Нормативно-методическая база экологической экспертизы и овос в России

Закон "Об охране окружающей природной среды" содержит специальный

раздел (разд. V), посвященный в основном государственной ЭЭ, её цели и

принципам (ст.35), в т.ч. принципу обязательности (ст.36), объектам (ст.37) и

ответственности за невыполнение требований ГЭЭ (ст.38).

Федеральный закон "Об экологической экспертизе"

В законе впервые дается определение экологической

экспертизы вообще, а не только государственной (ст.1), более подробно

раскрываются принципы (ст.3) и указываются виды ЭЭ (ст.4). Глава II закрепляет

полномочия органов государственной власти и местного самоуправления, в т.ч.

Президента, Федерального Собрания и Правительства РФ (ст.5), вопросы ведения

субъектов РФ (ст.6) и полномочия органов местного самоуправления в области ЭЭ

(ст.9). Кроме того, данная глава, впервые упоминает понятие "специально

уполномоченные государственные органы в области экологической экспертизы"

распределяет их полномочия, права и обязанности между федеральным (ст.7) и

территориальным (ст.8) уровнями.

Глава III закона полностью посвящена государственной экологической

экспертизе, конкретизирует объекты ГЭЭ федерального уровня (ст.11) и уровня

субъектов федерации (ст.12), дает юридическое определение понятия "специально

уполномоченные государственные органы в области экологической

экспертизы"(ст.13), закрепляет самый общий порядок проведения ГЭЭ (ст.14),

определяет статус и обязанности экспертной комиссии (ст.15), её эксперта

(ст.16) и председателя (ст.17), а также юридическую силу заключений

экспертной комиссии и государственной экологической экспертизы (ст.18). Более

подробно, хотя не с должной степенью глубины, глава IV данного закона

регламентирует общественную ЭЭ (ст.20), её объекты (ст.21), порядок (ст.22) и

условия (ст.23) проведения, правила регистрации ОЭЭ (ст.24), статус

заключения (ст.25) и права граждан, а также общественных организаций в этой

области (ст.19). В специальной главе (гл.V) закреплены права (ст.26) и

обязанности (ст.27) заказчиков документации, подлежащей ЭЭ. В общих чертах

главой VI определен порядок финансирования ГЭЭ (ст.28) и ОЭЭ (ст.29).

Важнейшую роль в механизме реализации данного закона играет глава VII,

закрепившая соответствующие виды нарушений (ст.30) и виды ответственности за

нарушения законодательства РФ об экологической экспертизе: уголовную (ст.31),

административную (ст.32), материальную (ст.33) и гражданско-правовую (ст.34).

В общем виде описывается порядок разрешения споров в области ЭЭ (ст.35).

Закрепляется принцип верховности международного законодательства в области ЭЭ

над российским национальным (ст.36), а также содержатся нормы (ст.38) о

приведении в соответствии с данным законом всех правовых актов Президента,

Правительства, ведомств и субъектов федерации, а также органов местного

самоуправления по вопросам ЭЭ и реализации объектов, подлежащих ей.

Выше указанные фадеральные законы формируют "Основы законодательства в области

ЭЭ", но практически, не являясь законами прямого действия, они требуют наличия

конкретизирующих и дополняющих их подзаконных правовых актов Правительства РФ,

ведомств, субъектов федерации и органов местного самоуправления. К данной

нормативно-правовой документации в области ЭЭ и ОВОС (имеющей общефедеральную

юридическую силу) относятся следующие подзаконные нормативно-правовые

акты, в числе действующих среди которых, отмечаются:

постановления Правительства РФ ‑ "Об утверждении

Положения о порядке проведения ГЭЭ", "Об утверждении норм оплаты труда членов

экспертных советов (комиссий) и внешних экспертов", "Об оплате труда внештатных

экспертов ГЭЭ", "О государственной экспертизе градостро-ительной и

проектно-сметной документации и утверждении проектов строительства", "Об

утвер-ждении Положения о государственной экологической экспертизе" (п.п.14 и

15), "Об утверждении Временного положения о финансировании и кредитовании

капитального строительства на территории РФ", "Об утверждении Положения о

порядке подготовки, рассмотрения и проведения государ-ственной экспертизы

технико-экономических и коммерческих предложений и обоснований

целесо-образности, эффективности и возможности участия российских организаций в

строительстве объектов за границей на основе межправительственных соглашений об

экономическом и техническом сотрудничестве", "Об органах, осуществляющих

государственную экспертизу запасов полезных ископаемых, геологической,

экономической и экологической информации о представляемых в пользование

участках недр", “О порядке разработки, согласования, государственной

экологической экспертизы, утверждения и реализации схем комплексного

использования и охраны водных ресурсов” и др.;

