Правовое регулирование застройки земель населенных пунктов

Регулирование застройки территорий населенных пунктов — одно из важнейших правовых средств обеспечения прав граждан на благоприятную окружающую среду.

Правила застройки являются нормативным правовым актом органа местного самоуправления, в котором устанавливается порядок градостроительной деятельности на территориях городских и сельских поселений, в том числе на территориях закрытых административно-территориальных образований. Правила застройки разрабатываются на основе генерального плана поселения либо территориальных комплексных схем градостроительного планирования развития территорий районов, сельских округов. В состав правил включаются схема зонирования — графический материал и текстовые материалы.

Порядок разработки правил застройки, их рассмотрения, внесения в них изменений, информирования населения о разработке правил, их обсуждения, учета предложений граждан и их объединений об использовании и о застройке территорий поселений, а также утверждения, публикации и введения их в действие определяется органами местного самоуправления. Разрешения на строительство объектов недвижимости, выданные в установленном порядке до введения в действие правил застройки, действуют в течение срока действия указанных разрешений, за исключением тех случаев, когда не обеспечиваются требования безопасности населения.

Правила застройки могут быть обжалованы в суд проживающими на соответствующих территориях гражданами, а также собственниками и иными владельцами объектов недвижимости, права и законные интересы которых оказались нарушены. Органы местного самоуправления вправе создавать комиссии по решению спорных вопросов регулирования использования и изменения объектов недвижимости с участием представителей граждан, их объединений и юридических лиц.

Вопросам регулирования застройки территорий городских и сельских поселений в Градостроительном кодексе уделено особое внимание. Кодекс устанавливает градостроительные требования, предъявляемые к использованию земельных участков, начиная со стадии их предоставления. При предоставлении земельных участков соответствующие требования к их использованию определяются градостроительной документацией о градостроительном планировании развития территорий городских и сельских поселений и об их застройке, а также правилами застройки. На данном этапе органы местного самоуправления подготавливают информацию, касающуюся местоположения участков и проектов границ земельных участков в соответствии с проектами планировки, проектами застройки и проектами межевания территорий, разрешенного использования земель, а также обеспечения земельных участков объектами инженерной, транспортной и социальной инфраструктур. Могут устанавливаться также дополнительные требования к их использованию.

Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» предусматривает санитарно-эпидемиологические требования, предъявляемые к планировке и застройке городских и сельских поселений. При планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания.

 

Земли промышленности

Земли промышленности предназначены для размещения промышленных, коммунальных и складских объектов, обеспечивающих их функционирование, а также для установления санитарно-защитных зон таких объектов. Благоустройство территорий производственных зон осуществляется за счет собственников производственных объектов. Согласно ЗК РФ земли промышленности должны располагаться за чертой поселений. Это связано с тем, что промышленная деятельность по своему характеру относится к числу экологически неблагоприятных и отрицательно воздействует на здоровье человека. Однако сегодня не все промышленные предприятия находятся за чертой населенных пунктов. Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, местного самоуправления принимают решения о перебазировании предприятий за черту поселений.

Как правило, новые предприятия строятся в промышленных районах, где организуются общие вспомогательные производства, инфраструктурные сооружения. Проекты предприятий должны быть увязаны с проектами планировки промышленных районов. Обязательным требованием являются включение в проект строительства обеспечения противопожарных норм; рационального решения по охране водоемов, почвы, атмосферного воздуха, по отводу сточных вод.

Одна из неотъемлемых задач при использовании земель промышленности – это их охрана и рекультивация уже нарушенных земель.

За последнее время, по данным государственного учета, участились случаи нарушений требований по снятию и складированию верхнего плодородного слоя, а также использованию его для рекультивации земель под сельскохозяйственные угодья и улучшения малопродуктивных земель. Снимаемый плодородный слой почвы используется неполностью, в связи с чем увеличиваются объемы складирования. Восстановление нарушенных земель проводится в незначительных объемах.

