Заглавная страница Избранные статьи Случайная статья Познавательные статьи Новые добавления Обратная связь КАТЕГОРИИ: АрхеологияБиология Генетика География Информатика История Логика Маркетинг Математика Менеджмент Механика Педагогика Религия Социология Технологии Физика Философия Финансы Химия Экология ТОП 10 на сайте Приготовление дезинфицирующих растворов различной концентрацииТехника нижней прямой подачи мяча. Франко-прусская война (причины и последствия) Организация работы процедурного кабинета Смысловое и механическое запоминание, их место и роль в усвоении знаний Коммуникативные барьеры и пути их преодоления Обработка изделий медицинского назначения многократного применения Образцы текста публицистического стиля Четыре типа изменения баланса Задачи с ответами для Всероссийской олимпиады по праву Мы поможем в написании ваших работ! ЗНАЕТЕ ЛИ ВЫ?
Влияние общества на человека
Приготовление дезинфицирующих растворов различной концентрации Практические работы по географии для 6 класса Организация работы процедурного кабинета Изменения в неживой природе осенью Уборка процедурного кабинета Сольфеджио. Все правила по сольфеджио Балочные системы. Определение реакций опор и моментов защемления |
Тема 8. Организационно-правовое обеспечение охраны окружающей среды и экологической безопасности
О. В. Мороз Совершенствование законодательства об экологической экспертизе с учётом планируемой кодификации экологического законодательства Аннотация. В статье приводится модель возможного совершенствования эколого-экспертного законодательства с учётом планируемой кодификации. Выделяются основные идеи, под влиянием которых происходило его развитие. На основе этого и последних тенденций, которые сложились в законодательстве и правоприменительной практике, сформулировано название главы намечаемого Экологического кодекса. Рассматривается целесообразность разделения правовых норм на две группы: об экологической экспертизе и мероприятиях, связанных с её проведением. Предлагается принять ряд инструкций в развитие общих положений кодифицированного акта. На основе предлагаемой конструкции совершенствования законодательства в данной сфере даётся определение экологической экспертизы, предлагается система специфических целей и принципов. Обосновывается необходимость закрепления правового акта в качестве объекта экологической экспертизы. Предлагается схема переработки норм права, касающихся порядка организации и проведения государственной экологической экспертизы. Особое внимание уделяется таким мероприятиям, связанным с её проведением, как оценка воздействия на окружающую среду, природоохранная деятельность на стадии выбора площадки по размещению объекта, послепроектный анализ.
Введение. Кодификация является необходимой предпосылкой и закономерным следствием развития любой сферы правового регулирования. Наличие кодификационных тенденций – это свидетельство достаточного развития базы источников соответствующей области [1, с. 5]. «Полное системное регулирование определённой области общественных отношений» [2, ст. 1] представляется закономерным итогом развития данного процесса. В Республике Беларусь в настоящий момент поднимается вопрос о кодификации экологического законодательства. Постановлением Совета Министров Республики Беларусь утверждена Концепция проекта Экологического кодекса, согласно которой содержание нормативных правовых актов, регулирующих эколого-экспертные отношения, должно быть переработано [3]. Для этого необходимо иметь чёткое представление об этих отношениях с позиции предмета правового регулирования.
Основная часть. Развитие эколого-правовой мысли об экологической экспертизе позволяет предположить, что существует двоякое её понимание. Одно лежит в рамках идеи о предупредительном характере экологической экспертизы как особого вида экспертизы, осуществляемого в процессе управленческой деятельности государства в области охраны окружающей среды и являющегося обязательной стадией в процессе принятия компетентными органами государства экологически значимых решений [4, с. 18]. Преимуществом в общей схеме природоохранного механизма следует считать её сугубо предупредительное значение: осуществляется до начала эколого-вредной деятельности [5, с. 9]. Другое понимание основано на том, что экологическая экспертиза должна носить не только предупредительный характер, а «собственно экспертная, оценочно-аналитическая работа состоит из ряда стадий, включающих два основных элемента: проектный и послепроектный анализ объекта» [6, с. 48]. Национальное законодательство в данной сфере при его становлении и дальнейшем развитии испытало влияние обеих идей. Первые редакции Закона «Об охране окружающей среды» и Закона «О государственной экологической экспертизе» отражали идею о том, что экологическая экспертиза носит не только предупредительный характер. В качестве её объектов могли выступать действующие предприятия, военные, научные и другие объекты независимо от форм собственности, экологическое состояние отдельных регионов и местностей, населённых пунктов [7, ст. 6]. Действующее законодательство восприняло позицию предупредительного характера экологической экспертизы, проводимой на стадии разработки проектов [8, ст. 59]. Следует отметить, что это вступает в противоречие с Концепцией государственной политики Республики Беларусь в области охраны окружающей среды, которая предполагает законодательно обеспеченную систему многоступенчатой государственной экологической экспертизы проектируемых, строящихся и эксплуатирующихся хозяйственных объектов [9]. При разработке Экологического кодекса необходимо разрешить данное противоречие, и в конечном итоге выбор должен остаться за идеей, которая максимально позволяет реализовать право граждан на благоприятную окружающую среду.
