Зміцнення фінансової незалежності місцевого самоврядування в Україні

Сьогодні ведуться значні наукові і практичні дискусії навколо питань зміцнення фінансової незалежності місцевих бюджетів, наукового обґрунтування концепції розмежування доходів і витрат різних ланок бюджетної системи, взаємовідносин між місцевими бюджетами і Державним бюджетом. Усі ці питання тією чи іншою мірою знайшли своє відображення у Бюджетному кодексі. Проте реформування бюджетної системи залежить від того, який рівень самостійності і незалежності буде надано місцевим Радам. Самостійність місцевих Рад повинна мати у своїй основі законодавчо закріплений розмір доходів, що надходять до місцевих бюджетів залежно від обсягу створюваних і використовуваних фінансових ресурсів на певній території.

Однією з головних цілей державної регіональної фінансової політики щодо зближення рівнів соціально-економічного розвитку територій є подолання вертикальних і горизонтальних дисбалансів і фінансове вирівнювання.

Під вертикальними фіскальними дисбалансами розуміють невідповідність між обсягами фінансових ресурсів того чи іншого рівня влади, регіонального або місцевого, і обсягами завдань та обов’язків, які на нього покладаються в процесі розподілу компетенцій між центральною, регіональною і місцевою владами. Вертикальний фіскальний дисбаланс означає недостатність фінансових ресурсів і певного рівня влади для забезпечення громадських і державних послуг у межах його завдань.

Зарубіжна практика свідчить: вертикальні фіскальні дисбаланси можна усунути кількома способами. Центральна влада або влада вищого територіального рівня може взяти частину обов’язків із надання державних і громадських послуг і цим зменшити коло обов’язків того рівня влади, де виник вертикальний фіскальний дисбаланс.

Інший шлях – це запровадження владою того територіального рівня, де виник вертикальний фіскальний дисбаланс додаткових податків. Ще один шлях – передання центральною владою частини своїх податків територіальному рівню влади, що мас такий дисбаланс.

Вертикальних фіскальних дисбалансів можна позбутися і за рахунок надання центральною владою грантів, субсидій та інших трансфертів.

Конкретний вибір шляху усунення вертикальних фіскальних дисбалансів визначається політикою фінансового вирівнювання, яка здійснюється в тій чи іншій країні.

На відміну від вертикальних фіскальних дисбалансів горизонтальні фіскальні дисбаланси пов’язані з різними фінансовими можливостями органів влади одного територіального рівня.

Горизонтальний фіскальний дисбаланс – це невідповідність між обсягами фінансових ресурсів однієї або кількох територіальних одиниць одного рівня й обсягами завдань, котрі на них покладаються і забезпечуються іншими територіальними одиницями цього рівня. Горизонтальний фіскальний дисбаланс виникає тоді, коли одна або кілька територій того самого рівня не мають достатніх фінансових ресурсів для надання державних і громадських послуг в обсягах, що надаються іншими територіями відповідно до певних стандартів. Горизонтальні фіскальні дисбаланси виникають тому, що є так звані бідні й багаті території.

Ці дисбаланси можуть виникати й тому, що деякі території мають більші потреби, ніж інші. Наприклад, у структурі населення окремих територій може бути більшою частка дітей шкільного віку, а це зумовлює додаткову потребу в школах, або більшою частка пенсіонерів, що викликає додаткові видатки на соціальні потреби. Ще однією причиною горизонтальних дисбалансів може бути вища вартість державних і громадських послуг у межах одних територій порівняно з іншими.

Фінансове вирівнювання – це процес усунення вертикальних і горизонтальних дисбалансів. У процесі фінансового вирівнювання здійснюються заходи щодо перерозподілу фінансових ресурсів як між ланками системи бюджетів по вертикалі, так і між «бідними» й «багатими» територіями – по горизонталі. Мета фінансового вирівнювання – перерозподіл фінансових ресурсів на користь тих владних рівнів, котрі мають вертикальні й горизонтальні фіскальні дисбаланси з метою їх усунення.

Проблеми фінансового вирівнювання в усіх зарубіжних країнах викликають гострі політичні дискусії. І це зрозуміло, адже йдеться про те, що одні території мають бути фінансовими донорами інших. Практика зарубіжних країн засвідчує: території з потужнішою податковою базою обстоюють свої права та переваги у формуванні дохідної частини своїх бюджетів. І навпаки, «бідні» території апелюють до центральної влади з вимогами збільшення обсягів фінансової допомоги. Ось чому майже в усіх розвинутих зарубіжних країнах установлено чіткі законодавчі норми фінансового вирівнювання й обов’язки «багатих» територій з надання частини своїх ресурсів для цих потреб. В Україні історично склалися значні горизонтальні фіскальні дисбаланси.

