Формирование европейских наций

Уже вскоре после окончания Второй мировой войны началось возрождение европеистского движения. Под руководством Кудерхове-Калерги был воссоздан Европейский парламентский союз, ставший политическим клубом парламентариев из стран Западной Европы. В декабре 1946 г. в Париже состоялось образование Европейского союза федералистов, развивавшего традиции довоенного Панъевропейского союза. С ним тесно сотрудничали Социалистическое движение за создание Соединенных Штатов Европы и христианско-демократичес-кая организация «Новые интернациональные группы». Представители деловых кругов, разделявшие европеистские идеи, объединились в 1947 г. в Европейскую лигу экономического сотрудничества. Программные установки всех этих организаций базировались на идеях пан-европейского федерализма. На конгрессе, состоявшемся в Монтре в августе 1947 г., сторонники федерализации Европы сформулировали важнейшие принципы и цели этого процесса. Было уточнено, что федерализация не предполагает преодоление национального суверенитета и достижение «системного», «организационного» единства Европы. Федерализация рассматривалась в качестве гармонизации «реальностей разного уровня» - наций, народов, регионов, языков, политических традиций, экономических интересов. Подобная федерация могла быть создана, по мнению участников, лишь усилиями «групп и лиц», а не правительств. Инициатором альтернативного европеистского движения, основанного на принципах межгосударственного сотрудничества, выступил Уинстон Черчилль. Характерно, что сам Черчилль никогда не разделял идеи европеизма и был решительным противником федерализации континента. Но он очень прозорливо оценил значимость интеграции западноевропейских стран в условиях начала «холодной войны». В сентябре 1946 г., накануне открытия решающей конференции СМИД по «германскому вопросу», Черчилль выступил с речью «Трагедия Европы» в Цюрихском университете. «Первым нашим шагом должно быть учреждение Совета Европы, - заявил он. -Даже если не все европейские государства проявят готовность сразу же вступить в новое сообщество, мы будем создавать его в составе тех стран, которые выразят такую готовность. Задача полного избавления простых людей от угрозы порабощения и войны, в какой бы стране они ни проживали, должна решаться на самой весомой основе, каковой должна быть готовность граждан этих стран, и мужчин и женщин, скорее умереть, чем подчиниться чьей-либо тирании». Призывая к сплочению европейских стран, Черчилль первым из послевоенных политиков не только заявил о необходимости участия в интеграционном процессе Германии, но и указал на нее как на «сердцевину континента». Он подчеркивал, что ведущую роль в создании «Единой Европы» должно сыграть партнерство между Францией и Германией. «Великобритания, Британское Содружество наций, Америка и Советская Россия должны стать партнерами и поручителями в строительстве новой Европы и должны в дальнейшем защищать ее право на мирное существование и процветание», - заявлял Черчилль. Нетрудно понять, что подлинный смысл предлагаемого проекта заключался в образовании европейского военно-политического блока с участием Германии, способного стать противовесом советскому влиянию. Великобритания, как стратегический союзник Соединенных Штатов, приобретала бы в такой ситуации роль патрона по отношению к западноевропейским странам, а также оказывалась бы избавлена от необходимости жертвовать «особыми отношениями» с Британским содружеством наций во имя панъевропейского проекта. Кульминационный момент в «крестовом походе» Черчилля «во имя спасения Европы» наступил в мае 1948 г. На конгрессе в Гааге, собравшем восемьсот делегатов со всей Западной Европы - политиков, промышленников, профсоюзных работников, ученых, - Черчилль был избран почетным председателем. Он обратился к присутствующим со страстным призывом объединить политические усилия по защите демократических завоеваний, а также расширить экономическое и военное сотрудничество между странами Европы. Однако среди делегатов конгресса преобладали сторонники федералистской идеи, которые не хотели видеть в Единой Европе очередную политическую коалицию. В соответствии с решениями конгресса началась работа по созданию общеевропейской организации, ориентированной на гуманитарное сотрудничество. 