Тема 2. Источники налогового права

1. Понятие и система источников, необходимых для разрешения налоговых дел.

2. Принципы построения системы нормативных источников налогового права (коллизионные нормативные предписания).

3. Пределы действия нормативных источников налогового права.

 

Источники:

1. Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. №763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти»

2. Закон Ярославской области от 7 марта 2001 г. №16-з «О правовых актах Ярославской области»

3. Закон Ярославской области от 27 июня 2007 г. № 40-з «О региональном регистре муниципальных нормативных правовых актов».

Вопрос 1. Система источников налогового права включает внутригосударственные источники и международно-правовые источники. Каждая группа источников налогового права в свою очередь подразделяется на нормативные источники и ненормативные правовые акты.

К внутригосударственным нормативным источникам относятся в соответствии с НК РФ

а) законодательство о налогах и сборах (ст.1);

б) нормативно-правовые акты органов исполнительной власти (ст.4 НК РФ).

Внутригосударственные ненормативные правовые акты подразделяются на

а) ведомственные акты федерального органа, уполномоченного осуществлять контроль и надзор в области налогов и сборов и таможенного дела (ст.4 п.2 НК РФ), таможенных органов РФ;

б) постановления и определения Конституционного Суда РФ и решения судебных органов по налоговым спорам (судебная практика).

К международно-правовым источникам соответственно причисляем международные налоговые соглашения (нормативные источники) и решения международных судов (ненормативные правовые источники). Последовательно охарактеризуем каждый вид из названных источников.

Законодательство о налогах и сборах. Согласно ст. 1 НК РФ термином “законодательство о налогах и сборах” охватываются только нормативные акты, принятые представительными (законодательными) органами власти. Исходя из федеративного устройства РФ и в соответствии с принципом разделения властей законодательство о налогах и сборах имеет три уровня: законодательство РФ, состоящее из НК РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законов о налогах и сборах, законодательство субъектов РФ о налогах и сборах - из законов и иных нормативных актов о налогах и сборах субъектов РФ и нормативно-правовые акты, принятые представительными органами муниципальных образований.

Следовательно, нормативные акты органов исполнительной власти не составляют законодательства о налогах и сборах.

Подзаконные нормативно-правовые акты о налогах и сборах. Они принимаются федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и муниципальных образований. Указанные подзаконные нормативные акты должны издаваться при соблюдении трех обязательных условий в совокупности:

1) принимаются только в случаях, прямо предусмотренных законодательством о налогах и сборах;

2) в пределах компетенции этих органов

3) не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах.

Ведомственные ненормативные акты. Особое место в системе источников налогового права занимают ненормативные акты ФНС, Федеральной таможенной службы (ФТС). Они издают обязательные для своих подразделений приказы, инструкции и методические указания по вопросам, связанным с налогообложением и сборами, которые не относятся к актам законодательства о налогах и сборах (ст.4 п.2 НК РФ).

1) При разрешении споров, как указал Высший арбитражный суд, данные ненормативные акты оцениваются арбитражными судами наряду с другими материалами по делу. В качестве примера таких актов могут служить приказы и инструкции ФНС об информировании налогоплательщиков по вопросам налогов и сборов и другие. Более того, особую значимость приобретают и индивидуальные разъяснения налоговых органов отдельным налогоплательщикам по конкретным вопросам применения законодательства о налогах и сборах.

2) Они могут порождать правовые последствия, поскольку в соответствии с НК РФ (ст.111) налогоплательщик освобождается от ответственности за налоговое правонарушение, если он следовал письменным разъяснениям налоговых органов или иных уполномоченных государственных органов.

Международные источники налогового права. Они также классифицируются на нормативные и ненормативные. К первым относятся ратифицированные РФ международные договоры и соглашения по вопросам налогообложения. Названными договорами чаще всего решаются вопросы об устранении двойного налогообложения доходов и имущества. Эти нормативные источники являются ставной частью системы налогового законодательства Российской Федерации. Многие международные договоры о налогообложении содержат разделы, посвященные согласительным процедурам разрешения споров. Между тем, с целью разрешения межгосударственных экономических споров, в том числе и налоговых, создаются специальные суды. К таковым относится и Экономический Суд Содружества Независимых Государств, который уполномочен разрешать экономические споры не только в отношении государств СНГ, но и ЕврАЗЭС. Он вправе принимать решения по международным налоговым спорам и давать толкование норм международных налоговых соглашений.