Сформувала горизонтальні фіскальні дисбаланси нерівномірність розміщення податкової бази. Вона, у свою чергу, спричинена нерівномірністю розміщення продуктивних сил по території держави. У 1990 р. 10,72 % сукупного суспільного продукту України вироблялося в Донецькій області, 9 % – у Дніпропетровській. Розрив між найбільшим показником з виробництва цього продукту на душу населення в Запорізькій області й найменшим – у Закарпатській становив 1,81 раза. Напередодні здобуття Україною незалежності, у 1990 р., в шести індустріальних областях (Дніпропетровська, Донецька, Запорізька, Київська з м. Києвом, Луганська та Харківська) було вироблено майже 50 % національного доходу всієї республіки. Тут зосереджувалося близько 60 % основних виробничих фондів України.

За виробленим національним доходом на душу населення у 1990 р. Запорізька область мала показник, що становив 125 % від середнього по Україні, а Закарпатська – 78,8 %. У столиці, м. Києві, цей показник становив 112,6 %.

Співвідношення між найвищим показником (Запорізька область) і найнижчим (Закарпатська область) становило 1,59 раза.

Фіскальні дисбаланси характерні не тільки для України. У Російській Федерації розрив між податковими доходами на душу населення «бідних» і «багатих» територій перевищує десятки разів. У Європейському Союзі також спостерігаються великі горизонтальні фіскальні дисбаланси. Співвідношення між душовими доходами десяти найбагатших регіонів ЄС і десяти найбідніших у 1988 р. становило пропорцію 3: 1.

Отже, необхідність запровадження в Україні фінансового вирівнювання була зумовлена рядом об’єктивних причин.

По-перше, це нерівномірність територіального розміщення продуктивних сил, яка зумовлює диференціацію податкової бази регіонів і територій України. Причому, як переконує досвід, диференціація податкової бази зростає. Зміщуються центри її розміщення. Зменшується роль традиційних індустріальних областей і зростає значення столиці держави. Ще більше занепадає податкова база аграрних регіонів України.

По-друге, це значна диференціація обсягів витрат у сфері надання державних і громадських послуг та цін на ці послуги. З урахуванням екологічної забрудненості вищі витрати на ці послуги мають східні регіони України та регіони зони Чорнобильської катастрофи. Зростає ціна таких послуг у столиці держави та в інших великих міських агломераціях.

По-третє, гарантовані Конституцією України соціально-економічні права громадян України зумовлюють проведення центральною владою ефективних заходів щодо забезпечення єдиних стандартів державних і громадських послуг на всій території держави. Сьогодні такі стандарти не розроблено і вони не забезпечуються. Унаслідок цього сформувався і поглиблюється розрив у рівнях життя в окремих регіонах України, у міській і сільській місцевостях.

По-четверте, це потреби передання центральною владою на місцевий рівень значної частини видатків, не властивих для її конституційних функцій. Такі видатки ефективніше здійснюватимуться на місцевому рівні. Це стосується видатків із фінансування освіти, культури, охорони здоров’я, фізкультури і спорту та деяких інших

По-п’яте, це так звані зовнішні ефекти соціальних виплат, коли послугами, які фінансуються з бюджету однієї адміністративно-територіальної одиниці, користуються і жителі інших територіальних одиниць, але їхні владні органи при цьому не зазнають ніяких витрат.

Із метою практичної реалізації політики фінансового вирівнювання внесені зміни до механізму формування місцевих бюджетів.

Оскільки не всі місцеві бюджети самодостатні, тобто спроможні самостійно фінансувати делеговані їм державою повноваження, приміром, забезпечити встановлені стандарти медичних чи освітніх послуг, Бюджетним кодексом України встановлюється система трансфертів із держбюджету місцевим бюджетам, які визначаються на основі математично-розрахункової формули. Ця формула враховує основні відмінності між місцевостями в їх бюджетній спроможності.

Тому розрахунок трансфертів стає процесом, не залежним від особистих інтересів чи уподобань. Отже, два міста у різних областях, що мають однакові показники, отримуватимуть однакові суми трансфертів. Нарешті, дуже важливо те, що отримані трансферти місцеві бюджети можуть використовувати на реалізацію делегованих повноважень так, як вважають за потрібне (скажімо, більше коштів певного бюджетного року можуть спрямувати на освіту, а не на охорону здоров’я, і навпаки).

Автономна фінансова політика місцевих органів влади проявляється й у тому, що вони можуть на свій розсуд у разі потреби використовувати й кошти з двох умовних кошиків доходів (на власні та делеговані повноваження), не прив’язуючи певних видатків до чітко визначеного кошика.