Важно определить место норм об экологической экспертизе в структуре Экологического кодекса. Эколого-экспертные правоотношения входят в круг правоотношений по поводу охраны окружающей среды. В Концепции проекта Экологического кодекса нормы об общественной и государственной экологической экспертизе включены в отдельную главу, а сама экологическая экспертиза рассматривается как специфическое мероприятие в сфере охраны окружающей среды. При разработке Экологического кодекса в рамках легальной концепции и с восприятием идеи о сугубо предупредительном характере экологической экспертизы логично следующее название такой главы: «Экологическая экспертиза. Мероприятия, связанные с проведением экологической экспертизы». В первом блоке статей целесообразно закрепить положения о государственной и общественной экологической экспертизе, а во втором – нормы, регулирующие оценку воздействия на окружающую среду (далее – ОВОС), природоохранную деятельность на стадии выбора площадки под размещение объекта, вопросы послепроектного анализа. Приоритетность данного варианта диктуется последними тенденциями развития эколого-экспертного законодательства и практики его применения. Блок норм об экологической экспертизе следует начать с её определения. Целесообразно закрепить общее понятие государственной и общественной экологической экспертизы как проверки соответствия проектных решений планируемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям. Чёткое представление о целях и принципах экологической экспертизы – необходимое условие для её успешного осуществления. Можно предположить, что в Экологическом кодексе в отличие от сложившегося эколого-экспертного законодательства необходимо закрепить только конкретные её цели. Таковыми являются определение степени экологической опасности, которая может возникнуть в процессе осуществления хозяйственной и иной деятельности, оценка соответствия намечаемой деятельности требованиям природоохранного законодательства, определение достаточности и обоснованности мер по охране окружающей среды, предусматриваемых проектным решением планируемой хозяйственной и иной деятельности. Принципы экологической экспертизы являются основными началами для экспертов при осуществлении ими своей деятельности и для органов нормотворчества при принятии нормативных правовых актов в данной сфере. Поэтому специфические принципы целесообразно закрепить в кодифицированном нормативном правовом акте. Перечень таковых должен быть полным: презумпция потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности; научная обоснованность; комплексная оценка социальных, природных, экономических и других аспектов намечаемой деятельности; учёт суммарного воздействия вредных веществ, выбрасываемых в окружающую среду, и других воздействий на неё в результате осуществляемой и планируемой хозяйственной и иной деятельности; обязательность проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы; достоверность и полнота информации, представляемой на экологическую экспертизу; независимость экспертов при осуществлении ими своих полномочий; коллегиальность проведения экологической экспертизы; ответственность участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за её организацию, проведение и качество. Данное предложение во многом согласуется с положениями рекомендательного законодательного акта «Об экологической экспертизе» для государств-участников СНГ [10, ст. 3]. При этом остаётся открытым вопрос о закреплении принципа участия общественных организаций и учёта общественного мнения. Всё будет зависеть от готовности государства увеличить степень влияния общественности на принятие эколого-значимых решений.
Субъектный состав общественной и государственной экологической экспертизы различен, что обуславливает необходимость отражения в отдельной статье Экологического кодекса «Субъекты экологической экспертизы» субъектного состава каждого из её видов. Легальное определение субъектов государственной экологической экспертизы в силу полноты и корректности к эколого-экспертному законодательству и правоприменительной практике может быть перенесено в Экологический кодекс. Проблемы могут возникнуть с определением таковых для общественной экологической экспертизы, что связано с отсутствием её подробной законодательной регламентации и незначительной практикой проведения. Существующие нормы права не позволяют выяснить позицию законодателя по данному вопросу. Прежде чем закрепить чёткую формулировку в рассматриваемом кодифицированном акте следует определиться с подходом проведения общественной экологической экспертизы в целом. Такая необходимость назрела уже давно. Конституционный суд в своём решении «О мерах по защите конституционных прав и законных интересов граждан в области охраны окружающей среды» отметил, что одной из причин нарушения таких прав граждан является отсутствие установленных условий и порядка проведения общественной экологической экспертизы в Республике Беларусь [11]. Перечень объектов, закрепляемый в национальном законодательстве, предопределён идеей о предупредительном характере экологической экспертизы: объектами являются проектные решения планируемой хозяйственной и иной деятельности, реализация которых может оказать вредное воздействие на окружающую среду. В Законе «О государственной экологической экспертизе» круг таковых выражен в более общей форме, но с конкретизацией в Инструкции «О порядке проведения государственной экологической экспертизы в Республике Беларусь» [12]. Схожую схему с включением общего круга объектов в Экологический кодекс необходимо оставить при кодификации эколого-экспертного законодательства. Однако следует отметить, что в кодифицированный акт следует включить в качестве объектов, подлежащих обязательной экологической экспертизе, проекты правовых актов с закреплением ключевых положений. Специфика данного объекта требует разработки Инструкции «О порядке проведения государственной экологической экспертизы проектов правовых актов». Необходимость в такой новации вызвана рядом причин:
существующая процедура согласования правовых актов должным образом не учитывает экологический интерес, таким образом есть большая вероятность принятия правового акта, реализация норм которого может повлечь эколого-опасные последствия; совершенствование законодательства предполагает уменьшение количества норм декларативногого характера. Единственная норма, содержащаяся в Законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», о том, что проект нормативного правового акта может быть подвергнут кроме обязательной юридической также финансовой, экономической, экологической и другим разновидностям экспертиз [2, ст. 49] имеет декларативный характер; интенсивностью интеграционных процессов между Республикой Беларусь и Российской Федерацией. Разная степень правовой регламентации схожих общественных отношений является препятствием в построении единого правового поля. В Российской Федерации экологическая экспертиза проектов правовых актов не только проводится, но и более детально регламентируется [13, ст. 11]. Как видится, в Экологическом кодексе следует отразить ключевые аспекты порядка организации и проведения государственной экологической экспертизы с усилением процедурной составляющей содержания норм права. Исходя из анализа законодательства и практики его реализации, можно выделить три этапа процедуры проведения данного вида экологической экспертизы: подготовительный, основной и заключительный. В такой последовательности с соответствующим названием статей должны получить закрепление положения в Экологическом кодексе. В результате будут переработаны нормы, содержащиеся не только в Законе «О государственной экологической экспертизе», но и в Инструкции «О порядке проведения государственной экологической экспертизы в Республике Беларусь» (подготовительный этап – ст.13, ч. 2,4,5 ст.11 Закона, п. 16-18 Инструкции; основной этап – п. 19-21 Инструкции; заключительный этап – ч. 1 ст. 14 Закона, п. 22-27 Инструкции[7, 12]), а также повышен их статус. В отдельных статьях необходимо сделать акцент на обязательности заключения государственной экологической экспертизы для заказчика, сроке действия и прекращения действия положительного заключения, её финансировании, правах и обязанностях субъектов. Правовые нормы, содержащиеся в главе 2,4,5 действующего Закона [7] нецелесообразно отражать в разделе об экологической экспертизе планируемого акта, поскольку их содержание также присуще иным институтам экологического права. Тем не менее, ряд специфических полномочий государственных органов в обозначенной сфере требуют закрепления в Экологическом кодексе.
Экологическая экспертиза имеет определённую взаимосвязь с оценкой воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности (ОВОС). Как составная часть проектной документации отчёт о результатах проведения ОВОС подлежит экологической экспертизе. По сути, экологическая экспертиза так же является оценкой воздействия на окружающую среду, но с другим организационно-правовым механизмом. Она гарантирует, что при проведении ОВОС предусмотрены меры по охране окружающей среды, определены виды воздействия на окружающую среду и изменения в окружающей среде в результате осуществления планируемой хозяйственной и иной деятельности, осуществлён прогноз её состояния. Переработке будут подлежать ст. 58 Закона «Об охране окружающей среды», ст. 12 Закона «О государственной экологической экспертизе». Имеет смысл повысить статус ряда норм, содержащихся в Инструкции «О порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности в Республике Беларусь» [14]. Природоохранным законодательством в должной мере следует охватить весь процесс реализации намечаемой деятельности. Немаловажно с позиции недопущения реализации эколого-опасной деятельности повысить статус и более чётко определить место норм права, регулирующих природоохранную деятельность на стадии выбора площадки под размещение объекта. Основной массив таковых содержится в Методических указаниях о составе материалов и основных требованиях по обоснованию места размещения объектов хозяйственной и иной деятельности в Республике Беларусь. Можно предложить повысить статус норм, содержащих устоявшиеся на практике положения [15]. В развитие положений Экологического кодекса следует принять Инструкцию «О порядке обоснования места размещения объектов», где будет детализирована процедура такой природоохранной деятельности, состав материалов и основные требования по обоснованию места размещения объектов хозяйственной и иной деятельности в Республике Беларусь. Недостатком национального законодательства следует признать отсутствие норм о послепроектном анализе. В 2002 году Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды и его территориальными органами впервые была проведена проверка введенных в действие объектов хозяйственной и иной деятельности в Республике Беларусь на их соответствие утвержденным проектным решениям прошедшим государственную экологическую экспертизу. Проверка носила выборочный характер. Для этого были разработаны