5 мая 1949 г. на конгрессе в Страсбурге было провозглашено образование Совета Европы (СЕ). Цели и принципы деятельности этой организации отразили компромисс между сторонниками самых разных и подчас противоположных концепций европейского строительства. Совет Европы заявил о своем намерении добиваться единства европейских стран в защите идеалов демократии, верховенства закона, прав человека. Организационная структура Совета Европы включала Комитет министров иностранных дел и Консультативную Ассамблею, члены которой назначались национальными парламентами. Однако широких прерогатив эти органы не получили. В дальнейшем, Совет Европы превратился в авторитетный общеевропейский форум, активно влияющий на общественное мнение европейских стран. Но в условиях «холодной войны» его политическая деятельность оказалась чрезвычайно затруднена. Лидеры французской дипломатии Ж. Бидо, Р. Шуман, Р. Плевен, Ж. Моне поддержали создание Совета Европы, но одновременно выступили за более тесную интеграцию западноевропейских стран. В 1949 г. Мишель Дебре, один из будущих «отцов-основателей» Пятой республики, опубликовал «Проект Пакта о Союзе европейских государств». Дебре утверждал, что «нации не захотят расстаться со своим суверенитетом, который они путают со свободой граждан», и что «эту иллюзию необходимо сохранять во избежание негативных последствий». Но для придания Союзу подлинной эффективности Дебре призывал не только углублять сотрудничество «заинтересованных наций» во всех сферах, но и создать мощные наднациональные институты. Согласно его проекту Ассамблея европейских наций и Арбитр Союза (фактически, президент) должны были бы избираться прямым всеобщим голосованием, что обеспечило бы Союзу наднациональную легитимность. «Покинем нашу провинцию, я хотел сказать, нашу нацию», -заключал Дебре. Федералистские убеждения Дебре и других голлистов вскоре сменились скептическим отношением к идее Единой Европы. Но среди французских политиков, представлявших правящие партии Четвертой республики, планы западноевропейской интеграции оставались очень популярными. В 1949 г. Жан Монне, Этьен Гирш и Поль Рейтер разработали концепцию создания экономической интеграционной организации - Европейского объединения угля и стали. Проект казался достаточно умеренным - компетенция наднациональных органов управления ЕОУС рассматривалась как вторичная, производная от полномочий национальных правительств и парламентов, а сфера их деятельности жестко ограничивалась отраслевыми рамками. Однако, как недвусмысленно подчеркивали авторы договора об ЕОУС в одной из его первых редакций, «важнейшее политическое значение этого предложения состоит в том, чтобы открыть в бастионах национального суверенитета проход достаточно локализованный, чтобы он не вызывал возражений, и достаточно глубокий, чтобы увлечь государства к единству». Стратегия интеграции, разработанная Монне и его коллегами, получила название «коммунитарного метода». Она предполагала федерализацию Европы как конечную цель, но основывалась на очень умеренных, локальных и прагматичных шагах в формировании интеграционного механизма. 9 мая 1950 г. министр иностранных дел Франции Робер Шуман выступил с заявлением о принципах создания ЕОУС. «Объединенную Европу, - отмечал он, - нельзя создать ни в один прием, ни путем простого слияния. Она будет образовываться путем конкретных достижений, в результате которых прежде всего будет создана фактическая солидарность». Эффективность коммунитарного подхода продемонстрировал провал другой инициативы французской дипломатии. 24 октября 1950 г. Рене Плевен обнародовал план создания объединенных европейских вооруженных сил, которые могли бы стать ядром Европейского оборонительного сообщества (ЕОС). В мае 1952 г. договор о ЕОС был подписан представителями Франции, ФРГ. Италии, Бельгии, Нидерландов и Люксембурга. Но он так и не вступил в силу, поскольку новый состав французского парламента отказался ратифицировать договор. Дискуссии о ЕОС длились во французских политических кругах до августа 1954 г. и наглядно показали, что глубокая политическая интеграция воспринималась даже многими сторонниками Единой Европы как угроза национальному суверенитету. Иной оказалась судьба прагматичного «плана Шумана». В 1951 г. в Париже представители Франции, ФРГ, Италии, Бельгии, Нидерландов и Люксембурга подписали Учредительный договор ЕОУС. Целями Сообщества были провозглашены создание общего отраслевого рынка добывающей и металлургической промышленности, обеспечение роста производства и