Вопрос 2. Принципы построения системы источников налогового права. Юридические коллизии являются одной из основных проблем налогового законодательства РФ. В этой связи проблема систематизации источников налогового права приобретает особую актуальность и практическую значимость в плане разрешения названных коллизий на основе принципов иерархии нормативных актов, соотношения общего и специального нормативных актов, федеральных, региональных и местных законов о налогах и сборах и др.

Источники налогового права должны рассматриваться не просто как совокупность правовых актов, а как целостная система, построенная на определенных принципах, которые назовем системообразующими принципами..

1.Принцип установления, изменения и отмены налогов только законами. Принцип законности установления налогов, как отмечал Конституционный Суд РФ (Постановление КС РФ от 30 января 2001 г. №2-П), относится не только к содержанию нормативного акта, но и его форме, процедуре принятия и к порядку введения его в действие. “Законно установленными” могут считаться только такие налоги, которые вводятся законодательными органами РФ, субъектов Федерации, органов местного самоуправления. Федеральные налоги и сборы устанавливаются, изменяются или отменяются НК РФ. Налоги и сборы субъектов РФ, местные налоги и сборы вводятся, изменяются или отменяются соответственно законами субъектов РФ и нормативно-правовыми актами представительных органов муниципальных образований в соответствии с НК РФ (ст.3 п.5). Ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие установленными кодексом признаками налогов или сборов, не предусмотренные НК РФ либо установленные в ином порядке, чем это определено в НК РФ.

2. Принцип публичности налогового законодательства. Этот принцип означает, что при налогообложении применяются только официально опубликованные акты налогового законодательства, действовавшие на день возникновения налогового обязательства. В соответствии со ст.15 Конституции РФ нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина должны быть официально опубликованы. В соответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. №763 “О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти” перечисленные нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина должны быть зарегистрированы в Министерстве юстиции РФ. Акты, не прошедшие государственную регистрацию, или не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу.

Информация и копии законов, иных нормативных правовых актов о региональных и местных налогах и сборах направляются в, Минфин РФ, ФНС РФ а также соответствующие региональные налоговые и финансовые органы (ст.16 НК).

3. Принцип федерализма. Вопросы разграничения компетенции РФ и ее субъектов в области налогообложения решаются в Конституции РФ (ст.71,72 и 75) и НК РФ (ст.1).

Федеральным законодательством устанавливаются:

а) Закрытый перечень федеральных, региональных и местных налогов, взимаемых в РФ.

б) Федеральным законодательством устанавливается не просто конкретный перечень налогов и сборов, но и необходимые элементы налогообложения: объект, налоговая база, налоговый период, пределы налоговой ставки, порядок исчисления налога.

в) Федеральным законодательством устанавливаются права и обязанности участников налоговых отношений, основания возникновения, изменения и прекращения, порядок исполнения обязанностей по уплате налога и сбора;

г) формы и методы налогового контроля;

д) ответственность за налоговые правонарушения;

е) порядок обжалования действий налоговых органов и их должностных лиц.

К компетенции субъектов Федерации и органов местного самоуправления в сфере налогообложения относятся следующие полномочия:

а) право вводить или не вводить на своей территории региональные и местные налоги;

б) субъекты Федерации и органы местного самоуправления в пределах установленных НК РФ, вправе соответственно по региональным и местным налогам определять налоговые льготы,

в) устанавливать налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налога, если эти элементы налогообложения не установлены НК РФ;

Иные элементы налогообложения, кроме перечисленных устанавливаются только НК РФ.

Конституционный Суд РФ дал расширительное толкование пределов нормотворчества субъектов Федерации и органов местного самоуправления, указав, что «законодатель субъекта РФ может осуществлять правовое регулирование регионального налога при условии, что такое регулирование не увеличивает налоговое бремя и не ухудшает положение налогоплательщиков по сравнению с тем, как это определяется федеральным законом» (Постановление КС РФ от 30 января 2001 г. № 2-П).