в числе указов Президента РФ не отмечается напрямую регулирующих

область ЭЭ и ОВОС, одноко все же заслуживают внимание два указа ‑ "О

государственной стратегии РФ по охране окружающей среды и обеспечению

устойчивого развития" и "О концепции перехода РФ к устойчивому развитию".

Первый документ в числе основных стратегических направлений деятельности по

обеспечению экологически безопасного устойчивого развития приоритетным называет

" экологическиобоснованное размещение производительных сил" (что

подразумевает проведение ОВОС и экологической экспертизы). В Концепции также

содержатся косвенные указания на необходимость развития ЭЭ и ОВОС: " оценка

хозяйственной емкости экосистем и определение допустимого на них

антропогенного воздействия " относится к основным направлениям перехода

России к устойчивому развитию; государственное управдение процессом перехода

страны к устойчивому развитию предполагает "разработку системы программных и

прогнозных документов" (являющихся по сути вариантами ОВОС, подлежащих ГЭЭ);

"... механизмы разработки и принятия решений должны... учитывать

последствия реализации этих решений в экономической, социальной,

экологической сферах..." (для чего и предназначено проведение ОВОС);

нормативные документы специально уполномоченных государственных органов в

области ЭЭ - Госкомэкологии (Минприроды) РФ и его территориальных органов

‑ приказы: "Об утверждении Инструкции по экологическому обоснованию

хозяйственной и иной деятельности”. "Об утверждении Положения об оценке

воздействия на окружающую среду в РФ", "О комплексной системе оценки и

нормирования качества окружающей среды", "Об утверждении формы заключения ГЭЭ",

"Об утверждении Руководства по проведению ОВОС при разработке обоснований

инвестиций в строительство, технико-экономических обоснований (ТЭО) и/или

проектов строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения,

консервации или ликвидации хозяйственных и/или иных объектов и комплексов", "Об

утверждении Требований к материалам, предъявляемым на ГЭЭ для отнесения

отдельных участков РФ к зонам чрезвычайной экологической ситуации или

экологического бедствия", "Об утверждении Регламента проведения ГЭЭ", "Об

утверждении Перечня нормативных документов, рекомендуемых к использованию при

проведении ГЭЭ, а также при составлении экологического обоснования

хозяйственной и иной деятельности"; письма и разъяснения: "О государственной

экологической экспертизе", "О ГЭЭ предприятий с иностранными инвестициями", "Об

обязанности использования процедуры и результатов ОВОС при разработке

предплановой, предпроектной и проектной документации"; другие документы: "Об

учете экологического фактора при приватизации государственных и муниципальных

предприятий, организаций", Руководство по экологической экспертизе

предпроектной и проектной документации;

нормативные документы и материалов других ведомств, имеющих отношение к ЭЭ:

документы строительных ведомств ‑ "Об утверждении Инструкции о порядке

разработки, согласования, утверждения и состав обоснования инвестиций в

строительство предприятий, зданий и сооружений", Инструкция о порядке

проведения экспертизы проектов строительства (реконструкции) зданий и

сооружений, "О порядке проведения государственной экспертизы градостроительной

документации и проектов строительства в российской Федерации", Методика оценки

воздействия промышленных предприятий на окружающую средц по техногенны

факторам, Руководство по составлению раздела "Охрана природы и улучшение

окружающей среды градостроительными средствами в проектах планировки и

застройки городов, поселков и сельских населенных пунктов", Природоохранные

нормы и правила проектирования; документы Минздрава ‑ Санитарные правила

проектирования, строительства и эксплуатации полигонов захоронения

неутилизируемых промышленных отходов. Методические рекомендации. Гигиеническая

оценка утилизации твердых и концентрированных жидких отходов химических

производств на предприятиях других отраслей промышленности; документы

Госгидромета ‑ Рекомендации по составлению сводного тома "Охрана

атмосферы и предельно допустимые выбросы (ПДВ)" города (населенного пункта) и

его макет, Инструкция о порядке рассмотрения, согласования и экспертизы

воздухоохранных мероприятий и выдачи разрешения на выброс загрязняющих веществ

в атмосферу по проектным решениям. ОНД 1-84, Сборник законодательных,

нормативных и методических документов для экспертизы воздухоохранных

мероприятий, Методика обоснования экологических нормативов выбросов от

стационарных источников, Типовая инструкция по организации системы контроля

промышленных выбросов в атмосферу в отраслях промышленности; документы

Госатомнадзора ‑ Основные положения подготовки, рассмотрения и принятия

решений по изменениям проектной, конструкторской, технологической и

эксплуатационной документации, влияющим на обеспечение ядерной и радиационной

безопасности, Положение по организации и проведению экспертизы проектных и

других материалов и документации, обосновывающих безопасность ядерно- и

радиационноопасных объектов и производств; документы Госгортехнадзора и др.

ведомств ‑ Положение о порядке выдачи специ-альных разрешений на виды

деятельности, связанные с повышенной опасно-стью промышленных производств

(объектов) и работ, а также с обеспечением безопасности при пользовании

недрами, Инструкция о порядке переоформления лицензий на пользование недрами;

нормативные документы и материалы субъектов федерации в области ЭЭ:

региональные правовые акты только формируются в соответствии с федеральным

законодательством. В большинстве субъектов федерации специально уполномоченные

государственные органы в области ЭЭ имеют, готовят и утверждают на

территориальном и ведомственном уровнях соответствующие Положения об

организации и проведении ГЭЭ, реже ‑ Регламенты ГЭЭ, ещё реже ‑

документы по ОВОС. В числе "передовых" в этом деле субъектов федерации можно

назвать Республику Татарстан, имеющую полный наиболее полный сборник документов

и г. Москву, подготовившую аналогичный пакет документов и материалов. Что

касается Москомприроды, то специалисты данного комитета по ряду вопросов

находятся впереди, в частности, первыми разработав предложения о введении

Государственной экологической классификации намерений и деятельности и

соответствующее Положение;

Международные документы. Отдельную группу документов и материалов, не

всегда входящих в число, относящихся к российскому законодательству в области

экологической экспертизы и ОВОС, но являющихся его источниками, являются

нормативные акты международных организаций (ЕЭК, ЮНЭП ИКАО, МАГАТЭ, МОТ

и др.), а также международные договора (конвенции),

ратифицированные или подписанные Россией. Существуют и рекомендательные

материалы, которые в России не применяются, но берутся в качестве прототипов

при подготовке национальных документов в области ЭЭ и ОВОС.

Одним из важнейших международных документов в изучаемой области является

Международная конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в

трансграничном контексте. Конвенция, которую в 1991 году учредил ещё СССР,

а Россия подтвердила своё участие в ней, хотя пока так и не ратифицировала её.

В Конвенции впервые определяются на международном уровне обязанности

официальных лиц и права общественности в тех ситуациях, когда на территории

одной страны планируется осуществление деятельности, которая может оказать

неблагоприятное воздействие на среду обитания и население другой страны.

Вторым, не менее важным для России, претендующей на вступление в Европейское

экономическое сообщество (ЕЭС), международным документом в области ЭЭ и ОВОС,

является Директива ЕЭС № 337/85 об оценке воздействия некоторых

государственных и частных проектов на окружающую среду. Директива закрепила

основные принципы ЭЭ и ОВОС, необходимость информирования общественности и

активного её участие на всех стадиях проведения ЭЭ, обязательность проведения

консультаций между заинтересованными ведомствами, публикации результатов

экспертизы.

Определенный интерес при изучении ОВОС представляет трехтомный Технический

документ Всемирного Банка ‑ Международного банка реконструкции и

развития (МБРР) "Справочное пособие по экологической оценке", описывающий

процесс экологической экспертизы, рассматриваемые при этом глобальные,

отраслевые и социально-культурные проблемы, применение при экологическом

анализе метода "затраты-выгоды", способы стимулирования природоохранных

институтов, участие общественности, а также конкретные инструкции к различным

видам хозяйственной деятельности.

