаты, так называемой нижней, и не затрагивает верхнюю, но вместе с тем известны конструкции, когда глава государства может распустить как обе палаты, так и одну из них (причём любую), или когда роспуск нижней палаты влечёт за собой прекращение заседаний верхней. В одних странах рассматриваемый институт входит в исключительные прерогативы главы государства, в других же для осуществления такого действия необходимо предложение правительства. Есть страны, где глава государства не связан какими-либо основаниями роспуска, и есть те, в которых перечень таких оснований строго ограничен. Известны и конституции, согласно которым роспуск при наличии соответствующей ситуации может последовать в любое время, и конституции, в которых установлены периоды времени, когда роспуск не может иметь места. Желательно сообщить, в каких странах существуют те или иные модели.

Проведённое сравнительно-правовое исследование позволит сделать вывод о том, насколько своеобразна модель роспуска Государственной Думы, предусмотренная Конституцией Российской Федерации.

Во втором пункте работы студент должен,основываясьна тщательном анализе статьи 111 Конституции и используя главу 17 Регламента Государственной Думы, показать, как разногласия Президента Российской Федерации и Государственной Думы по поводу кандидатуры на должность Председателя Правительства Российской Федерации могут привести к роспуску палаты.

Конституция допускает, что предложение Президента о кандидатуре Председателя Правительства будет вноситься в Государственную Думу трижды. В связи с этим, опираясь на постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11 декабря 1998 г. № 28-П, необходимо пояснить, вправе ли Президент предлагать на новое рассмотрение уже отклонённую кандидатуру. Следует также сообщить, может ли Президент после трёхкратного отклонения представленных кандидатур назначить Председателем Правительства то лицо, кандидатура которого не представлялась Государственной Думе.

Было бы уместно высказать суждение автора по вопросу о соотношении частей 1 и 4 статьи 111, а именно требуется ли в ситуации, предусмотренной частью 4 (назначение Председателя Правительства вопреки позиции Государственной Думы и роспуск Думы), получать согласие на назначение у Думы нового созыва.

Студенту нужно отразить практику применения статьи 111 Конституции, при этом обратить особое внимание на развитие событий в апреле и августе – сентябре 1998 г., когда разногласия Президента и Государственной Думы довели до третьего "витка" голосования.

В третьем пункте работы – на основе внимательного анализа частей 3 и 4 статьи 117 Конституции и главы 18 Регламента Государственной Думы – требуется рассмотреть вопрос о роспуске Государственной Думы вследствие её разногласий с Правительством, а именно в результате двукратного выражения недоверия Правительству либо в результате отказа ему в доверии.

Конституция не предусматривает конкретных оснований для выражения недоверия Правительству. Одно из них установлено в Бюджетном кодексе Российской Федерации (см. статьи 202, 203)1. Комментарий автора в отношении этих положений, в том числе по поводу используемой в Кодексе формулировки "ставит вопрос о доверии Правительству", мог бы быть выигрышным моментом работы.

При рассмотрении содержания части 3 статьи 117 студенту рекомендуется изложить собственную позицию по вопросу о том, должен ли Президент, по-прежнему поддерживающий Правительство после вынесения ему первого вотума недоверия, заявлять о своём несогласии с Государственной Думой в каком-либо документе либо он вправе воздержаться от этого, полагая, что отсутствие указа об отставке Правительства и есть демонстрация несогласия Президента с решением Думы.

Будут интересны и суждения автора о том, с какого момента начинается отсчёт трёх месяцев, в течение которых Дума вправе повторно выразить недоверие Правительству (со дня, следующего за днём вынесения первого вотума недоверия, либо, может быть, за днём заявления Президента о его несогласии с решением Думы), в какой срок после первого вотума Президент вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением Думы, а также в какой срок после повторного выражения недоверия Правительству Президент должен объявить об отставке Правительства либо распустить Думу.

Используя материалы сравнительного правоведения, следует разобраться в предназначении постановки вопроса о доверии правительству, а затем показать, в какой мере типичные черты этого института, свойственные большинству стран, где он существует, восприняты Конституцией Российской Федерации.

Необходимо уделить внимание практике реализации соответствующих конституционных норм. Было бы важно уяснить, как ситуация июня – июля 1995 г. повлияла на содержание Регламента Государственной Думы от 25 марта 1994 г.1, в статьи 145 и 146 которого новеллы от 15 ноября 1995 г.2 заложили меры так называемой "процедурной самозащиты" Думы, впоследствии (в уже модернизированном виде) вошедшие в действующий Регламент 1998 года.

