Итоги работы по пресечению антиконкурентных соглашений

Картелизация российской экономики является одной из угроз национальной экономической безопасности страны и препятствием экономического роста государства. Самая распространенная и опасная разновидность картеля - это ограничивающие конкуренцию соглашения на торгах. Однако в период пандемии COVID-19 ФАС России столкнулась с новым вызовом: деятельность картелей, ранее заметно влиявшая на сферу государственных и муниципальных закупок, стала активно распространяться на фармацевтический, продуктовый и иные товарные рынки.

Пандемия существенным образом повлияла на многие процессы: предприниматели были вынуждены оперативно перестроить ведение бизнеса под новую реальность, в то время как антимонопольный орган должен был обеспечить населению доступность товаров первой необходимости, а также средств защиты. Санитарно-эпидемиологические условия существенно затруднили работу ФАС России, однако ведомство оперативно адаптировалось к осуществлению своих контрольных функций в сложившейся ситуации.

В 2020 году ФАС России возбуждено 625 дел об ограничивающих конкуренцию соглашениях, что на 33,8 % меньше, чем в 2019 году (944 дела), при этом 269 дел из них - картели, что на 36,6 % меньше, чем в 2019 году (424 дел о картелях).

Следует отметить, что в 2020 году антимонопольным органом возбуждено 197 дел о заключении ограничивающих конкуренцию соглашениях с участием органов власти, что на 38,4 % меньше, чем в 2019 году (320 дел).

30 % от общего числа всех дел об антиконкурентных соглашениях связано с ограничением конкуренции в сфере ремонта и строительства, в том числе автомобильных дорог. Соглашения на рынках лекарственных препаратов и изделий медицинского назначения составили 12 %, реализации недвижимости – 6 %, продуктов питания – 4 %, IT – 3 %, лесозаготовки – 2 %, иные рынки заняли 43 %.

Количество внеплановых выездных проверок в 2020 году значительно увеличилось по сравнению с предыдущими годами. Так, антимонопольные и правоохранительные органы осуществили 159 совместных проверок соблюдения антимонопольного законодательства, из них с органами внутренних дел – 42, с Федеральной службой безопасности – 46, с органами прокуратуры – 71.

Проведение проверок и возбуждение антимонопольных дел остаются серьезным инструментом пресечения деятельности недобросовестных участников рынка. Несмотря на снижение количества возбужденных и рассмотренных дел о нарушении антимонопольного законодательства ФАС России удалось не допустить взрывного роста цен и дефицита на товарных рынках. В значительной мере применялся предупредительный порядок контроля.

ФАС России оперативно реагировала на происходящие события на социально значимых рынках и проводила, в том числе профилактические мероприятия во избежание дефицита товаров, скачкообразного изменения цен. С 23 марта 2020 года не только был проведен ряд внеплановых выездных проверок в отношении производителей, оптовых и розничных поставщиков продукции продуктов питания, социально значимых товаров и средств индивидуальной защиты, но и осуществлялся ежедневный мониторинг цен торговых сетей и несетевых магазинов на рынках социально значимых товаров. В частности, мониторинг цен проводился на крупы, в том числе гречневую крупу, сахар, имбирь, лимоны, муку и хлебобулочные изделия.

1. В сфере поставки продуктов питания и организации социального питания в 2020 году возбуждено 23 дела, признаки картелей выявлены в 20 делах, из которых 11 дел - картели на 214 аукционах с совокупной суммой начальных (максимальных) цен контрактов более 1 млрд рублей.

 

По поручениям ФАС России в период пандемии ее территориальными управлениям возбуждены дела о нарушении антимонопольного законодательства по признакам антиконкурентных соглашений на товарных рынках, выразившихся в единовременном повышении цен либо необоснованном завышении цен перепродажи на продукты. Так, Забайкальское УФАС России выявило факт заключения антиконкурентного соглашения несколькими хозяйствующими субъектами при реализации хлеба и хлебобулочных изделий; Алтайское краевое УФАС России пресекло деятельность нескольких картелей на рынке реализации коровьего молока.

В результате системной совместной работы с ФАС России органами прокуратуры выданы предостережения о нарушении антимонопольного законодательства производителям и крупнейшим поставщикам продуктов питания (сахар, гречневая крупа, мука, хлеб и хлебобулочные изделия, хлеб ржаной, лимоны и др.).