Перехід Міністерства фінансів України на пряме спілкування із 682 місцевими бюджетами потребує точного і зваженого розрахунку доходів місцевих бюджетів. Перелік доходів, які закріплюються за місцевими бюджетами для виконання власних повноважень, включає більше 15 найменувань. Найвагомішими в цьому кошику є місцеві податки і збори, плата за землю, податок за власників транспортних засобів, податок на промисел, фіксований сільськогосподарський податок, власні надходження бюджетних установ, що утримуються за рахунок коштів відповідного бюджету, та інші надходження.

Стан формування і використання місцевих бюджетів істотно залежить від вирішення проблем збалансованості бюджетів, котрі є наслідком невирішених питань у сфері фіскального федералізму. У цьому напрямі Бюджетним кодексом України передбачено удосконалення системи збалансованості місцевих бюджетів, що включає дві складові.

Перша стосується збалансування доходів, що передбачає розподіл надлишкових доходів бюджетів територій з вищою за середню податкозабезпеченістю між територіями з нижчою за середню податкозабезпеченістю. Причому трансфертні платежі надаються територіям із чітко визначеними напрямами їх витрачання, що забезпечуватиме цільове використання коштів.

Друга складова збалансування бюджетів стосується видаткової частини. Дуже важливим у процесі збалансування видатків місцевих бюджетів є врахування структурних видатків територій. Наприклад, якщо на певній території проживає велика кількість людей похилого віку або інвалідів, котрим необхідно надавати додаткову допомогу, то у таких випадках при визначенні сум офіційних трансфертів враховуються виплати населенню такої категорії. Крім того, у великих містах соціальні видатки також більші. Проте на територіях сільської місцевості виникає проблема більших видатків, пов’язаних із транспортуванням. Велике значення при розрахунках структурних видатків мають і видатки, пов’язані з кліматичними умовами території, історією її розвитку, її статусом тощо. Все це береться до уваги при збалансуванні видатків бюджетів.

Найголовнішою характеристикою повинна стати абсолютна прозорість системи збалансування, тобто кожна людина при бажанні буде в змозі перевірити напрями витрачання коштів, що вилучалися з доходів бюджету з метою перерозподілу.

Важливою складовою бюджетної політики має стати впорядкування взаємовідносин між місцевими бюджетами. Йдеться передусім про чітке розмежування повноважень між місцевими органами виконавчої влади, обласними та районними органами місцевого самоврядування територіальних громад щодо формування бюджетів. Потрібно стимулювати солідарне фінансування спільної власності територіальних громад.

Починаючи з 2002 р. у складі державного бюджету окремо затверджуються обсяги трансфертів для бюджету Автономної Республіки Крим, обласних бюджетів, бюджетів міст Києва та Севастополя, міст республіканського та обласного значення і бюджетів районів.

Розв’язання цих та інших фінансових проблем сприятиме стабілізації економічного розвитку адміністративних територій і зміцненню фінансової бази місцевих бюджетів.

Література:

– основна:

Кремень О. І., Кремень В. М. Фінанси [Текст]: навчальний посібник / О. І. Кремень, В. М. Кремень. – К.: Центр учбової літератури, 2012. – 416 с. – С. 174-179

Пилявець В. М. Фінанси [Текст]: навч. посібник / В. М. Пилявець, М. Т. Пилявець. – К.: Аграрна освіта, 2010. – 306 с. – С. 133-145.

Фінанси [Текст]: навч. посіб. / О. П. Близнюк, Л. І. Лачкова, В. І. Оспіщев; Ред. В. І. Оспіщев. – К.: Знання, 2006. – 415 с. – С. 232-255.

Бюджетний кодекс України: [Електронний ресурс]: Кодекс України від 8 липня 2010 року № 2456-VI // База даних "Законодавство України"офіційного веб-сайту ВРУ. – Режим доступу до бази: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/2456-17/print1328221035385428

Про місцеве самоврядування в Україні [Електронний ресурс]: Закон України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР // База даних "Законодавство України"офіційного веб-сайту ВРУ. – Режим доступу до бази: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/280/97-%D0%B2%D1%80/print1328221035385428

Про фінансове забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування [Електронний ресурс]: Постанова Кабінету Міністрів України від 3 грудня 1997 року № 1349 // База даних "Законодавство України"офіційного веб-сайту ВРУ. – Режим доступу до бази: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1349-97-%D0%BF/print1328221035385428

– додаткова:

Владимиров К. М. Місцеві фінанси [Текст]: навчальний посібник / К. М. Владимиров, Н. Г. Чуйко, О. Ф. Рогальський. – Херсон: ОЛДІ-ПЛЮС, 2009. – 352 с.

Місцеві фінанси [Текст]: підручник / за ред. О. П. Кириленко. – К.: Знання, 2006. – 677 с.