В целях обеспечения рекультивации земель, снятия, сохранения и рационального использования плодородного слоя почвы Правительство РФ приняло постановление 23 февраля 1994 г. № 140 «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы». Данным постановлением определено, что рекультивация земель, нарушенных юридическими и физическими лицами при разработке месторождений полезных ископаемых и торфа, проведении всех видов строительных, геолого-разведочных, мелиоративных, проектно-изыскательских и иных работ, связанных с нарушением поверхности почвы, а также при складировании, захоронении промышленных, бытовых отходов, загрязнении участков поверхности земли, если по условиям восстановления этих земель требуется снятие плодородного слоя почвы, осуществляется за счет средств юридических лиц и граждан в соответствии с утвержденными проектами рекультивации земель.

Рекультивация нарушенных земель осуществляется в целях восстановления их для сельскохозяйственных, лесохозяйственных, водохозяйственных и других целей. Рекультивации подлежат земли при разработке месторождений полезных ископаемых открытым и подземным способом, прокладке трубопроводов, складировании и захоронении промышленных, бытовых отходов, строительстве, эксплуатации и консервации подземных объектов и коммуникаций (метрополитен, канализационные сооружения и т.п.).

 

Земли транспорта

Земли транспорта предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов автомобильного, морского, внутреннего водного, железнодорожного, воздушного и иных видов транспорта. Отношения по использованию земель транспорта урегулированы в Положении о землях транспорта, утвержденном постановлением Совета Министров СССР от 8 января 1981 г. № 24, которое определяет порядок пользования землями железнодорожного, морского, внутреннего водного, автомобильного, воздушного и трубопроводного транспорта.

Землями транспорта признаются земли, предоставленные предприятиям, учреждениям, организациям транспорта для осуществления возложенных на них задач по эксплуатации, содержанию, строительству, реконструкции, ремонту, усовершенствованию устройств, сооружений и других объектов транспорта. Земельные участки в указанных целях могут предоставляться для:

- размещения железнодорожных путей;

- размещения, эксплуатации, расширения и реконструкции строений, зданий, сооружений, в том числе железнодорожных вокзалов, станций, а также устройств и других объектов, необходимых для эксплуатации, содержания, строительства, ремонта, развития наземных и подземных зданий, сооружений, строений, устройств и других объектов железнодорожного транспорта;

- установления полос отвода и охранных зон железных дорог.

Особо оговорен в ЗК РФ (п. 2 ст. 90) порядок использования свободных земельных участков на полосах отвода железных дорог в пределах земель железнодорожного транспорта. Такие земельные участки могут передаваться в аренду гражданам и юридическим лицам для сельскохозяйственного использования, оказания услуг пассажирам, складирования грузов, устройства погрузочно-разгрузочных площадок, сооружения прирельсовых складов (за исключением складов горюче-смазочных материалов и автозаправочных станций любых типов, а также складов для хранения опасных веществ и материалов) и иных целей при условии соблюдения требований безопасности движения, установленных федеральными законами.

В целях обеспечения деятельности организаций и эксплуатации объектов автомобильного транспорта и объектов железнодорожного хозяйства могут предоставляться земельные участки для:

- размещения автомобильных дорог, их конструктивных элементов и дорожных сооружений;

- размещения автовокзалов и автостанций, других объектов автомобильного транспорта и дорожного хозяйства, необходимых для эксплуатации, содержания, строительства, реконструкции, ремонта, развития наземных и подземных зданий, строений, сооружений и устройств;

- установление полос отвода автомобильных дорог. На полосах отвода автомобильных дорог могут размещаться объекты дорожного сервиса и наружной рекламы. Однако, запрещается на этих полосах отвода:

- строительство жилых и общественных зданий и складов;

- проведение строительных, геолого-разведочных, топографических, горных работ, а также устройство наземных сооружений;

- распашка земельных участков, покос травы, порубка многолетних насаждений;

- установка наружной рекламы, информационных щитов и т.п.