В частности, антимонопольным органом выдано предостережение о недопустимости нарушения антимонопольного законодательства исполнительному директору «Руспродсоюза» в связи с его публичным заявлением о повышении отпускных цен на 5-20% для торговых сетей на кофе, чай, специи, консервы, макароны, хлебобулочные изделия и рыбу.

Предостережение было также выдано генеральному директору ООО «Информационное агентство по рыболовству» в связи с заявлениями в эфире ТК «Москва 24» о росте цен на рыбном рынке.

По результатам совместной системной работы ФАС России и Прокуратуры г. Москвы на рынках продуктов питания было установлено запланированное повышение ООО «Мистраль Трейдинг» цен на рис и гречневую крупу. У компании не имелось объективных причин для такого повышения цен на отечественную крупу. Прокурор города Москва направил ООО «Мистраль Трейдинг» предостережение о недопустимости нарушения Закона о защите конкуренции.

Письмо о недопустимости публичных заявлений, которые могут привести к нарушению антимонопольного законодательства, в том числе к сокращению или прекращению производства товаров, установлению или поддержанию цен и нарушению статей 11 и 11.1 Закона о защите конкуренции также было направлено президенту НО «Российский союз мукомольных и крупяных предприятий», который на официальном сайте союза сообщил: «сложившаяся ситуация чревата возникновением дефицита муки на рынке РФ».

В адрес хранителей федерального интервенционного фонда сельскохозяйственной продукции были направлены письма о необходимости соблюдения норм антимонопольного законодательства организациями, осуществляющими услуги по отгрузке зерна (элеваторами) победителям зерновых торгов.

ФАС России удалось снизить стоимость зерна в Саратовской области, где выявлены случаи необоснованного завышения цен на отгрузку зерна. Саратовским УФАС России и органами прокуратуры Саратовской области установлено, что ООО «Ершовский элеватор» планировало поднять цены на оказываемые услуги при отсутствии на то экономических причин. Прокурором области объявлено предостережение исполнительному директору общества о недопустимости нарушения требований антимонопольного законодательства. После получения предостережения ООО «Ершовский элеватор» сообщило о снижении цены на отгрузку зерна на 40 %.

В целях недопущения необоснованного повышения цен на хранение и отгрузку зерна федерального интервенционного фонда прокуроры районов Новосибирской области объявили предостережения руководителям еще 13 элеваторов-хранителей. Предостережения выданы также органами прокуратуры Республики Башкортостан в адрес АО «Раевский элеватор» и АО «Хлебная база № 67».

Красноярское УФАС России также пресекло недобросовестное поведение одного из местных ритейлеров. В ходе мониторинга цен на социально значимые продукты питания в магазинах города директор одной из крупнейших торговых сетей Красноярска сообщил территориальному органу, что с января по март 2020 года цены на эти виды товаров не изменялись. Однако в ходе анализа запрошенных документов выяснилось, что в торговой сети повышались цены на сахар-песок, масло подсолнечное, вермишель, крупу гречневую-ядрицу, муку, соль поваренную пищевую и пшено. За предоставление заведомо недостоверных сведений директор торговой сети привлечен к административной ответственности в виде штрафа. После вмешательства Красноярского УФАС России цены вернулись к прежним значениям.

ФАС России проведен ряд совещаний с представителями крупных торговых сетей, а также отраслевыми ассоциациями по вопросу роста цен на социально значимые товары и продукты, а также по вопросу о мерах снижения роста цен на данную продукцию. Например, в целях стабилизации ситуации с ростом розничных цен на лимоны и имбирь ФАС России проведено совещание с представителями федеральных торговых сетей (X5 Retail Group, Магнит, Лента и пр.). По состоянию на начало июля 2020 года розничные цены на лимоны, чеснок, имбирь были стабилизированы, дефицита по указанным товарным позициям не наблюдалось.

В 2020 году в связи с распространением вируса COVID-19 также осуществлялся регулярный мониторинг цен на дезинфицирующие средства (хлоргексидин, мирамистин и иные антисептики), а также термометры, аппараты искусственной-вентиляции легких, кварцевые лампы, тесты на определение коронавируса, средства индивидуальной защиты. На основании анализа информации о ценах закупки и реализации медицинских масок, респираторов, защитных костюмов, дезсредств, а также результатов проведения внеплановых проверок возбуждены антимонопольные дела.

