Городское самоуправление в 1785 – 1890 гг.

Каковы особенности местного самоуправления в 1785-1917 гг.?

В 1785 г. были приняты Жалованная грамота городам и Городовое Положение, объединившие в себе производственный и территориальный принципы становления самоуправления в городах. Муниципальная ре­форма, произведенная Екатериной II, была не столько реформой, сколь­ко революцией, так как она не усовершенствовала старые учреждения, а поставила на их место совершенно новые, коренным образом отличав­шиеся от существовавших.

Городовое Положение представляет собой правовой документ, в кото­ром использован системный подход к организации управления общест­вом. Однако муниципальная революция 1785 г. была заранее обречена, потому что совершена была сверху, чисто кабинетным путем, исходя из теоретических соображений. Кроме того, на практике идея не получила поддержки в самих городах.

В 1800 г. Павел I отменяет созданное Екатериной II городское само­управление и заменяет его почти чисто бюрократическим управлением. Со вступлением на престол Александра 1 в 1801 г. действие Жалованной Грамоты городам восстанавливается и Городовое Положение остается в силе до городской реформы 1870 г.

Результатом городской реформы было принятие Городового Положе­ния 1870 г., представляющего собой один из заключительных актов вели­кой эпохи реформ.

В 1892 г. было принято еще одно Городовое Положение, которое вне­сло коррективы в избирательное право.

Следует обратить внимание на то, что в Положении 1785 г. нет места определениям и научным дефинициям, что нередко можно встретить в нынешних законах. Зато в них есть та самая сущность, которая является главным условием становления и развития самоуправления. Речь идет о собственности, о свободном развитии производства и свободе инициати­вы граждан, составляющих основу местного самоуправления.

Статья 2 Городового Положения 1785 г. устанавливает, что городу принадлежит навечно недвижимая и движимая собственность: земля, са­ды, поля, пастьбы, луга, реки, леса, рощи, кустарники, пустыри, водяные и ветряные мельницы.

Принятие Городового Положения 1785 г. преследовало далеко иду­щие цели. Правительство предпринимало меры по становлению и разви­тию производственной сферы и различных промыслов, которые на всех этапах развития общества были определяющими.

В Указе о введении в действие Городового Положения прямо зафикси­рована цель развития производственной сферы, к которой должны были стремиться жители городов. Екатерина II повелевала «освободить рукоде­лия, промыслы и торговлю от принуждений и притеснений и преподать им различные полезные способы и ободрения». Такой подход был нацелен на возрождение инициативы людей в создании своего дела. Центральная власть хорошо осознавала, что мощь государства зависит от состояния дел на местах. В связи с этим в Указе содержался призыв ко всем гражданам о развитии производств и промыслов. Смысл его состоял в том, что кроме самих граждан никто не сможет сделать страну процветающей.

Отдавая приоритет развитию производства и различного рода про­мыслов, Положение 1785 г. (ст. 90) вводит уведомительный порядок со­здания всех без исключения производств, приносящих людям пользу:

«Мещанин волен заводить станы всякого рода и на них производить всякого рода рукоделие, без иного на то дозволения или приказания».

Материальные нормы о собственности, финансах, налогах, правах собственников закреплены в 47 статьях, процессуальные - в 50 статьях. Вопросам организации и компетенции городской Думы посвящено все­го 27 статей. Но и они имеют предметное содержание.

Анализ Городового Положения 1785 г. показал, что все его нормы были нацелены на развитие мелкого и среднего производства, на созда­ние как можно большего числа собственников в городах, на подъем инициативы людей, от которых зависело все.

В целях развития торговых отношений, свободного движения това­ров ст. 24 Положения отменяла паспортный режим. Ввоз и вывоз про­изводственных товаров, сельхозпродукции, рукоделий был беспрепят­ственным для всех граждан сельской и городской местности.

Развитие производственного самоуправления осуществлялось по видам ремесел. Ремесла делились на цехи, или ремесленные управы. Управы и цехи формировались на основе экономического интереса по определенным отраслям. Это вытекает из ряда статей Ремесленного Положения. Так, ст. 3 указанного Положения гласит «Управы или це­хи установить из одинакого ремесла». Аналогичное указание имеется в ст. 9 и 28. Производственное самоуправление приобретало характер специализации ремесел по направлениям.

Органы и формы осуществления местного самоуправления, соглас­но Городовому Положению, приобретают более совершенный, структу­рированный характер. Так, в соответствии с Городовым Положением 1785 г. гильдии имели свое внутреннее самоуправление, цехи и ремес­ленные управы — свое.

На уровне города в качестве органа местного самоуправления изби­рались городская общая Дума и городская шестигласная Дума. Испол­нительную власть представлял городской Магистрат, выполнявший ре­шения городской Думы. Самоуправление города представляло собой трехступенчатую структуру, построенную по принципу соподчиненно-сти. Внизу - гильдии, цехи и ремесленные управы, а также обыватели, именитые граждане, иностранцы и иногородние, посадские люди; на­верху - городская общая Дума и городская шестигласная Дума, как ор­ганы представительные.