Для создания нормальных условий эксплуатации федеральных автомобильных дорог и их сохранности, а также обеспечения безопасности дорожного движения создаются придорожные полосы в виде прилегающих с обеих сторон к полосам отвода таких дорог земельных участков с установлением особого режима их использования, включая строительство зданий, строений, сооружений, ограничение хозяйственной деятельности, установку рекламных щитов, не имеющих отношения к безопасности дорожного движения. Собственники, землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков должны быть уведомлены об особом режиме использования таких участков. К землям морского транспорта относятся земли, занятые:

- морскими, речными портами, причалами, пристанями, гидротехническими сооружениями, вокзалами, зданиями, сооружениями, строениями и другими объектами комплексного обслуживания флота;

- для работ, связанных с судоходством и сплавом на внутренних водных путях, вне населенных пунктов выделяется береговая полоса. Земли береговой полосы не изымаются у землепользователей, но предусматриваются особые условия пользования этими землями;

- для обеспечения деятельности организаций и эксплуатации объектов воздушного транспорта могут выделяться земельные участки для размещения аэропортов, аэродромов, взлетно-посадочных полос и других необходимых объектов воздушного транспорта.

Для обеспечения деятельности организаций и объектов трубопроводного транспорта могут предоставляться земельные участки для:

- размещения нефтепроводов, газопроводов;

- размещения объектов, необходимых для эксплуатации, содержания, строительства и т.п. строений, сооружений, зданий, устройств и других объектов трубопроводного транспорта;

- установления охранных зон с особыми условиями использования земельных участков.

Границы установления таких зон определяются на основании строительных норм и правил, в том числе правил охраны магистральных трубопроводов. На таких земельных участках не допускается строительство каких бы то ни было зданий, строений, сооружений в пределах установленных минимальных расстояний до объектов системы газоснабжения. Не разрешается препятствовать организации собственнику системы газоснабжения или уполномоченной ею организации в выполнении ими работ по обслуживанию и ремонту объектов системы газоснабжения, ликвидации последствий возникших на них аварий и катастроф.

В целях создания необходимых условий для строительства и реконструкции объектов тех или иных видов транспорта осуществляется резервирование земель.

 

Земли энергетики

Земли энергетики в ЗК РСФСР 1991 г. не только не выделялись особо, но даже не были упомянуты в общем перечне земель данной категории. В новом ЗК РФ им посвящена статья 89, в которой определено, что землями энергетики признаются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и эксплуатации объектов энергетики. Установлено также, что в целях обеспечения деятельности организаций и объектов энергетики могут предоставляться земельные участки для:

- размещения гидроэлектростанций, атомных станций, ядерных установок, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов, тепловых станций, обслуживающих их сооружений и объектов;

- размещения воздушных линий электропередачи, наземных сооружений кабельных линий электропередачи, подстанций, распределительных пунктов;

Оговорено также, что для обеспечения деятельности организаций и эксплуатации объектов энергетики могут устанавливаться охранные зоны электросетей. Правила определения размеров земельных участков для размещения воздушных линий электропередачи и опор линий связи, обслуживающих электрические сети, устанавливаются Правительством РФ.

Правовой режим земель энергетики определяется блоком федеральных законов, подзаконных актов, инструкций и положений. Так, государственную политику в сфере топливно-энергетического комплекса РФ разрабатывает и реализует Минэнерго России, правовой статус которого определен в Положении о Министерстве энергетики РФ, утвержденном постановлением Правительства РФ от 12 октября 2000 г. № 777.

Как было отмечено, земли энергетики предоставляются также для размещения гидроэлектростанций. Отношения по охране земель и безопасной эксплуатации гидротехнических сооружений урегулированы в Федеральном законе РФ от 21 июля 1997 г. № 117 «О безопасности гидротехнических сооружений».

