Глава 12. Режим законности (правозаконности) в деятельности исполнительной власти

Содержание законности (правозаконности)

Законность — атрибут существования и развития демократически организованного общества. Она необходима для обеспечения свободы и реализации прав граждан, осуществления демократии, образования и функционирования гражданского общества, научно обоснованного построения и рациональной деятельности государственного аппарата. Она обязательна для всех элементов государственного механизма (государственных органов, государственных организаций, государственных служащих), гражданского общества (общественных, религиозных организаций, независимых газет, неформальных объединений и др.) и для всех граждан. В наглей юридической науке она понимается как «неуклонное исполнение законов и соответствующих им иных правовых актов органами государства, должностными лицами, гражданами и общественными организациями»¹.

Такое понимание представляется односторонним Прежде всего необходимо обратить внимание на качество юридических законов, их соответствие объективно существующим социальным связям, праву. Если отвлечься от содержательной стороны юридических норм, подлежащих исполнению, то нетрудно прийти к выводу о том, что в условиях деспотии, тоталитаризма, полицейского государства законность находится на высоком уровне и одно из первых мест по этому критерию займет фашистская Германия.

Как специфический регулятор общественных отношений закон, юридическая норма должна соответствовать существующему в стране уровню экономики, организационной зрелости, культуры, морально-этическим нормам. Законодательство должно быть средством легализации права государством во имя интересов общества и граждан Законность — это прежде всего наличие достаточного количества юридических норм высокого качества, а затем их строгое соблюдение всеми субъектами права.

Для практики государственного строительства, для граждан и юридической науки рассматриваемая проблема всегда была очень важной Ее значение актуализировалось в связи с формированием гражданского общества, с одной стороны, и «войной законов»,

¹ Юридический энциклопедический словарь М, 1984 С 101

§ 1 Содержание законности (правозаконвости) 229

обострившимися национальными противоречиями, ростом числа преступлений и иных правонарушений, с другой.

В юридической литературе законность рассматривается с разных сторон: и как принцип государственной деятельности, и как метод государственного руководства обществом, и как режим системы взаимоотношений населения с государственными органами. Все эти подходы правомерны, хотя и нуждаются в определенной корректировке. Но самая важная сторона законности раскрывается: в ее определении как режима взаимоотношений граждан и организаций с субъектами власти, который благоприятствует обеспечению прав и законных интересов личности, ее всестороннему развитию, формированию и развитию гражданского общества, успешной деятельности государственного механизма.

Такой режим необходим во всех областях социальной жизни, но особую значимость он имеет в системе взаимоотношений субъектов административной власти между собою и с гражданами, негосударственными организациями.

Во-первых, субъекты исполнительной власти представляют многочисленную группу, с ними люди, негосударственные организации, трудовые коллективы контактируют намного чаще, чем с прокуратурой, судами, представительными органами. Число государственных служащих, связанных с исполнительно-распорядительной деятельностью, во много раз превышает численность всех служащих, занимающихся иной государственной деятельностью

Во-вторых, субъекты государственной исполнительной власти осуществляют правоприменение и издают большое число нормативных актов, они обладают большими властными полномочиями.

В-третьих, они непосредственно распоряжаются огромными материальными, финансовыми, трудовыми ресурсами.

В-четвертых, органы исполнительной власти, их должностные лица вправе осуществлять внесудебное принуждение, юрисдик-ционную деятельность, в их непосредственном ведении находится механизм физического принуждения, защиты (армия, милиция, исправительно-трудовые учреждения и т. д.).

В-пятых, они наделены дискреционными полномочиями свободой усмотрения, которая служит одним из средств выполнения государственными органами возложенных на них задач и полномочий

Принцип законности в административном праве, считает французский ученый Г. Бребан, состоит из двух взаимосвязанных обя-

230 Глава 12. Режим законности в деятельности исполнительной власти

занностей: действовать в соответствии с законом и проявлять инициативу для обеспечения выполнения закона¹. Исполнительная власть связана законом, и соблюдение ею законов контролируется как законодательной, так и судебной властями.

Уровень законности в государстве прежде всего зависит от ее состояния в исполнительно-распорядительной деятельности. Когда он здесь низок, то даже если иные ветви государственного механизма неукоснительно выполняют юридические предписания, есть основания говорить о разрушении, кризисе режима законности. Если имеются многочисленные факты, когда работники милиции незаконно задерживают граждан, изымают у них имущество, когда без достаточных законных оснований военнослужащие применяют огнестрельное оружие, убивают и ранят людей, когда квартиры распределяются в обход установленных правил, лицензирование не обходится без взяток и т. д., то даже строжайшее соблюдение законов при осуществлении правосудия, в процессе прокурорского надзора не окажет существенного влияния на общую картину взаимоотношений государства и граждан, негосударственных организаций. Это будут лишь островки законности в море управленческого своеволия. Юридическая правомерность деятельности исполнительной власти — стержень всего режима законности в стране.