4. Принцип иерархии в системе налоговых нормативных актов. В НК РФ заявлен приоритет кодифицированного акта по отношению к иным нормативным актам о налогах и сборах. НК РФ (ст.6) содержит перечень оснований признания нормативно-правовых актов нижестоящего уровня не соответствующими кодексу. Эти основания условно можно разделить на две группы:

1) несоответствие нормативных актов по форме их принятия,

2) несоответствие (противоречие) по содержанию нормативных актов.

В первом случае имеется в виду принятие нормативного акта органом, не имеющим право в соответствии с законом издавать подобного рода акты, либо их издание с нарушением установленного порядка. Во втором случае нормативно-правовой акт признается несоответствующим НК РФ или вышестоящему по уровню акту, если такой акт отменяет или ограничивает права налогоплательщиков, изменяет содержание его обязанностей, применяемых понятий и терминов либо использует их в ином значении, иным образом противоречит общим началам и смыслу вышестоящих по иерархии нормативно-правовых актов. Нормативные акты признаются не соответствующими НК РФ при наличии хотя бы одного из перечисленных выше обстоятельств.

Признание нормативного акта несоответствующим НК РФ осуществляется в судебном порядке, если иное не предусмотрено НК РФ. Правительство РФ вправе, а также иной исполнительный орган вправе отменить этот акт или внести в него соответствующие изменения до судебного рассмотрения.

Таким образом, законодатель в основу применения ст.6 НК РФ заложил принцип презумпции законности (правомерности) нормативного акта. До вынесения решения судебным органом или отмены нормативного акта органом, принявшим его, действует принцип правомерности (законности) нормативного акта о налогах и сборах. Иными словами, речь идет не о субъективном, внутреннем убеждении налогоплательщика о незаконности нормативного акта, а о судебном признании этого акта таковым.

5. Принцип приоритета международных налоговых соглашений. Этот принцип вытекает из ст.15 Конституции РФ, провозгласившей приоритет международных договоров с участием РФ и общепризнанных международных принципов в правовой национальной системе. В НК РФ (ст.7) названный принцип получил текстуальное закрепление.

При применении международных договоров в сфере налоговых отношений необходимо учитывать, что нормы международных договоров имеют обязательную силу только в отношении тех стран, которые в установленном порядке выразили свое согласие на обязательность для них норм этого международного договора. Особой формой выражения согласия является ратификация международного договора. Международные договоры РФ подлежат ратификации в случаях, предусмотренных Федеральным законом “О международных договорах РФ” (1995), а также если при заключении договора стороны условились о его последующей ратификации. Названные международные договоры по вопросам налогообложения являются основанием для внесения соответствующих изменений и дополнений в действующее национальное налоговое законодательство. В противном случае, согласно ст.7 НК РФ, если международным договором РФ установлены иные правила, чем те которые содержаться в российском законодательстве, то применяются правила международного договора.

В системе налогового законодательства традиционно выделяются четыре группы международных договоров по вопросам налогообложения: договоры и соглашения, устанавливающие общие принципы налогообложения сторон; международные двусторонние и многосторонние соглашения об устранении двойного налогообложения и предотвращении налоговых правонарушений; общие соглашения о международном сотрудничестве, включающие в том числе и налоговые вопросы и, наконец, международные соглашения индивидуального характера, направленные на освобождение от уплаты налогов конкретных международных организаций в странах пребывания (ООН, ЮНЕСКО и др.)

6. Законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положениеналогоплательщика обратной силы не имеют. Этот принцип нашел закрепление в Конституции РФ (ст.57) и НК РФ (ст.5). Рассмотрим этот принцип в рамках вопроса о пределах действия источников налогового права.

7. Принцип толкования неразрешимых противоречий и неясности актов законодательства о налогах и сборах в пользу налогоплательщика (ст. 3 п.7 НК РФ).

8. Принцип доверия граждан к налоговому закону и действиям государства в сфере налогообложения сформулирован Конституционным Судом РФ и означает: 1) сохранение стабильности правового регулирования налоговых отношений; 2) недопустимость внесения произвольных изменений в действующую нормативную систему; 3) установление разумного переходного периода, позволяющего исключить противоречивое истолкование нового налогового регулирования правоприменительными органами.