Кроме того земли энергетики предоставляются для обеспечения деятельности атомных станций, ядерных установок, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных отходов. Отношения по использованию атомной энергии урегулированы в Федеральном законе РФ от 21 ноября 1995 г. № 170 «Об использовании атомной энергии», который направлен на защиту здоровья и жизни людей, охрану окружающей среды, защиту собственности при использовании атомной энергии.

Земли энергетики могут предоставляться и для размещения воздушных линий электропередачи, наземных сооружений кабельных линий электропередачи, подстанций, распределительных пунктов. Режим этих земель определяется Правилами охраны высоковольтных электрических сетей, Правилами охраны электрических сетей напряжением до 1000 вольт и Правилами охраны линий и сооружений связи, которые действуют и на сегодняшний день. Так, вдоль воздушных линий электропередачи, проходящих по ненаселенным местам, определяемые параллельными прямыми, отстоящими от крайних проводов на расстоянии от 10 до 30 м.; разрывы от крайних проводов до ближайших выступающих частей зданий и сооружений шириной от 2 до 10 м. Запрещается оставлять здания и сооружения под проводами воздушных линий электропередачи напряжением свыше 2 кВт. Организации, строящие высоковольтные сети через леса, парки, заповедники, сады и другие насаждения, согласовывают направление этих сетей и иные необходимые условия с организациями, которые ведают данными территориями. То же касается ширины просек на этих землях и в защитных лесных полосах вдоль железных и автомобильных дорог, в запретных полосах вдоль рек и озер. В пределах этих зон, разрывов и просек запрещается: без письменного разрешения эксплуатирующей организации строить всякого рода сооружения, линии связи, производить какие- либо работы, посадку деревьев; производить полеты, за исключением авиации, обслуживающей энергосистемы, на высоте меньше 100 м. над воздушными линиями электропередачи и подстанциями сбрасывать тросы, спускаться на парашютах и т.п.; на трассе подземных кабельных линий запрещается сбрасывать большие тяжести, устраивать свалки, выливать кислоты и щелочи. Аварийные работы на этих линиях должны согласовываться с руководителями соответствующих предприятий, организаций, учреждений или органами местных администраций. Земляные работы и раскопки, за исключением работ, связанных с устройством огородов, цветников и уходом за ними) на территории, через которые проходят электрические линии, могут производиться только при получении письменного разрешения эксплуатирующей организации.

На землях, расположенных вдоль линии электросетей напряжением до 1000 вольт установлен иной правовой режим. Охранные зоны устанавливаются вдоль воздушных линий – участок, ограниченный параллельными прямыми, отстоящими от проекций на землю крайних проводов на 2 м с каждой стороны; вдоль подземных кабелей – участок, ограниченный параллельными прямыми, отстоящими от крайних кабелей на 1 м с каждой стороны, а в городах под тротуарами – 0,6 м в сторону зданий и на 1 м в сторону улиц. В пределах охранных зон без письменного согласия органов управления запрещается: осуществлять строительные, монтажные, взрывные и поливные работы, сажать и вырубать деревья, устраивать спортивные площадки, складировать различные материалы, устраивать проезды для машин и механизмов, имеющих общую высоту (с грузом и без груза) от поверхности дороги более 4,5 м, а также стоянки автомобильного транспорта (в охранных зонах воздушных линий) и т.д.

 

40 Понятие земельных участков для нужд недропользования.

Земельный кодекс выделяет в качестве особого вида земельные участки для разработки полезных ископаемых. Правовой режим таких земельных участков определяется земельным законодательством и законодательством о недрах.

Все виды права пользования недрами непосредственно связаны с использованием земли. Добыча находящихся в недрах земли полезных ископаемых невозможна без использования для этих целей поверхности земли. К строительству горных предприятий и добыче полезных ископаемых нельзя приступить без одновременного использования участка земной поверхности. Земельные участки используются для добычи полезных ископаемых как шахтным, так и открытым способом. На этих участках размещаются здания и сооружения шахт и карьеров, отвалы горных пород и т.п. Земельные участки используются также для геологического изучения недр, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, например, хранения запасов нефти, захоронения различного рода промышленных отходов, строительства и эксплуатации метрополитенов и иных целей.