занятости, а также повышение уровня жизни в странах-участницах посредством согласования национальной экономической политики. В рамках отраслевого рынка предстояло ликвидировать таможенные пошлины, налоги с равноценным действием, количественные ограничения при передвижении товаров, а также запретить дискриминационные меры в отношениях потребителей, покупателей и производителей. Несправедливой практикой объявлялось предоставление производителям государственных субсидий, меняющих условия честной конкуренции. ЕОУС гарантировал равный доступ к ресурсным источникам для всех групп производителей, создание условий для рационального использования природных ресурсов, расширения и увеличения производственного потенциала. Все эти принципы вводились в практику постепенно. С 10 февраля 1953 г. начал функционировать общий рынок угля, железной руды и металлолома, с 10 мая 1953 г. - общий рынок стали, с 1 августа 1954 г. -общий рынок специальных видов стали. К 1955 г. был введен и общий для всех стран ЕОУС внешний тариф на экспортно-импортные операции с предусмотренными видами продукции. Важнейшее значение имело создание в рамках ЕОУС целостной наднациональной системы управления. В ее состав вошли Специальный совет министров (высший орган по координации, состоящий из отраслевых министров национальных правительств с правом вето любого участника, будущий Европейский Совет), Высший руководящий орган (основной исполнительный орган, будущая Комиссия Сообщества), Европейская Ассамблея (консультативный орган, формируемый на представительной основе из депутатов парламентов стран-участниц, будущий Европарламент) и Европейский Суд (высший арбитражный орган). Совет министров и Европейская Ассамблея отражали в своей деятельности баланс национальных интересов и договорной характер интеграционного процесса. Высший руководящий орган и Европейский Суд, напротив, были ориентированы на представительство интересов всего Сообщества в целом. При этом юридически все институты ЕОУС имели наднациональный характер. Решения этих органов, принятые в рамках компетенции, закрепленной учредительным договором, получали преимущество по сравнению с национальными источниками права. Тем самым, подписание и ратификация учредительного договора превращалась в делегирование части национального суверенитета Сообществу. Показательно с этой точки зрения, что ЕОУС приобрел и собственную международную правосубъектность, что в корне отличалось от правовой природы обычных межгосударственных объединений. Успешный опыт институционализации ЕОУС позволил перейти к разработке проекта новых Сообществ. В 1956 г. комитет под председательством премьер-министра Бельгии П.-А. Спаака подготовил концепцию интеграции в двух сферах - общей экономической политике и контроле над использованием ядерной энергетики. В соответствии с нею в 1957 г. странами «шестерки» в Риме были заключены учредительные договоры Европейского экономического Сообщества (ЕЭС) и Европейского агентства по атомной энергии (Евроатом). Так сложилась тройственная система Сообществ - ЕОУС, ЕЭС и Евроатома. Компетенция каждого из них определялась собственным учредительным договором, но институциональная структура постепенно становилась единой (окончательно этот процесс «слияния» завершился в 1967 г. с образованием единого Совета министров. Комиссии европейских Сообществ, Европарламента и Суда). Образование тройственной структуры Сообществ диктовалось определенными расхождениями стратегических целей стран-участниц. Для ФРЕ основной задачей оставалось развитие общего рынка тяжелой промышленности. Бельгия и Нидерланды рассматривали в качестве наиболее перспективных сфер интеграции область новейших технологических разработок и исследования в области энергетики. Франция выступала за более сбалансированное развитие общего рынка, распространение интеграционных принципов на все отрасли экономики, включая сельское хозяйство. Расширенная и децентрализованная система Сообществ позволяла гибко варьировать темпы и методы взаимодействия в развитии всех этих направлений интеграции. Со временем же эпицентр интеграционных процессов сосредоточился в ЕЭС. Учредительный договор о ЕЭС предполагал ввод единого таможенного тарифа по отношению к третьим странам, обеспечение условий для свободного перемещения лиц, услуг и капитала (так называемые «основные свободы общего рынка»), проведение согласованной сельскохозяйственной и транспортной