Студенту следует показать, какие варианты развития событий в связи с постановкой вопроса о доверии предусматривает Регламент Государственной Думы, и оценить, насколько они согласуются со статьёй 37 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации", где оговорены лишь два возможных решения (либо выразить доверие, либо отказать в нём).

Рассматривая в четвёртом пункте последствия роспуска Государственной Думы, нужно обратить особое внимание на вопрос о том, когда в случае роспуска прекращаются её полномочия. Для этого требуется изучить постановление Конституционного Суда от 11 ноября 1999 г. № 15-П.

Необходимо проработать вопрос о том, означает ли роспуск Думы прекращение "думской" деятельности, осуществляемой вне заседаний палаты (работа комитетов, депутатских объединений, парламентские слушания и т.д.), а также полномочий депутатов и депутатской неприкосновенности. В литературе высказываются различные суждения по этому поводу (рекомендуется сравнить, например, позиции С.А.Авакьяна и М.В.Баглая с подходом Р.М.Дзидзоева и Д.М.Степаненко).

Согласно упомянутому постановлению Конституционного Суда часть отношений, возникающих в связи с роспуском Государственной Думы, может быть урегулирована законодателем. Студенту следует выяснить, в какой мере законодатель воспользовался этой возможностью, и с этой целью изучить Федеральный закон "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (прежде всего статьи 3, 4, 26), уделив особое внимание внесённым в него изменениям от 4 августа 2001 г.1

Роспуск Государственной Думы неразрывно связан с назначением досрочных выборов. Студент должен отразить положения Конституции, касающиеся даты выборов и времени начала работы Государственной Думы нового созыва (часть 2 статьи 109 и часть 2 статьи 99), и показать, как они конкретизированы в Федеральном законе "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (см. статью 6).

Условия, исключающие возможность роспуска Государственной Думы, установлены в частях 3 – 5 статьи 109 Конституции. Необходимо пояснить, чем обусловлены эти ограничения. Применительно к ограничению, предусмотренному частью 4, следует отметить, какой может быть его максимальная продолжительность.

Было бы уместно изложить свою позицию по вопросу о действиях Президента в случаях, когда нужно одновременно применять и статью 111 (или 117) и статью 109. Например, как может поступить глава государства, соблюдающий Конституцию, если Государственная Дума повторно, в течение трёх месяцев после первого вотума, выразила недоверие Правительству, а год после её избрания ещё не истёк? Вправе ли Президент не отправлять Правительство в отставку, сославшись на такое понимание Конституции, согласно которому положение части 3 статьи 117 применяется в обязательном порядке лишь при наличии выбора из двух вариантов?

Нужно отметить (подтвердив это ссылкой на норму Конституции), что права распускать Государственную Думу не имеет исполняющий обязанности Президента. Рекомендуется пояснить, как долго после досрочного прекращения полномочий Президента (отставка, отрешение от должности и др.) может длиться период функционирования исполняющего обязанности Президента, а следовательно, и период запрета на роспуск Государственной Думы (см. статьи 5, 76, 77, 78, 79, 82 Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации").

 

Правовые акты и литература

Конституция Российской Федерации: Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Официальное издание. М.: Юрид. лит., 2005. 64 с.

Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. №2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. №51. Ст.5712; 1998. №1. Ст.1; 2004. №25. Ст.2478; №45. Ст.4376; 2005. №23. Ст.2197.

Федеральный закон от 8 мая 1994 г. №3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 1994. №2. Ст.74; 1999. №28. Ст.3466; 2001. №7. Ст.614; №32. Ст.3317; 2002. №28. Ст.2785; №30. Ст.3033; 2003. №2. Ст.160; №27. Ст.2700; 2004. № 17. Ст.1588; №25. Ст.2484; №35. Ст.3607; №51. Ст.5128; 2005. №19. Ст.1749; №30. Ст.3104; 2006. №29. Ст.3123, 3124; №31. Ст.3427; 2007. №1. Ст.40.

Федеральный закон от 10 января 2003 г. №19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. №2. Ст.171; 2005. №30. Ст.3104; 2006. №29. Ст.3124, 3125; №31. Ст.3427; 2007. №1. Ст.37.

Федеральный закон от 18 мая 2005 г. №51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 2005. №21. Ст.1919; 2006. №29. Ст.3124, 3125; №31. Ст.3427; 2007. №1. Ст.37.

Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Принят постановлением Государственной Думы от 22 января 1998 г. №2134-II ГД // СЗ РФ. 1998. №7. Ст.801; №16. Ст.1828; №26. Ст.3048; №30. Ст.3699; №44. Ст.5441; №52. Ст.6348; 1999. №17. Ст.2111; №39. Ст.4588; №43. Ст.5176; №49. Ст.5965; №50. Ст.6099; 2000. №4. Ст.365; №22. Ст.2283; №24. Ст.2529; №28. Ст.2925; №30. Ст.3128; №42. Ст.4125; №45. Ст.4436; №50. Ст.4879; №52. Ст.5109; 2001. №1. Ст.59; №13. Ст.1178; №17. Ст.1651; №25. Ст.2565; №27. Ст.2734; №52. Ст.4927 – 4929, 4964; 2002. №7. Ст.659; №12. Ст.1116, 1131; №39. Ст.3703; №40. Ст.3901; №44. Ст.4336; №48. Ст.4753; №51. Ст.5043; №52. Ст.5144; 2003. №8. Ст.716; №15. Ст.1330; №23. Ст.2189; 2004. №1. Ст.1, 6, 11, 12; №4. Ст.245; №8. Ст.612, 629; №9. Ст.756, 757; №13. Ст.1167; №14. Ст.1271; №15. Ст.1377, 1378, 1385; №18. Ст.1744; №22. Ст.2137; №30. Ст.3144; №47. Ст.4579; 2005. №6. Ст.435; №9. Ст.703; №10. Ст.802; №15. Ст.1288; №25. Ст.2480; №26. Ст.2624; №29. Ст.3006; 2006. №12. Ст.1268, 1269; №48. Ст.4993.

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11 декабря 1998 г. № 28-П "По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. №52. Ст.6447.

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11 ноября 1999 г. № 15-П "По делу о толковании статей 84 (пункт "б"), 99 (части 1, 2 и 4) и 109 (часть 1) Конституции Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. №47. Ст.5787.

 

Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. В 2 т. 2-е изд., перераб. и доп. Т.2. М.: Юристъ, 2006. 778 с.

Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. 5-е изд., изм. и доп. М.: Норма, 2005. 784 с.

Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. 4-е изд., перераб. и доп. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. 608 с.

Конституции зарубежных государств: Учеб. пособие / Сост. В.В.Маклаков. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Волтерс Клувер, 2003. 624 с.

Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Общая часть: Учебник для вузов / Рук. авт. колл. и отв. ред. Б.А.Страшун. 4-е изд., обновл. и дораб. М.: Норма, 2005. 896 с.

Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Особенная часть: Учебник для вузов / Рук. авт. колл. и отв. ред. Б.А.Страшун. 2-е изд., обновл. и дораб. М.: Норма, 2006. 1104 с.

 

Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. В.Д.Карповича. 2-е изд., доп. и перераб. М.: Юрайт-М; Новая Правовая культура, 2002. 959 с.

Комментарий к Конституции Российской Федерации / Рук. ред. кол. Л.А.Окуньков. М.: Юристъ, 2002. 1007 с.

Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий. 3-е изд. / Под ред. Б.Н.Топорнина. М.: Юристъ, 2003. 831 с.

Конституция Российской Федерации. Офиц. текст на 1 февраля 2004 г. Постатейный научно-практический комментарий коллектива ученых-правоведов под рук. О.Е.Кутафина. Изд. 2-е. М.: Агентство "Библиотечка РГ", 2004. 336 с.

Научно-практическийкомментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. В.В.Лазарев. 3-е изд. М.: Спарк, 2004. 671 с.

 

Авакьян С.А. Федеральное Собрание – парламент России. М.: Рос. юрид. издат. дом, 1999. 432 с.

Авакьян С.А. Федеральное Собрание России: перспективы совершенствования организации и деятельности // Вестник Московского ун-та. Сер.11, право. 2002. № 2. С. 3 – 16.

Блажич Н.И. Российское разделение властей в трактовке Конституционного Суда РФ // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. №1. С. 6 – 9.

Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Органы государственной власти современной России: Учеб. пособие. М.: Изд.-торг. корпорация "Дашков и К^о", 2004. 367 с.

Дзидзоев Р.М., Степаненко Д.М. Институт роспуска представительного органа государственной власти в России // Право и политика. 2006. №9. С. 54 – 60.

Ковалёв А. Специфика формы правления Российской Федерации // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2003. №4. С. 95 – 102.

Правительство Российской Федерации / Под ред. Т.Я.Хабриевой. М.: Норма, 2005. 608 с.