Виды использования земель для нужд недропользования. Действующее законодательство предусматривает особые условия предоставления земельных участков для нужд недропользования и порядок их использования. Такие земельные участки имеют два разных правовых режима. Во-первых, законодательство выделяет правовой режим земельных участков, которые предоставлены для постоянного использования недр. Во-вторых, допускается временное использование земельных участков для геологоразведочных работ.

По общему правилу, предприятиям, учреждениям и организациям земельные участки предоставляются для разработки полезных ископаемых после оформления горного отвода, утверждения проекта рекультивации земель и восстановления ранее отработанных площадей. Особо ценные продуктивные земли предоставляются только после отработки других угодий, расположенных в границах горного отвода.

В соответствии с лицензией на право добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых объектов участок недр предоставляется пользователю в виде горного отвода. Горный отвод предоставляется также для геологического изучения недр с одновременной или непосредственно следующей за ним добычей полезных ископаемых.

Порядок предоставления недр в пользование связан с решением вопросов о предоставлении для этих целей земельного участка. Лицензии на пользование недрами предоставляются при наличии предварительного согласия органа управления земельными ресурсами либо собственника земли на отвод соответствующего земельного участка для целей недропользования. Отвод земельного участка в окончательных границах и оформление земельных прав пользователя недр осуществляются в порядке, предусмотренном земельным законодательством, после утверждения проекта работ по недропользованию. В лицензии, в частности, указываются границы земельного отвода, выделенного для работ, связанных с пользованием недрами.

Основная особенность правового режима земельных участков для разработки полезных ископаемых заключается в следующем. Поскольку основанием для получения земельного участка является право на горный отвод, поэтому право на земельный участок сохраняется до тех пор, пока сохраняется право на горный отвод. Утрата права на горный отвод прекращает и право на земельный участок. В то же время прекращение права на земельный участок не влечет за собой прекращения права недропользования. Закон РФ «О недрах» не предусматривает такого основания прекращения права недропользования. Таким образом, право на земельный участок подчинено праву пользования недрами.

К числу других особенностей правового режима земельных участков для разработки полезных ископаемых относится право недропользователя ограничивать застройку площадей залегания полезных ископаемых в границах предоставленного ему горного отвода. Одновременно на него возлагаются обязанности по соблюдению утвержденных в установленном порядке стандартов, регламентирующих условия охраны земель от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами, и приведение участков земли, нарушенных при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования.

Земельное законодательство возлагает на горные предприятия обязанности по рекультивации нарушенных земель, восстановлению их плодородия и других полезных свойств земли и своевременному вовлечению их в хозяйственных оборот, а также снятию, использованию и сохранению плодородного слоя почвы при работах, связанных с нарушением земель.

К числу особенностей правового режима этих земель относится правило, предусмотренное ст. 25 Закона «О недрах», согласно которому земельные участки, необходимые для работ, связанных с геологическим изучением и использованием недр, могут временно или постоянно отчуждаться для государственных нужд с возмещением собственникам указанных земельных участков их стоимости в соответствии с земельным законодательством. Решение об отчуждении таких земельных участков принимается федеральными органами исполнительной власти или органами исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с их полномочиями.

Порядок временного использования земельных участков для геологоразведочных работ регулируется ст. 45 и 46 ЗК. Так, предприятия, учреждения и организации, выполняющие геологосъемочные, поисковые, и другие исследования и изыскания, проводят эти работы на всех землях независимо от их целевого назначения на основании решения о проведении изыскательских работ и договора, заключаемого с собственником земли, землевладельцем, землепользователем или арендатором и регистрируемого в органе местного самоуправления. Земельные участки для проведения изыскательских работ не изымаются.