Технические документы. Последней группой документов и материалов, также

не входящих в число правлвых, но учитываемых при проведении ЭЭ и ОВОС, являются

Государственные стандарты, нормы, правила и порядки, перечни и классификаторы

(ГОСТы, ОСТы, СНиПы, СП, СанПиНы, СН, ОСП, ОНТП, НРБ, ПБТРВ, НВН и др.), а

также руководства, методики, методические и др. рекомендации, справочные и иные

пособия (РД, РДС, ОНД, МУ, МР и т.д.). Это нормативно-технические документы

, содержащие конкретные количественные нормативы, показатели и др. критерии для

проверки предлагаемых решений на соответствие этим экологическим требованиям.

Их число огромно, поэтому более подробно они разбираются в отдельной теме.

Тема № 2. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ И ОВОС     

экологическая экспертиза (ЭЭ) определяется как установление

соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим

требованиям и определение допустимости реализации объекта ЭЭ в целях

предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на ОС, а

также связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации

объекта экологической экспертизы. Её принято рассматривать как

предварительную проверку соответствия хозяйственных проектов, предпроектной

документации, программ, изделий, материалов, сырья, продукции, стандартов,

нормативов, и иных объектов, веществ, материалов, решений и т.д. требованиям

                экологической безопасности и охраны ОС.                    

На самом деле это более широкое понятие, охватывающее область социально-

экологической, информационно-управленческой практики, включающей в себя:

оценку (исследование и прогноз) комплексного воздействия на окружающую среду,

а также последствий намерений, планируемой или уже реализованной

деятельности,

контрольную проверку обоснованности материалов и документов, её

характеризующих, на соответствие экологическим требованиям, с учетом

результатов оценки экологической ситуации и мнения общественности.

Тем самым, экологическая экспертиза (ЭЭ), являющаяся эффективной

организационно-правовой формой предупредительного контроля и самостоятельным

видом управленческой деятельности, фактически сегодня включает в себя три

неравнозначных компонента: оценку воздействия на окружающую среду (ОВОС),

общественную (ОЭЭ) и государственную экологическую экспертизу (ГЭЭ), которые

вместе с экологическим обоснованием (ЭО) и экологическим аудитом (ЭА)

представляют собой основные этапы процесса непрерывного учета экологического

фактора устойчивого развития. Данный процесс предложено называть

экологическим сопровождением хозяйственной деятельности (ЭСХД), которое

должно осуществляться на всех её стадиях от возникновения идеи, через

обоснование и реализацию замысла, до реабилитации и достижения приемлемого

качества окружающей среды (ОС) после завершения деятельности в рамках этого

замысла.

Цели экологической экспертизы и ОВОС в общем виде, принципиально

совпадают и по закону заключаются в предупреждении возможных

неблагоприятных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую

природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий

реализации объекта экологической экспертизы, а также, в обеспечении

реализации конституционных прав граждан России на информацию, благоприятную

природную среду и экологическую безопасность.

При этом ОВОС, в отличии от ГЭЭ, проверяющей соответствие уже

подготовленного решения экологическим требованиям, нацелена прежде всего на

выявление недостатков проекта и принятие необходимых мер по его улучшению с т.з.

экологических показателей. Цель ОЭЭ в явном виде до сих пор не определена,

но по-видимому, именно она является прямым проявлением права граждан на

достоверную экологическую информацию.

Задачи экологической экспертизы и ОВОС

:а) организация и проведение (на стадии подготовки решения) всесторонних,

объективных, научных исследований и анализа объектов экспертизы с

позиций эффективности, полноты, обоснованности и достаточности предусмотренных

в них мер, правильности определения заказчиком степени экологического риска и

опасности намечаемой или осуществляемой деятельности, а также обеспечение

экологического прогнозирования на основе информации о состоянии и возможных

изменениях экологической обстановки вследствие размещения и развития

производительных сил, не приводящих к негативному воздействию на ОС, т.е.