политики, координацию антимонопольной политики, развитие единых инвестиционных органов, сближение экономического и социального законодательства стран-участниц. Таким образом, компетенция ЕЭС позволяла перейти от «негативной интеграции» (направленной на разрушение межгосударственных экономических барьеров) к «позитивной» (проведение через институты Сообществ «общих политик» в различных сферах). Каждое из трех Сообществ обладало собственным правопорядком, но на их основе постепенно сложилась общая унифицированная система европейского права. Действующие в ее рамках источники права получили статус «первичных» и «вторичных». К «первичным» были отнесены учредительные договоры о Сообществах. Эти источники права приобретали юридическую силу лишь после процедуры «трансформации», т.е. придания им юридического статуса норм национального права. Изначально такой процедурой была ратификация учредительного договора в парламентах (в некоторых случаях - на референдумах). Группу «вторичных» источников европейского права составили нормативные акты органов Сообществ - регламенты, директивы, рекомендации, а также решения Суда Сообществ (судебные прецеденты). Поскольку, ратифицировав учредительный договор, каждое государство передавало Сообществам исключительные полномочия в установленной сфере, то «вторичные» источники европейского права приобретали бтльшую юридическую силу по сравнению с нормами национального права. С момента их принятия любые противоречащие им национальные законы утрачивали силу, а для правоприменения «вторичных источников» процедура трансформации уже не требовалась (т. е. действовал принцип «прямого действия»). В 1960-х гг. правовая база Европейских Сообществ не претерпела существенных изменений. Однако вопрос о политической направленности интеграционного процесса стал предметом самой ожесточенной полемики. Первоначально французская дипломатия вновь выступила инициатором углубления интеграционного процесса вплоть до создания политического объединения. 5 сентября 1960 г. президент де Голль заявил на пресс-конференции о необходимости обеспечения «постоянного сотрудничества в политической, экономической, культурной области и области обороны». В развитие этой инициативы французское правительство выдвинуло в 1960 г. проект углубления интеграционных связей в дипломатической и военно-политической сферах («план Фуше»). В качестве стратегической перспективы рассматривалось образование Союза европейских государств, сохраняющего национальный суверенитет каждого из участников, но выступающего как единая сила на мировой арене. Заинтересованность де Голля в углублении интеграционного процесса объяснялась отказом от идеи атлантической солидарности и стремлением противопоставить мощную Единую Европу двум «сверхдержавам». Но, одновременно, де Голль не желал утрачивать политическую самостоятельность Франции. Будучи убежденным националистом, он не верил в возможность последовательной федерализации Европы. Впоследствии в своих мемуарах де Голль язвительно описывал всю «нелепость» мечты о «растворении европейских стран в едином образовании, имеющем свой парламент, свои законы и свое правительство, которое управляло бы подданными французского, немецкого, итальянского, бельгийского, нидерландского и люксембургского происхождения, ставшими согражданами внутри искусственной родины, изобретенной умами технократов». Двухлетние дискуссии вокруг «плана Фуше» не привели к снятию разногласий между странами европейской «шестерки», и сам де Голль на пресс-конференции 15 мая 1962 г. положил конец обсуждению этой темы. Он недвусмысленно заявил о желательности для Франции политической интеграции стран Западной Европы, но недопустимости проведения ее в ущерб национальному суверенитету. В дальнейшем де Голль выступал уже последовательным противником любых проектов расширения компетенции наднациональных органов Сообществ. Его противостояние с федералистами достигло пика в 1965 г. Де Голль жестко выступил против предложений председателя Европейской комиссии Вальтера Хальштейна о закреплении процедуры голосования в Совете простым большинством, предоставлении Европейской Ассамблее права формировать свой бюджет и расширении полномочий Еврокомиссии. В течение семи месяцев Франция бойкотировала работу Совета, из-за чего эти события получили название кризиса «пустого кресла». Урегулирование кризиса состоялось на основе протокола, подписанного в Люксембурге в