Рассматриваемый принцип является общим для всех сфер государственного строительства, для всех организаций и граждан, для всех отраслей права. Конечно, в исполнительно-распорядительной деятельности он имеет ряд особенностей.

На исполнительной власти лежит задача обеспечить соблюдение юридических норм огромным числом субъектов права. За очень небольшими исключениями, только она осуществляет профилактическую работу, пресекает правонарушения. Она сама должна действовать строго в правовых рамках. Значит, нужно обеспечить юридически правомерное функционирование огромного числа государственных органов, иных государственных организаций и их должностных лиц.

Работа государственной администрации многообразна и с точки зрения правовых форм (правотворчество, правоприменение, юрисдикция), и с точки зрения многообразия отраслей и функций управления. И система гарантий законности здесь должна быть более разнообразной, а сама деятельность намного больше по объему, чем в законодательстве, правосудии.

¹ Ереван Г. Французское административное право М, 1988. С. 171.

§ 1 Содержание законности (правозаконности) 231

В науке административного права Франции признается, что этот принцип «применительно к администрации выражает норму, согласно которой администрация должна действовать в соответствии с правом»¹. Главное требование законности к исполнительной власти состоит в том, что законы и подзаконные нормативные акты должны неукоснительно соблюдаться теми, кому доверено их применение, их защита. Борьба с произволом администрации не менее важна, чем борьба с преступностью.

Подавляющее число подзаконных нормативных актов издается исполнительно-распорядительными органами. Только они и органы государственной власти вправе осуществлять правотворчест-во. Одно из проявлений длительного господства в нашей стране административно-командной системы — снижение роли законов, преобладание подзаконных норм, регулирование многих важных общественных отношений правительственными, ведомственными и локальными актами.

В настоящее время и в ближайшем обозримом будущем число действующих подзаконных актов будет значительным. А значит, сохранится и такая особенность законности, как подчинение администрации нормам, которые она сама выработала, а также содержащимся в других подзаконных актах. Как правило, орган, принявший юридическую норму, вправе ее отменить, изменить, но он не вправе нарушить ее путем принятия правоприменитель-ного акта. И тем более такая подзаконная норма обязательна для нижестоящих органов и организаций. С нею должен в ряде случаев считаться и вышестоящий орган (если она например, принята исполнительным органом субъекта Федерации в рамках его исключительных полномочий).

«В современный период договор становится важным регулятором общественных отношений как в случаях замены им ранее действовавших административно-правовых норм, так и вследствие расширения его содержания»². Все более возрастает роль международных, государственно-правовых и административных (между административно-территориальными единицами, между разными управленческими звеньями и др.) договоров. Обеспечение их неукоснительного исполнения — важная задача управленческих структур.

Таким образом, важная особенность законности в управлении — необходимость соблюдения наряду с законами международ-

' Веделъ Ж Административное право Франции М, 1973 С 185 ² Тихомиров Ю. А Договор как регулятор общественных отношений // Правоведение 1990 № 5 С 35

232 Глава 12. Режим законности в деятельности исполнительной власти

ных и ряда иных договоров, подзаконных норм, в том числе и тех, которые изданы самой государственной администрацией. Для исполнительно-распорядительных органов и их служащих обязательны и индивидуальные акты вышестоящих звеньев исполнительной власти, судов и судей.

Нельзя и невозможно активную администрацию лишать дискреционных полномочий, жестко пеленать ее юридическими предписаниями. В рамках закона она должна иметь возможность выбора оптимальных вариантов. Целесообразность деятельности, общественно полезная цель — существенный компонент законности в управлении. Здесь важно учесть, что законы рассчитаны на обычные условия, нормальные обстоятельства. Но случается и так, что ситуация становится экстремальной и соблюдение какой-то нормы, реализация предписания суда или прокурора может поставить под угрозу правопорядок в регионе, стране. Например, арест участника массовых беспорядков в условиях обострившихся социальных, национальных противоречий. Для установления чрезвычайного положения, введения президентского правления требуется определенное время, а исполнительная власть сразу же должна позаботиться о предотвращении вредных последствий, оказании помощи пострадавшим. И главный ориентир здесь — общественная польза.

Ею же должна руководствоваться исполнительная власть при возникновении ситуаций, угрожающих личной и общественной безопасности, не охваченной правовым регулированием.