определение вероятности экологически вредных воздействий и возможных их

социальных, экономических и экологических последствий (задачи ОВОС

);

б) оценка соответствия экологическим стандартам экспертируемых объектов,

намечаемых к реализации, на стадиях, предшествующих принятию решения об их

реализации, или соответствия названным стандартам уже осуществляемой

деятельности, обеспечение государственного экологического контроля за

качеством подготовки инициатором (заказчиком) проектов решений о развитии

намечаемой им деятельности, а также подготовка объективных,

научно-обоснованных выводов (заключений) и своевременная передача их

государственным и иным органам, принимающим решение о реализации

объекта экспертизы (задачи ГЭЭ);

в) информирование заинтересованных лиц, в т.ч. общественности о возможных

неблагоприятных воздействиях на окружающую природную среду и связанных

с ними социальных, экономических и иных последствиях намечаемой

деятельности в целях нахождения баланса интересов и компромиссного решения для

снятия возникающих социально-психологических напряжений и предотвращения

конфликтов на данной почве (задачи ОЭЭ).

Принципы экологической экспертизы и ОВОС в действующем российском

законодательстве довольно хорошо проработаны и закреплены в Законе "Об охране

окружающей природной среды" (ст.35), выделяющем среди них принципы:

обязательности, научной обоснованности, независимости (вневедомственности) в

организации и проведении, широкой гласности и участия общественности, а

также в законе “Об экологической экспертизе”, добавляющем принципы

презумпции потенциальной экологической опасности и приоритета экологической

безопасности, комплексности оценки, достоверности и полноты информации,

гласности, ответственности. Кроме того в неявном виде существует и

действует принцип "платности" экологической экспертизы.

Виды и типы экологической экспертизы в России находятся в стадии

развития. В законодательстве определены два вида ЭЭ -

государственная и общественная.

можно выделить 3 основных

"объектовых" групповых типа: ЭЭ и ОВОС предплановых, предпроектных и проектных

материалов. Классификация по типу субъекта, уполномоченного проводить

экспертизу или ОВОС, приводит к понятию ведомственной экспертизы.

Учитывая, что по российскому законодательству таких ведомств, имеющих кроме

Госкомэкологии России отношение к экспертизе и оценкам в данной области,

насчитывается около десяти, следует отметить, что и типов ЭЭ в этом случае

оказывается также довольно много. Однако только "ведомственный" подход,

оправданный при анализе отдельных видов ресурсов или воздействий на ОС,

неприемлем в случае комплексной экологической экспертизы и ОВОС. Именно поэтому

для координирования организации и проведения ГЭЭ законодательством и

административно Госкомэкология (Минприроды) РФ определена в качестве органа,

осуществляющего межведомственные связи и координацию в сфере экологической

экспертизы.

Субъектами государственной экологической экспертизы закон

определяет " государственные органы и экспертные комиссии...", а в законе

“об экологической экспертизе” уточняются их полномочия на федеральном уровне и

уровне субъектов Российской Федерации и вводится понятие “специально

уполномоченные государственные органы в области экологической экспертизы

” (ст. 13). Таковыми являются: “федеральный специально уполномоченный на то

государственный орган в области охраны окружающей природной среды -

Госкомэкологии (Минприроды) РФ и его территориальные органы, которые имеют

исключительное право на проведение государственной экологической экспертизы,

и осуществляют соответствующие функции через свои подразделения,

специализированные в области организации и проведения ГЭЭ”.

Помимо этого, в определении условий природопользования и, соответственно, их

согласовании, предшествующем экологической экспертизе, участвуют следующие

органы государственного контроля и надзора (на федеральном уровне):

1. Комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству

(Роскомзем).

2. Департамент санитарно-эпидемиологического надзора Минздрава Российской

Федерации.

3. Министерство природных ресурсов Российской Федерации (в части геологии и

использованию недр, а также водных ресурсов).

4. Федеральный горный и промышленный надзор России (Госгортехнадзор России).

5. Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности

(Госатомнадзор России).

6. Федеральная служба лесного хозяйства России (Рослесхоз).

7. Комитет Российской Федерации по рыболовству (Роскомрыболовство).

8. Департамент по охране и рациональному использованию охотничьих ресурсов

Министерства сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации

(Департамент охотничьих ресурсов Минсельхозпрода России).

9. Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей

среды (Росгидромет), с 30.05.98 г. подчиненная Госкомэкологии РФ.

    

В учебно-правовой и другой литературе указывается, что субъектами ЭЭ и

ОВОС должны выступать, как правило, не одна, а как минимум три стороны:

заказчик, подрядчик (исполнитель) и потребитель. Заказчиком является