Цель, характер и функции землеустройства

Учитывая, что землеустройство - это составная часть общественного спо- соба производства, его цель должна соответствовать цели эффективного разви- тия всей экономики и земельно-имущественного комплекса страны, а также от- ражать совокупность интересов государства, отдельных территорий предприя- тий и граждан в использовании земель.

Цель землеустройства - рациональное использование и охрана земель, ор- ганизация территории и производства в соответствии с существующими зе- мельными отношениями.

В связи с тем, что понятие «эффективность землеустройства» принадле- жит области общественного производства, следует сделать вывод: земле- устройство имеет государственный характер и является основным рычагом государства в осуществлении любых земельных преобразований.

Из этого главного вывода вытекают следующее.

Во-первых, землеустройство служит главным механизмом образования землевладения (землепользования) любого предприятия (учреждения, организа- ции), формирования новой, упорядочения существующей и перераспредления земельной собственности, поэтому без его проведения, составления проекта, вы- дачи документа, удостоверяющего право землевладения (землепользования), нельзя начать использование земель или производство. Следовательно, земле- устройство - основное условие организации предприятий.

Во-вторых, при землеустройстве происходит взаимоприспособление про- изводства и территории или, другими словами, осуществляется территориаль- ная организация производства, в процессе которой с учетом плодородия почв, местоположения земель обосновываются производственное направление, спе- циализация предприятия и организуется его территория. В процессе земле- устройства решаются вопросы охраны и повышения плодородия почв, то есть создаются условия для эффективного использования земельной собственности. Государство заинтересовано в этом, так как налоги у эффективных собственни- ков земли более высокие.

В-третьих, при землеустройстве создаются оптимальные (для данного уровня развития производительных сил и производственных отношений) орга- низационно-территориальные условия землевладения и землепользования, что особенно важно на стадии формирования новой земельной собственности. Этот процесс должен регулироваться и контролироваться государством.

В-четвертых, в связи с выполнением землеустроительных работ как госу- дарственными землеустроительными предприятиями, так и частными органи- зациями государство должно контролировать землеустроительную  деятель-

ность, осуществлять независимую экспертизу землеустроительных проектов,

принимать меры по рациональному распределению государственных средств, отпущенных на землеустройство, между исполнителями проводить аукционы, тендеры, осуществлять лицензирование, аккредитацию и другие меры по регу- лированию рынка землеустроительных услуг.

В целях государственного регулирования и управления землеустройством, повышения качества и эффективности землеустроительных мероприятий основные виды работ, связанные с охраной и рациональным использованием земельных ре- сурсов, созданием базовой основы для ведения государственного земельного ка- дастра, должны выполняться специализированными государственными проектны- ми организациями. Для выполнения остальных землеустроительных работ заказчи- ки могут привлекать на конкурсной основе юридических и физических лиц (част- ных землемеров), имеющих соответствующие лицензии.

Посредством землеустройства осуществляются следующие функции госу- дарственного управления земельными ресурсами.

1. Информационное обеспечение управления земельным фондом. Эта функция обеспечивается путем проведения при землеустройстве геодезических и картографических работ, почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий, оценки качества земель, инвентаризации земель.

2. Прогнозирование и планирование использования земельных ресурсов и их охраны. Осуществляется методом разработки федеральных и региональных и местных прогнозов и программ использования и охраны земель, а также пу- тём разработки схем землеустройства различных административно- территориальных образований, схем использования и охраны земель.

3. Совершенствование распределения земель в соответствии с перспекти- вами развития экономики, необходимостью улучшения организации террито- рий, использования и охраны земель в порядке межхозяйственного земле- устройства, связанного с образованием и упорядочением существующих земле- владений и землепользований, межеванием земельных участков, изъятием и предоставлением земель для несельскохозяйственных целей, установлением

границ территорий и зон с особым правовым режимом земель и др.

4. Организация рационального использования гражданами и юридиче- скими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также организация территорий, используемых общинами ко- ренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Россий- ской Федерации и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, для обеспечения их традиционного образа жизни на основе проектов внутрихозяйственного зем- леустройства.

5. Разработка мероприятий по улучшению сельскохозяйственных угодий, освоению новых земель, восстановлению и консервации земель, рекультивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачива- ния, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами про- изводства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, зара- жения и других негативных воздействий на основе рабочих землеустроитель- ных проектов.

6. Осуществление государственного контроля (надзора) за использовани- ем и охраной земельных ресурсов и федерального государственного надзора в области землеустройства.