Признавая за исполнительной властью возможность временного, эпизодического отступления от законов во имя общественной пользы, конституционных принципов, ее право действовать целесообразно в условиях крайней необходимости (например, при освобождении заложников), следует подчеркнуть, что это не более, чем редкие исключения из разрешительного порядка ее функционирования. Она вправе делать только то, что разрешено законом и иными юридическими нормами. Формирование правового государства требует того, чтобы разрешительный порядок для государственных органов, организаций и должностных лиц, имеющих властные функции и полномочия, стал всеобщим и гарантированным. Всеобщим — значит таким, когда бы он без каких-либо исключений распространялся на всех субъектов власти. Гарантированным — значит таким, когда бы он подкреплялся необходимыми юридическими формами и процедурами, способными предотвратить его нарушения и устранить их последствия.

Создание устойчивого правового режима во взаимоотношениях между субъектами административной власти, с одной стороны, и

§ 1. Содержание законности (правозаконности) 233

гражданами, их объединениями, организациями — с другой, предполагает наличие трех главных условий:

1) существования развитого законодательства и основанной на нем системы юридических норм;

2) совокупности гарантий, обеспечивающих строгое и неуклонное соблюдение юридических норм всеми участниками управленческих отношений;

3) четко действующего в рамках законности механизма принуждения.

Развитая правовая основа исполнительно-распорядительной деятельности прежде всего должна удовлетворять следующим критериям: господство закона, соответствие юридических норм праву, полнота и дифференцированность системы норм, ее стабильность, непротиворечивость, высокая юридическая техника.

Организация и функционирование аппарата исполнительной власти должны быть урегулированы прежде всего актами высшей юридической силы — законами.

Как специфический регулятор общественных отношений система юридических норм должна соответствовать объективным закономерностям социальной жизни, требованиям права, быть адекватной экономико-политическому, культурному уровню страны. Если государственный аппарат осуществляет правовые нормы, которые грешат субъективизмом, волюнтаризмом, принимает нецелесообразные, несвоевременные правовые акты, это снижает эффективность его деятельности, подрывает его авторитет, а самое главное — наносит большой ущерб гражданам, регионам и даже стране в целом.

Иными словами, России нужна правозаконность. Это не просто соединение двух известных юридических слов — «права» и «законности». Это новое качество, согласующееся с российскими возрожденческими идеями о правах человека, абсолютности и нерушимости личного достоинства, свободы человека. Правозаконность означает, что в обществе, в котором утверждается современная либеральная цивилизация, воцаряется неуклонное и жестокое господство закона и в то же время сам закон — уже не продукт власти, ее произвола и своеволия, а выражение великих либеральных ценностей, возрожденного естественного права, прежде всего неотъемлемых прав человека¹.

Полнота юридического регулирования теснейшим образом связана с его дифференцированностью. Известно, что норма — это

¹ Алексеев С. С. Правозаконность. // Российские вести. 1995. 31 окт.

234 Глава 12 Режим законности в деятельности исполнительной власти

применение равного масштаба к людям, которые различаются по возрасту, полу, состоянию здоровья, характеру работы и т. д. По формам собственности, целям, объему деятельности и многим другим критериям различаются и организации. Такого фактического неравенства юридические нормы не устраняют, но они могут смягчить его, вводя дифференцированное регулирование одних и тех же отношений. Проявлением полноты системы норм является наличие в ней системы льгот для женщин, инвалидов, несовершеннолетних, лиц, работающих в неблагоприятных условиях и т. д. Борьба с монополизмом, предоставление налоговых льгот союзам деятелей культуры, благотворительным фондам и др. — это тоже проявление названной особенности.

Чем совершеннее юридический инструментарий, тем более диф-ференцированно регламентируются отдельные стороны общественной жизни. Отсутствие дифференцированной, отражающей реальные обстоятельства регламентации приводит к тому, что органы власти вынуждены по своему усмотрению делать исключения для отдельных лиц, что ведет к необоснованному разнообразию на практике и открывает лазейку для субъективизма и даже злоупотреблений. Конечно, здесь не должно быть другой крайности, когда количество особых норм, исключений, льгот превышает объективно необходимое и общее правило становится декларацией, не подкрепленной юридическими предписаниями.

Очевидно, что нормативная основа должна быть внутренне согласованной. Большой вред делу наносят противоречия между актами равной и разной юридической силы.

Вопрос о стабильности норм особенно актуален для субъектов исполнительной власти. Большое число служащих, подавляющая часть которых не имеет юридического образования, должны осмыслить требования нового закона, нормативного акта, истолковать, усвоить, научиться правильно применять. В связи с этим возникают проблемы ознакомления с новыми источниками, обучения работников, снабжения необходимой литературой и т. д.

§ 2. Система гарантий законности (правозаконности)

Последовательная и строгая реализация законности предполагает наличие' соответствующей системы ее гарантий. Представляется обоснованным мнение, что среди них следует различать общие условия (предпосылки) и специальные юридические, организационно-правовые средства обеспечения режима законности¹.

¹ Теория государству и права. Под ред. С С. Алексеева. М., 1985. С. 411.