Рева Т. М. Місцеві фінанси [Текст]: навч. посібник / Т. М. Рева, К. Ф. Ковальчук, Н. В. Кучкова. – К.: Центр учбової літератури, 2007. – 208 с.

Сазонець І. Л. Управління місцевими фінансами [Текст]: навчальний посібник / І. Л. Сазонець, Т. В. Гринько, Г. Ю. Придатко. – К.: Центр навчальної літератури, 2006. – 264 с.

Сунцова О. О. Місцеві фінанси [Текст]: навчальний посібник для вищої школи / О. О. Сунцова. – 2-ге вид., перероб. та доп. – К.: Центр учбової літератури, 2009. – 488 с.

Фінанси регіону [Текст]: навч. посібник / М. А. Коваленко, Т. О. Мацієвич, Г. М. Полевик, Н. В. Радванська; За ред. М. А. Коваленка. – Херсон: Олді – плюс, 2010. – 311 с.

Основні терміни і поняття:місцеві фінанси, місцеві фінансові ресурси, місцеві бюджети, місцеві податки і збори, влас­ні доходи, закріплені доходи, видатки місцевих бюдже­тів, бюджетні трансферти, місцеві позики, тимчасовий касовий розрив, загальний фонд місцевого бюджету, гарантії під позики комерційних банків, муніципальні позики під конкретні заходи, облігації місцевих позик, вертикальний фіскальний дисбаланс, горизонтальний фіскальний дисбаланс, фінансове вирівнювання, збалансованість бюджету.

Питання для самоперевірки:

1. Охарактеризуйте сутність місцевих позичок.

2. Охарактеризуйте види місцевих позичок.

3. Визначте сутність касового розриву.

4. Охарактеризуйте позики (позички) з бюджетів вищого рівня.

5. Охарактеризуйте порядок отримання позик в комерційних банках;

6. Охарактеризуйте місцеві позички, шляхом надання гарантій під позики комерційних банків.

7. Охарактеризуйте місцеві позички, шляхом випуску облігацій.

8. Охарактеризуйте сутність, види та методи подолання фіскального дисбалансу.

9. Охарактеризуйте сутність, призначення та причини здійснення фінансового вирівнювання

10. Охарактеризуйте методи досягнення збалансованості місцевих бюджетів.

Теми рефератів:

1. Місцеві позики

2. Зміцнення фінансової незалежності місцевого самоврядування в Україні.

3. Бюджетний федералізм.

4. Фіскальні дисбаланси і фінансове вирівнювання.

5. Диференціація податкової бази в Україні (статистичне дослідження).

6. Диференціація обсягів витрат місцевих бюджетів в Україні (статистичне дослідження).

7. Міжбюджетні трансферти.

Форми контролю самостійної роботи студента: фронтальне опитування,модульний контроль № 4, підсумкова контрольна робота з перевірки самостійної роботи, комплексна контрольна робота, іспит.

 

 

Тема 8: МІСЦЕВІ ФІНАНСИ

Методичне забезпечення самостійної роботи № 19

«Видатки місцевих бюджетів»

Обсяг – 4 години

План:

1. Видатки місцевих бюджетів

2. Фінансування адміністративного апарату місцевих органів влади

3. Фінансування місцевого господарства

4. Соціальна спрямованість видаткової частини місцевих бюджетів

5. Обов'язкові видатки і видатки на реалізацію делегованих центральною владою повноважень

6. Бюджет розвитку місцевих бюджетів

Видатки місцевих бюджетів

Видатки місцевих бюджетів залежать від бюджетної політики, яка проводиться державою, від децентралізації управління соціальною сферою. Все це є вирішальним фактором, що впливає на обсяг фінансових ресурсів, які проходять по каналах регіональних бюджетів, на їх частку в загальнодержавних бюджетних видатках.

В Україні розмежування видів видатків між місцевими бюджетами здійснюється на основі принципу субсидіарності із урахуванням критеріїв повноти надання послуги та наближення її до безпосереднього споживача. Відповідно до цих критеріїв види видатків поділяються на такі групи:

ü перша група – видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, які забезпечують необхідне першочергове надання соціальних послуг, гарантованих державою, і які розташовані найближче до споживачів. Здійснюються з бюджетів сіл, селищ, міст та їх об’єднань;

ü друга група – видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, які забезпечують надання основних соціальних послуг, гарантованих державою для всіх громадян України. Здійснюються з бюджетів міст республіканського значення Автономної Республіки Крим та міст обласного значення, а також районних бюджетів;

ü третя група – видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, які забезпечують гарантовані державою соціальні послуги для окремих категорій громадян, або фінансування програм, потреба в яких існує в усіх регіонах України. Здійснюються ці видатки з бюджету Автономної Республіки Крим та обласних бюджетів. З бюджетів міст Києва та Севастополя здійснюються видатки усіх трьох груп.