7. Осуществление государственной экспертизы землеустроительной до- кументации в целях обеспечения её соответствия исходным данным, техниче- ским условиям и требованиям.

8. Управление государственным фондом данных, полученных в результа- те проведения землеустройства.

В любой стране мира государство через систему землеустройства реали- зует земельную политику, производя следующие действия:

- принимаются законы о землеустройстве, предпринимаются другие дей- ствия, связанные с организацией рационального использования и охраны зем- ли;

- определяется федеральный орган исполнительной власти, на который

возлагаются функции по организации и проведению землеустройства, устанав-

ливается его компетенция, разграничиваются государственное и частное земле- устройство;

- выстраивается система землеустройства (определяются территориаль- ные органы, перечень землеустроительных действий, виды землеустроительной документации, утверждается землеустроительный процесс, устанавливается порядок подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров, научных исследований, финансирования и материально-технического обеспе- чения, международного сотрудничества и т.д.).

В условиях развития земельного рынка существенно меняется содержа- ние землеустройства. При этом в системе землеустройства осуществляются следующие действия:

- формирование государственных и муниципальных земельных фондов с установлением местоположения, площадей и границ земельных участков, под- лежащих реализации на аукционах, торгах, конкурсах, определение качествен- ных и стоимостных характеристик земли;

- определение спроса и предложения на землю, мониторинг динамики зе- мельного рынка, рыночных цен на земельные участки, подготовка каталогов земельных участков, находящихся в фонде перераспределения земель и других фондах, систематическая публикация данных в средствах массовой информа- ции;

- землеустроительное обеспечение операций с землей, в том числе фор- мирование, разделение и объединение земельных участков; подготовка земле- устроительных дел, других необходимых документов и проведение работ, свя- занных с предоставлением, изъятием (выкупом) земель, а также регистрацией прав на земельные участки и сделок с ними;

- установление ограничений (обременении) в использовании земельных участков, а также в распоряжении этими участками при совершении сделок;

- подготовка информации, необходимой для совершения сделок с земель- ными участками, проведения земельных аукционов, налогообложения и др.

 

127

Включение земли в товарный оборот вызвало необходимость расширения состава и содержания землеустроительных работ. Усложняются землеустрои- тельный процесс и состав документации, изменяются цели и задачи уполномо- ченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполни- тельной власти, наделенного функцией землеустройства.

Все операции, связанные с оборотом земельных участков, образованием новых и упорядочением существующих землевладений, предоставлением и изъятием (выкупом) земель, должны быть обеспечены соответствующими про- ектами землеустройства и землеустроительными делами.

Принципы землеустройства

В связи с тем, что земля является природным объектом и основным при- родным ресурсом, а также объектом общественных отношений при проведении землеустройства необходим учет законов природы и общества, действующих независимо от сознания и воли людей. Это обстоятельство требует формули- ровки принципов землеустройства - исходных положений, отражающих его са- мые существенные черты, направленность, содержание и методы. Принципы не носят умозрительного, отвлеченного характера, а складываются в процессе практической и научной деятельности, исходя из социально-экономических по- требностей общества, природных условий и опыта проведения землеустрои- тельных работ.

Общепризнанными считаются следующие принципы землеустройства.

1. Первоочередное решение природоохранных задач. Одно из главных про- тиворечий современной эпохи - быстрое развитие производительных сил при жесткой ограниченности природных ресурсов и во многом за их счет. Поэтому при землеустройстве необходимо добиваться гармоничных взаимоотношений че- ловека с природной средой, направлять хозяйственную деятельность на достиже- ние экологического равновесия в создаваемых антропогенных ландшафтах, обес- печивающих жизненные потребности человека. Это требует организации таких землевладений и землепользовании, в которых территориальные природно- хозяйственные комплексы были бы сбалансированными по линии потребление  -

128

восстановление ресурсов, а также соблюдался приоритет природоохранных и эко- логических критериев, определяющих границы использования земель, над произ- водственными (экономическими).

Этот принцип требует исключения любого варианта перераспределения земельных участков и организации территории, наносящего ущерб природной среде.

2. Максимальный учет природных, эколого-хозяйственных, агро- экологических, ландшафтных свойств территории и экологической устойчиво- сти ее отдельных частей, а также экономических условий при организации землевладений, землепользовании и территориальном размещении производ- ства и его отраслей, что обусловливает адаптивный характер землеустройства и его эффективность.