§ 2. Система гарантий законности (правозаконности) 235

Среди общих условий можно различать политические, экономические, организационные, идеологические. Политическими предпосылками законности являются режим демократии, гласности. А они, как показал опыт многих стран, будут реальными только в условиях существования независимого от государства гражданского общества, политического плюрализма, свободы печати, разделения властей.

Только реальное разделение властей, существование не зависимых от правящей партии, государства, средств массовой информации, партий, децентрализация государственных структур могут стать подлинными гарантами режима правозаконности.

К его экономическим предпосылкам можно отнести как достигнутый страной уровень благосостояния, наличие у государства необходимых ресурсов, так и фактическую гарантированность прав граждан, организаций, их экономическую свободу, многоуклад-ность экономики, существование рынков товаров, капиталов, труда.

Огромное значение для существования правопорядка имеет правовая культура должностных лиц и граждан, правосознание, основанное на признании абсолютной ценности основных прав человека.

Велико значение хорошо осуществляемого убеждения, а также умело организованного поощрения.

На состояние законности в управлении немалое влияние оказывают такие организационные факторы, как организационная структура аппарата, квалификация служащих, эффективность деятельности системы правовой подготовки кадров, четкое и рациональное разделение полномочий и др. Уменьшение уровня секретности, создание ведомственных центров информации и связей с общественностью, совершенствование разрешительной системы, ликвидация аппаратных излишеств и иные организационные мероприятия создают условия для укрепления правопорядка в стране.

Специальные юридические средства обеспечения законности — контроль и принуждение.

В системах социального управления контроль — важнейший вид обратной связи, по каналам которой субъекты власти получают информацию о фактическом положении дела, о выполнении решений. Он используется для повышения исполнительской дисциплины, оценки работы, предотвращения нежелательных последствий, оперативного регулирования процессов.

Содержание контроля состоит из:

а) наблюдения за функционированием подконтрольных объектов, получения объективной информации о выполнении ими пра-

236 Глава 12. Режим законности в деятельности исполнительной власти

вил и поручений, их состоянии. Формы сбора информации — изучение данных учета, отчетов, проверки документов на месте, инвентаризации, ревизии, получение объяснений и др.;

б) анализа собранной информации, выявление тенденций, причин, разработка прогнозов;

в) принятия мер по предотвращению нарушений законности и дисциплины, вредных последствий, ущерба, несчастных случаев, нецелесообразных действий и расходов;

г) учета конкретных нарушений, выявление их причин и условий;

д) пресечения противоправной деятельности с целью ледопу-щения вредных последствий, новых нарушений;

е) выявления виновных, привлечения их к ответственности. В одних случаях контролирующие органы вправе сами решить вопрос об ответственности виновных, в других — обязаны ставить вопросы об этом перед компетентными органами.

В зависимости от объема контроля различают собственно контроль, в процессе которого проверяется законность и целесообразность деятельности, и надзор, который ограничивается только проверкой законности.

Контроль за аппаратом исполнительной власти осуществляется извне: Президентом, законодательными органами, судами, прокуратурой, профсоюзными и иными общественными формированиями. В самом аппарате существуют разные организационно-правовые формы контроля, среди которых нужно различать осуществление соответствующих полномочий субъектами линейной власти (органы общей компетенции в отношении подведомственных им органов и внутриведомственный контроль) и субъектами функциональной власти (финансовый контроль и другие виды надведомственного контроля).

В настоящее время сложились четыре вида надзора за исполнительно-распорядительной деятельностью: прокурорский, судебный, административный, в определенной мере на нее распространяется и конституционный надзор. Усиление судебной власти, правосудия прежде всего должно осуществляться путем расширения судебного контроля за законностью управленческих действий, дальнейшего развития административной юстиции.

По времени осуществления различаются контроль предварительный (например, при лицензировании), текущий (в процессе. деятельности) и последующий.

Побудительные мотивы правомерного поведения формируются как в результате действия поощрительных стимулов, так и под

§ 3. Президентский контроль за органами исполнительной власти 237

влиянием возможностей применения государственного принуждения. Все разновидности правовых санкций призваны гарантировать исполнение закона, осуществлять общую и частную превенцию правонарушений.

Основные виды принуждения — дисциплинарное, административное, гражданско-правовое и уголовное — различаются основаниями и процедурами их применения. Но все они широко используются для защиты законности в отношениях с исполнительной властью, и при этом государственной администрации принадлежит ведущая роль. Только в процессе исполнительно-распарядителвной деятельности используется дисциплинарное и административное, т. е. внесудебное, принуждение, которое можно считать особым видом административной власти. Она же инициирует, расследует, направляет в суды уголовные дела, обеспечивает исполнение уголовных наказаний.

Принудительные меры применяются как к индивидуальным, так и к коллективным субъектам права; как к тем, которые являются элементами государственного аппарата, так и к тем, которые не включены в него.