январе 1967 г. («Люксембургский компромисс»). Было подтверждено сохранение статуса Ассамблеи, приоритет полномочий Европейского Совета, право стран-участниц на вето при голосовании в Совете «жизненно важных» с их точки зрения вопросов. Де Голль жестко пресек и попытки Великобритании присоединиться к системе Европейских Сообществ. Изначально в Лондоне достаточно скептически относились к деятельности ЕОУС, предпочитая сохранять «особые отношения» с собственными колониями и уповая на «атлантическую солидарность» с США. Но подписание в 1957 г. Римских договоров о создании ЕЭС и Евроатома вызвало озабоченность британских политиков. Опасаясь изоляции от европейских рынков, Великобритания предприняла контрмеры -в 1960 г. по инициативе Лондона была образована Европейская ассоциация свободной торговли (ЕАСТ). В состав этой организации вошли помимо Великобритании Австрия, Дания, Исландия, Норвегия, Португалия, Швеция и Швейцария. В качестве целей ЕАСТ были определены содействие росту экономической активности, обеспечению полной занятости, повышению производительности, рациональному использованию ресурсов, финансовой стабильности и повышению уровня жизни на территории государств-членов, обеспечение добросовестных условий конкуренции в торговле, ликвидация неравенства в условиях снабжения сырьем, производимым на территории зоны свободной торговли, а также содействие гармоничному развитию и росту мировой торговли. Ликвидировать таможенные тарифы в зоне свободной торговли не предполагалось. Речь шла лишь об отказе от дискриминационных ограничений товарообмена и от демпинговых цен. Не создавалась и какая-либо наднациональная организационная структура ЕАСТ. Опираясь на поддержку стран ЕАСТ, Великобритания поставила вопрос и о своем вхождении в систему Сообществ. Одновременно Лондон настаивал на сохранении собственного особого статуса, основанного на признании интеграционных связей Великобритании с третьими странами (прежде всего речь шла о странах Содружества наций). В политическом плане Великобритания не собиралась отказываться от стратегического союза с США во имя укрепления европейской солидарности. Де Голль отверг все эти предложения и решительно выступил против включения британского «троянского коня» в Европейские Сообщества. В ходе переговоров с премьер-министром Макмилланом в 1962 г. де Голль дал понять, что лишь начало тесного англо-французского сотрудничества по созданию европейского ядерного оружия может стать основой для вступления Великобритании в «Общий рынок». Не встретив понимания у своего британского коллеги, де Голль впоследствии неизменно отказывался от обсуждения самой возможности вступления Великобритании в Европейские Сообщества. Несмотря на обострившуюся политическую борьбу между ведущими европейскими державами интеграционный процесс в 1960-х гг. развивался чрезвычайно динамично и успешно. Таможенные барьеры в зоне Сообществ поэтапно снижались и в 1968 г. были окончательно отменены. В отношении третьих стран был введен единый таможенный тариф, что фактически означало переход стран Сообществ к единой внешнеторговой политике. Благодаря этим мерам торговый оборот внутри зоны Сообществ увеличился в 1958-1970 гг. в 6 раз. С 1968 г. начал действовать Общий аграрный рынок ЕЭС. Помимо отмены внутренних пошлин на сельскохозяйственные продукты и унификации цен была введена практика субсидирования фермерского труда (оплата из централизованных фондов ЕЭС разницы в уровне отпускных и рыночных цен). Важное значение имело образование под эгидой ЕЭС Европейского инвестиционного банка и Европейского Социального фонда, призванных скоординировать движения финансовых потоков в соответствии со стратегическими целями интеграционного процесса. Примечательно, что активную роль в развитии интеграционного процесса в 1960-х гг. сыграли «малые страны» Западной Европы. Возникший в 1958 г. Экономический союз Бенилюкс стал своеобразным полигоном для апробации высоких форм интеграционных связей. В его рамках уже в 1960 г. было утверждено единое таможенное пространство и система свободного передвижения лиц по территориям трех государств, осуществлен перенос пограничного контроля на их внешние границы. В 1969 г. был подписан протокол о полной отмене пограничного контроля между Бельгией, Нидерландами и Люксембургом. Целью Бенилюкса было провозглашено и проведение единой торговой и экономической политики по отношению к третьим странам.