Каждое муниципальное образование конкретное хозяйство и даже каж- дый отдельно обрабатываемый участок земли характеризуются определенными природными и экологическими свойствами. Неодинаковы климат, микрокли- мат, рельеф местности, степень увлажненности, потенциальная опасность раз- вития эрозии, культуртехническое состояние земель (степень закамененности, залесенности, закустаренности, закочкаренности, солонцеватости) и др. Хозяй- ства различаются по специализации, уровню фондовооруженности, квалифика- ции кадров. Естественно, это накладывает отпечаток на характер использования земель.

Следовательно, при землеустройстве необходим обязательный учет при- родных, экономических и социальных условий региона, зоны, территории хо- зяйств и отдельных массивов земель.

3. Приоритет природоохранного и сельскохозяйственного землевладения и землепользования при перераспределении земель по категориям земельного фонда, между земельными собственниками, пользователями и арендаторами, а также отдельными видами угодий. Этот принцип вызывает необходимость обоснования при землеустройстве уровня интенсивности использования земель,

 

129

требует их ограниченного изъятия для несельскохозяйственных целей, консер- вации и рекультивации нарушенных земель.

Одна из важнейших задач землеустройства - предотвращение и прекра- щение процессов ветровой и водной эрозии. В научно обоснованных проектах землеустройства предусматриваются соответствующая организация территории и противоэрозионные мероприятия. Планируются также рациональное исполь- зование и охрана пашни, сенокосов, пастбищ, земель под плодовыми и ягодны- ми насаждениями, естественной растительности, воздушного бассейна, водое- мов.

Если земельный участок предоставляется под новый объект, это необхо- димо обосновать расчетами, не допуская излишеств, необоснованного расходо- вания продуктивных земель. Кроме того, при образовании несельскохозяй- ственных землепользований, их размещении на территории нужно учитывать не только организационно-территориальные аспекты производства, но и свой- ства объекта (например, промышленного предприятия), который будет функ- ционировать на данном участке. В частности, должна быть обеспечена охрана окружающей среды (земли, воды, атмосферы) от загрязнения и других вредных воздействий.

Совершенствование производительных сил общества вызывает необхо- димость постоянных отводов земель для нужд промышленности, транспорта, городов, сел и других несельскохозяйственных целей. Площадь сельскохозяй- ственных угодий в расчете на одного жителя постоянно сокращается. Поэтому в процессе землеустройства для несельскохозяйственных нужд следует отво- дить минимально необходимую площадь, выбирая в первую очередь непригод- ные и малопригодные для сельского хозяйства земли, находить свободные площади в черте существующих населенных пунктов, в границах промышлен- ных, транспортных и иных предприятий, восстанавливать нарушенные земли.

4. Строгое соблюдение требований правового регулирования земле- устройства, землевладения и землепользования. Землеустройство призвано укреплять земельный строй государства, а не вносить в него хаос. Как известно,

130

местные органы власти всех уровней в пределах их компетенции от имени гос- ударства распоряжаются землей и предоставляют ее в собственность, пользова- ние и аренду посредством осуществления процесса землеустройства. Устанав- ливаемые при этом границы хозяйств и хозяйственных участков на местности должны быть четкими, чтобы обеспечить необходимый порядок использования земли, избежать земельных споров.

5. Комплексный характер организации территории и производства. Этот принцип определяет необходимость сбалансированности выделяемой земли, ее количественных и качественных характеристик и фондовооруженности, трудо- обеспеченности, технической оснащенности, других параметров предприятий, а также размещения объектов производственной и социальной инфраструктуры.

Практика показывает, что наилучших экономических результатов доби- ваются те предприятия (организации), в которых земля находится в оптималь- ном соотношении с трудовыми ресурсами и производственными фондами. Лю- бое предприятие представляет собой сложную организационно-хозяйственную структуру, в которой решаются технологические, экономические, социальные и другие вопросы. Проблемы совершенствования расселения переплетаются с территориальным размещением производства, объектов социальной и произ- водственной инфраструктуры, агробиологические вопросы - с техническими и физико-химическими процессами и т. д. Поэтому и землеустройство должно иметь комплексный характер, решая во взаимосвязи задачи организации произ- водства, территории и совершенствования расселения. Например, сельскохо- зяйственное освоение земель должно сопровождаться дополнительным вложе- нием средств в производственное и жилое строительство, созданием дорожной сети, а введение в строй животноводческих ферм и комплексов - организацией кормовой базы, закладкой орошаемых культурных пастбищ и т. д. Вопросы ме- лиорации, внедрения рациональной системы земледелия, планировки сельских населенных мест необходимо учитывать при разработке землеустроительных проектов.