Методические указания по проверке введенных в действие объектов хозяйственной и иной деятельности в Республике Беларусь на их соответствие утвержденным проектным решениям от 2 апреля 2002 года, а также график проверок. Ответственность за их проведение возлагалась на Специализированную инспекцию государственной экологической экспертизы проектов. При проведении проверок ставились две задачи: информационная и контрольная. Информационная – сравнить расчетные результаты деятельности предприятия с фактическими. Информация предназначается для самого эксперта: насколько правильно он смог оценить воздействие намечаемой деятельности на окружающую среду. Такие сведения приобретают особую актуальность при введении новых и малоизвестных технологий, когда эксперту достаточно сложно сделать оценку. Все это позволяет улучшать существующие методы прогнозирования влияния планируемой деятельности на окружающую среду и разрабатывать новые, что в конечном итоге влияет на точность и правильность эколого-экспертного заключения. Контрольная задача – проверить точность реализации проектов, так как существует вероятность отступления инициаторами намечаемой деятельности в ходе реализации проекта от заданных параметров. Важность обозначенных проверок состоит ещё и в том, что они носят специализированный характер. При проведении общих проверок данные вопросы могут и не исследоваться. В таком сочетании информационной и контрольной составляющей послепроектного анализа и проявляется его сущностная характеристика, позволяющая говорить о выделении особой группы норм в экологическом законодательстве. Необходимость их закрепления так же связана с принятием Республикой Беларусь Конвенции «Об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте», где прямо предусмотрено проведение послепроектного анализа в случае проявления заинтересованности одной из сторон Конвенции [16, ст. 7]. Можно предложить закрепить в Экологическом кодексе понятие послепроектного анализа в контексте задач, приведённых выше. Накопление опыта проведения проверок позволило бы разработать и утвердить Инструкцию «О порядке проведения послепроектного анализа» с определением порядка, сроков, перечня объектов, подлежащих данной процедуре. Его целесообразно проводить не на всех введенных в действие объектах, а выборочно, на наиболее опасных с экологической точки зрения. Это потребует разработки перечня таковых. Послепроектному анализу должны подлежать как действующие, так и строящиеся объекты. Ответственность за его проведение следует возложить на экспертов, которые давали заключение государственной экологической экспертизы по проверяемому объекту, поскольку они в большей степени знакомы с проблемами объекта. Как вариант – создание специализированного отдела по проведению послепроектного анализа в рамках Специализированной инспекции государственной экологической экспертизы проектов Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды. Заключение. Таким образом, дальнейшее совершенствование законодательства Республики Беларусь об экологической экспертизе видится в рамках идеи о её предупредительном характере и в соответствии с легальной концепцией Экологического кодекса. Одну из глав кодифицированного акта логично назвать «Экологическая экспертиза. Мероприятия, связанные с проведением экологической экспертизы». В первом блоке главы следует отразить определение, специфические цели и принципы, субъекты и объекты экологической экспертизы, ключевые аспекты порядка организации и проведения государственной экологической экспертизы. В силу специфики должна найти отдельное закрепление экологическая экспертиза проектов правовых актов. Целесообразно принять Инструкцию «О порядке проведения государственной экологической экспертизы проектов правовых актов», которая вместе с Инструкцией «О порядке проведения государственной экологической экспертизы в Республике Беларусь» будет детализировать положения, содержащиеся в Экологическом кодексе. Во втором блоке обозначенной главы требуется регламентация мероприятий, связанных с проведением экологической экспертизы. К таковым можно отнести ОВОС, природоохранную деятельность на стадии выбора площадки под размещение объекта, послепроектный анализ. Органичным продолжением общих положений наряду с действующей Инструкцией «О порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности в Республике Беларусь» явилось бы принятие Инструкций «О порядке обоснования места размещения объектов» и «О порядке проведения послепроектного анализа». Остаётся открытым вопрос об общественной экологической экспертизе. В связи с отсутствием подробной законодательного закрепления и незначительности практики проведения видится поспешной детальная регламентация порядка её проведения в Экологическом кодексе. В силу специфики данного вида экологической экспертизы имеет смысл принять Закон «Об общественной экологической экспертизе».
Литература:
Статья опубликована: Мороз, О.В. Совершенствование законодательства об экологической экспертизе с учетом планирования / О.В. Мороз // Право и демократия: сб. науч. тр.; редкол.: В.Н. Бибило (отв. ред.) [и др.] – Минск: БГУ, 2006 – Спец. вып. ‑ С. 182-192.
|
|||||||||
Последнее изменение этой страницы: 2016-06-26; просмотров: 467; Нарушение авторского права страницы; Мы поможем в написании вашей работы! infopedia.su Все материалы представленные на сайте исключительно с целью ознакомления читателями и не преследуют коммерческих целей или нарушение авторских прав. Обратная связь - 18.117.238.40 (0.025 с.) |