Городская общая Дума избиралась, согласно ст. 29, 30, 157 Положе­ния, на собраниях городовых обывателей, от гильдий, от цехов, от ино­городних и иностранных гостей, от именитых граждан и от посадских людей. Каждая из названных групп граждан имела 1 голос в городском обществе.

Шестигласная городская Дума избиралась на заседании общей го­родской Думы. Городской Голова, бургомистры и ратманы выбирались городским обществом через каждые три года.

К формам проявления местного самоуправления можно отнести вы­боры в общую городскую Думу, в которых принимали участие все пе­речисленные группы населения, сходы, собрания горожан, а также от­дельных профессиональных цехов и ремесленных управ. Управы избирали сроком на один год своих Управных Старшин и Старшинских товарищей, которые осуществляли руководство в соответствующей ре­месленной организации и представляли интересы своих организаций в общей городской Думе.

Кроме того, согласно ст. 11 Ремесленного Положения все ремеслен­ные управы вообще (в масштабе города) избирали ежегодно ремеслен­ного Главу, который представлял их интересы в городской шестиглас­ной Думе. Как видно, представительные органы формировались в основном из числа собственников и от производственных единиц.

Таким образом, выборное начало органов самоуправления и долж­ностных лиц на производстве и в масштабах города было одной из глав­ных форм проявления самоуправления по Положению 1785 г.

Необходимость образования особых органов местного хозяйствен­но-распорядительного управления возникла одновременно с разработ­кой положений об освобождении крестьян от крепостной зависимости. 1 января 1864 г. было принято Положение о земских учреждениях, ко­торое получило силу закона. Указом в тот же день оно вводится в дей-ствие в 33 губерниях. В течение 1865-76 гг. земские учреждения были введены в 34 губерниях европейской России и в Области Войска Донско­го. В последнем по требованию верхушки казачества в 1882 г. земства были упразднены.

В объяснительной записке к проекту Положения одной из задач ре­формы виделось «по возможности полное и последовательное развитие начала местного самоуправления». Такая постановка дела вполне соот­ветствовала тем воззрениям, которые в то время если не господствовали, то были значительно распространены в обществе.

Земская реформа 1864 г. должна была удовлетворить два требования:

1) стремление улучшить местное хозяйственное управление и 2) дать вы­ход «свободным стремлениям общества», то есть единодушному, громко­му запросу на самоуправление, заявленному общественным мнением.

Производство по-прежнему было отправной точкой становления и развития местного сельского самоуправления.

Главным органом сельского самоуправления был сход, состоявший из домохозяев и других представителей сельского общества. Компетен­ция сельского схода складывалась из дел, связанных прямо или косвен­но с общественным землевладением, и дел общественного благоустрой­ства и общественного хозяйства.

К числу дел первой категории были отнесены принятие в общество но­вых членов с правом на надел и увольнение членов общества; разрешение семейных разделов; переделы земель, окончательный раздел общинных зе­мель на подворные участки; распоряжение выморочными наделами; дела по отбыванию повинностей, причитающихся с надельной земли; содержа­ние в исправности проселочных дорог, меж, межевых знаков, проточных вод и канав на общественных землях.

Ко второй категории дел относились исключение из обществ порочных его членов; опека над малолетними и несовершеннолетними сиротами; совещания и ходатайства об общественном благоустройстве, призрении и обучении грамоте; обеспечение народного продовольствия; устройство и поддержание церквей, заведение сельских училищ; принятие мер против заразительных болезней и скотских падежей; содержание караулов в де­ревнях; призрение престарелых, дряхлых и увеченных членов общества; принятие мер в случаях пожаров, наводнений, а также для истребления са­ранчи, сусликов, хищных зверей; учреждение сельских банков.

Кроме того, к компетенции сельских сходов относились дела по орга­низации сельского управления: выборы должностных лиц, назначение им содержания; назначение сборов на мирские расходы; установление добровольных складок и употребление мирских капиталов.

К компетенции сельского старосты относились вопросы исполни­тельно-распорядительного характера. Он выполнял роль исполнитель­ного органа, созывал сходы, председательствовал на них. Староста имел право роспуска схода.

В отдельных случаях сельский староста осуществлял административ­ные функции. Он мог налагать штрафы до 5 рублей и подвергать подве­домственных лиц аресту до 7 дней.

Из этого следует, что представительный орган, каким являлся сход, решал одни вопросы, исполнительный - другие. У сельского схода пол­номочия были более объемны, чем у старосты.

Наличие такого набора полномочий у схода свидетельствует о том, что при подготовке Положения о крестьянах использовался более или менее системный подход к становлению и развитию самоуправления в сельской местности. По сущности сход представлял собой ранее действо­вавший на Руси союз общин с ограниченным представительством.