 

131

6. Экологическая, экономическая и социальная эффективность организа- ции территории. Этот принцип требует обоснования мероприятий по совер- шенствованию землепользования и землеустройства и комплексной оценки всех видов эффективности землеустройства.

Без обоснования землеустроительных решений, сопоставления проектных данных с исходным положением на год землеустройства, выбора наилучшего варианта организации территории и его оценки по системе экологических, эко- номических и социальных показателей землеустройство не будет эффектив- ным. Именно комплексный учет всех видов эффективности землеустройства позволяет избежать односторонней направленности проектов, ошибок в ис- пользовании земли и обеспечить социальную справедливость при принятии землеустроительных решений.

Эффективность производства может быть повышена лишь в том случае, если землеустройство проводится на научной основе, общие и частные предло- жения по организации производства и территории согласуются с долгосрочной перспективой использования и охраны земель, а проектные решения базируют- ся на последних достижениях научно-технического прогресса при организации информационного обслуживания на базе современных вычислительных и изме- рительных средств. Поэтому при землеустройстве создают организационно- территориальные условия, способствующие росту эффективности производства на основе передовых методов и систем ведения производства, а в сельском хо- зяйстве - путем внедрения прогрессивных форм организации и оплаты труда, осуществления природоохранных мероприятий.

7. Обеспечение стабильности землевладения и землепользования. Ста- бильность (устойчивость) землевладения и землепользования характеризуется длительностью владения и пользования земельным участком в неизменных границах. Достигается она, когда образуемые землевладения и землепользова- ния рациональны по всем основным параметрам, отсутствуют недостатки и не- удобства, вызывающие потребность во внесении изменений. Вместе с тем с те-

чением времени по разным причинам (например, из-за изъятия земли) в земле-

пользованиях могут возникать недостатки и неудобства, снижающие эффек- тивность производства; они должны устраняться. Кроме того, могут меняться условия хозяйствования, у предприятий появляются новые бизнес-планы и за- дачи. В таких случаях земельный участок (массив) совершенствуется путем из- менения площади, размещения, внутреннего состава на основе проекта земле- устройства.

Необходимо сохранение при новом землеустройстве устойчивых элемен- тов организации территории (дорог, лесополос, севооборотов, многолетних насаждений, посевов и т. д.), а также по возможности приспособление всех землеустроительных мероприятий к сложившейся организационно- территориальной структуре.

8. Учет интересов общества, отдельных отраслей, собственников земли, землевладельцев и землепользователей. Развитие общества осуществляется по- средством удовлетворения различных интересов (государства, местных органов власти, юридических и физических лиц), в частности, в области землепользова- ния, которые нередко противоположны. Искусство землеустроителя - найти компромисс, в максимальной степени отражающий совокупность этих интере- сов. Например, между отдельными отраслями экономики страны по поводу ис- пользования земель могут возникать противоречия, которые должны разре- шаться в пользу той отрасли, интересы которой в наибольшей степени отража- ют интересы общества в целом.

По мере развития производства появляется потребность в предоставлении земли для многочисленных новых землевладельцев и землепользователей, отно- сящихся к различным отраслям и сферам деятельности. При размещении транс- портных, горнодобывающих, энергетических предприятий и других объектов отводимое им место (участок земли для строительства) устанавливается в про- цессе землеустройства. При этом решаются вопросы выплаты компенсаций юридическим и физическим лицам, земельные участки которых затронуты в хо- де землеустройства. В ряде случаев этим землевладельцам и землепользователям

при их согласии отводятся новые земельные участки.

При временных отводах и нарушении почвенного покрова до возвраще- ния земель собственникам осуществляется их рекультивация, то есть восста- новление и приведение в первоначальное состояние.

Удовлетворение различных интересов требует соблюдения гласности при проведении землеустроительных мероприятий.

Сформулированные принципы позволяют рационально осуществлять землеустройство в соответствии с главной целью - организацией эффективного использования и охраны земель.

 

Контрольные вопросы и задания. 1. Почему без проведения землеустроительных ме- роприятий нельзя использовать землю? 2. В каких случаях землеустройство проводится в обязательном порядке? 3. Каковы основания проведения землеустройства. 4. Назовите ос- новную цель землеустройства. 5. Определите главные задачи землеустройства. 6. Почему землеустройство имеет государственный характер и что должно делать государство, проводя его? 7. Каковы основные функции землеустройства, обеспечивающие управление земельными ресурсами государства (региона, на местном уровне)? 8. Как можно обосно- вать принципы землеустройства?