Бюрократия: происхождение и сущность

 

Небывалое расширение функций современного государства привело к невиданному росту государственного аппарата, развитию бюрократии, превратившейся в гигантскую машину со своей иерархией, своими нормами поведения, особой дисциплиной и привилегиями. Проблема бюрократии имеет длительную историю своего становления, Первые ее исследования можно обнаружить еще в античности. Однако в систематизированном виде они появляются значительно позднее. Так, в середине XVIII в. французский экономист Винсент де Гурней определил бюрократию как некий способ осуществления государственной власти с помощью оплачиваемых гражданских служащих-чиновников. Именно с этого времени термин «бюрократия» быстро становится частью международного политического словаря.

Рассматривая проблему бюрократии, необходимо отметить, что сам термин употребляется в двух основных значениях: 1) система управления, осуществляемая с помощью аппарата власти, отделенного от общества, стоящего над ним, обладающего специфическими функциями и привилегиями; 2) слой людей, связанный с этой системой.

Активно эта проблема начинает изучаться особенно на стыке XVIII- XIX вв. и, прежде всего, в Германии, которая в тот период переживала взлет общественной мысли. Наибольший вклад в разработку проблемы бюрократии в тот период внес Г.В.Ф.Гегель, который в «Философии права» довольно подробно исследовал механизм правительственной власти и определил основные черты бюрократии.

Однако широкомасштабные исследования бюрократии появляются позже. И здесь, прежде всего, необходимо назвать Р.Михельса и М.Вебера. Заслуга Р.Михельса состоит в том, что он в соответствии с выдвинутым им «Жизненным законом олигархии» подчеркнул неизбежность бюрократии.

М.Вебер предложил развернутую концепцию бюрократии, которая послужила основой всех дальнейших разработок данной проблемы. Основная заслуга М.Вебера состоит в том, что он придал проблеме бюрократии общесоциологическое значение, доказал неизбежность ее роста и значения и детально разработал «идеальный тип» бюрократии.

Бюрократия, по М.Веберу, обладает следующими основными чертами — «идеальный тип бюрократа»:

1) члены служебного персонала лично свободны и подчиняются власти лишь в отношении их безличных официальных обязанностей;

2) исполнение должности — единственное и главное занятие чиновника;

3) должностные функции ясно определены, кандидаты на должности подбираются согласно профессиональной квалификации, подтвержденной дипломом (назначаются, не выбираются),

4) имеется четко установленная иерархия должностей, должность занимается в силу свободного договорного соглашения;

5) карьера (т.е. «повышение»), согласно старшинству и по заслугам, которое зависит от решения вышестоящих;

6) они получают вознаграждение за труд в денежной форме и обычно имеют право на пенсию (зарплата зависит от места в иерархии), чиновник имеет право оставить место;

7) строгая дисциплина должностного лица и контроль при исполнении своей должности;

8) точность, скорость, определенность действий чиновника;

9) должностное лицо не может присвоить ни должность, ни доходы, которые связаны с ней;

10) безличность, производительность, унифицированность, строгая подотчетность, сведение к минимуму трений, материальных и человеческих издержек.

Вебер считает, что бюрократия имеет значительные технические преимущества перед другими формами организации, которые зависят от функционирования хорошо отлаженного механизма бюрократического аппарата. Бюрократия превосходит любую другую систему по точности, стабильности, строгости своей дисциплины, надежности, интенсивности и т.д.

Для своей эпохи Вебер делает удивительный вывод о том, что создание плановой системы производства и распределения будет иметь следствием громадный рост централизованной бюрократии. Поэтому впереди грядет не диктатура пролетариата, а диктатура чиновника-бюрократа, при которой бюрократия становится могучей и унифицированной властью.

Дальнейшее развитие теория бюрократии в западной политологии получает у Л. фон Мизеса и Ф. фон Хайека. Используя сведения, полученные из СССР, они делают выводы о том, что бюрократия является следствием планирования на уровне всего общества и выступает против частного предпринимательства. По сути, они выдвигают главную причину бюрократизации общества — вмешательство государства в бизнес. Мизес и Хайек не дают ни положительной, ни отрицательной оценки бюрократии, считая, что бюрократические методы неизбежно необходимы, но они несовместимы со свободным предпринимательством.

Огромное значение для дальнейшего развития теории бюрократии имеет и выделение Мизесом типичных черт деформации психики бюрократа. Правда здесь проявляются его заветные мысли и идеи, т.к. бюрократическую деформацию личности он рассматривает только применительно к социалистическому обществу в противовес экономическим основам либерализма. Вот как выглядит его модель: планирование способствует развитию бюрократизации, что ведет к ухудшению инициативы и стагнации всего общества. К сожалению, эти выводы во многом подтверждаются на практике, хотя преимущества всеобщего планирования по многим показателям будут более значимыми.

Сущность бюрократии характеризуется следующими признаками:

< бюрократия выдает особые интересы своей социальной группы (класса) за всеобщие, отражающие якобы чаяния всех членов общества;

< чиновничество абсолютизирует свои корпоративные интересы и создает иллюзию надклассовости «особого слоя людей», основанную на кажущейся независимости его от общества;

< политическое отчуждение достигает максимума, происходит фетишизация политики и акцентирование ее волевого начала;

< государственная должность приобретает наднациональное значение, бюрократическое сословие становится особой кастой;

< бюрократические отношения являются формой проявления противоречий между властью и гражданами;

< государственное управление строится по принципу иерархии, активность и сознательность граждан отождествляется с их принадлежностью к аппарату управления;

< бюрократия не может существовать без государственного формализма, т.е. превращения политических целей государства в канцелярские задачи и наоборот;

< бюрократические отношения порождают одно из политических суеверий — обожествление существующего государства и системы власти, что способствует деполитизации граждан и развитию государственного фатализма;

< в политике все большее значение приобретают формальные и иррациональные характеристики людей (социальное происхождение, национальность, профессия, рекомендации и т.д.);

< определенная идеализация чиновника как идеального гражданина и необходимого элемента решения политических проблем.

Для развития бюрократии важное значение имеет поддержка со стороны высшей власти. Правительство же активно поддерживает все традиционные виды власти и культивирует политический традиционализм. В результате такой организации власти социальное недовольство направляется, прежде всего, против низших чиновников, политические реформы обычно сводятся к административным преобразованиям, а не социальным и политическим изменениям. Поэтому лозунг борьбы с бюрократизмом правительство обычно использует в своих целях.

Перспективы существования бюрократии зависят, прежде всего, от сущности управления обществом. До тех нор пока управление будет особой сферой деятельности, до тех пор бюрократия будет составной частью управленческих и политических процессов. А это все является неотъемлемой чертой государства, государственного управления. Поэтому говорить о возможности преодоления бюрократии можно только в очень далекой перспективе и в связи с отмиранием государства и развитием подлинного самоуправления народа.

В целом, характеризуя разработку проблемы бюрократии политической наукой, следует отметить ряд значительных выводов, таких как необходимость и неизбежность бюрократии, социально-психологические ее основы, позитивные и негативные стороны данного феномена, преодоление негативных черт бюрократии и т.д.