2. Рынок лекарственных препаратов и изделий медицинского назначения ежегодно является вторым рынком по количеству выявленных нарушений, связанных с заключением ограничивающих конкуренцию соглашений. Количество выявленных ограничивающих конкуренцию соглашений на торгах по поставке лекарственных средств и медицинского оборудования, по-прежнему, достаточно высокое.

В сфере поставок фармацевтической и медицинской продукции в 2020 году возбуждено 74 дела, из них 58 по признакам заключения картелей на 2651 аукционе, совокупная сумма начальных (максимальных) цен контрактов по которым составила более 7 млрд рублей».

 

Территориальными управлениям ФАС России возбуждено несколько дел на рынке поставки средств индивидуальной защиты. Например, Санкт-Петербургским УФАС России было возбуждено дело по признакам картеля продавцов медицинских масок, в короткий временной период поднявших цену до одного уровня. Признаки аналогичных нарушений были обнаружены на территории Красноярского края и Республики Удмуртия; Ростовским УФАС России установлен факт необоснованного завышения цены перепродажи хлоргексидина.

3. Несмотря на активизацию нарушителей на рынках поставки лекарственных препаратов и изделий медицинского назначения, а также поставки продуктов питания, строительная отрасль остается лидером по числу дел о нарушении антимонопольного законодательства.

В сфере ремонта и строительства, в том числе автомобильных дорог возбуждено 190 дел, признаки заключения картелей выявлены в 56 делах, которыми охвачено более 550 аукционов с совокупной суммой начальных (максимальных) цен контрактов превышающей 19 млрд рублей.

 

В 2020 году одними из самых распространенных видов антиконкурентных соглашений в строительной отрасли стали нарушения, связанные со строительством и приобретением зданий для размещения детских садов. Подобные нарушения реализовывались в основном по двум схемам:

в первой схеме проводились закупки на строительство садов, устанавливались короткие сроки исполнения по контрактам, чтобы оплатить работы и освоить нереализованнные за год бюджетные средства, при этом фактически принятые объекты не были готовы к эксплуатации;

вторая схема представляет собой подмену закупки по строительству объекта закупкой на приобретение готового объекта, в ходе реализации которой участники антиконкурентного соглашения изначально договаривались о том, какой объект необходимо построить и кто будет подрядчиком. При этом выбранному лицу заранее выдавались все разрешения на строительство и прочие документы, а затем проводились торги на приобретение здания, требованиям которых отвечал единственный подрядчик. В большинстве случаев объекты также не были готовы к эксплуатации. По таким материалам принят ряд решений о заключении ограничивающих конкуренцию соглашений и возбуждены уголовные дела или проводится работа в этом направлении.

В большинстве случаев нарушения при строительстве социальных объектов – детских садов и школ – выявлены при реализации Национальных проектов. С целью эффективного использования выделенных бюджетных средств и контроля за их освоением ФАС России, в том числе осуществляет особый контроль за реализацией Национальных проектов, что позволяет заблаговременно выявлять и предупреждать риски возможного нецелевого использования бюджетных средств.

Так, например, в 2020 году Хакасским УФАС России рассмотрены 3 дела о нарушении МКУ «Управление по градостроительной и жилищной политике» Администрации Аскизского района Республики Хакасия, Администрации Бейского района Республики Хакасия, Администрации Таштыпского района Республики Хакасия, ООО «ХакасИВОЛ-Строй» и ООО «Тасхыл» пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции при заключении соглашений, которые привели к ограничению доступа на рынок строительства объектов недвижимости иных хозяйствующих субъектов в рамках реализации национального проекта «Демография». Контракты заключены на общую сумму более 96 млн руб. По указанным материалам ГСУ СК России по Красноярскому краю и Республике Хакасия в настоящее время рассматриваются уголовные дела по факту приобретения заказчиками объектов незавершенного строительства под размещение детских садов в селе Табат Бейского района, селе Арбаты Таштыпского района и аале Катанов Аскизского района Республики Хакасия.

Во исполнение подпункта «д» пункта 1 поручения Президента Российской Федерации от 24.10.2020 № ПР-1726ГС и пункта 3 поручения Председателя Правительства Российской Федерации от 03.11.2020
№ ММ-П13-14084 Департаментом организации проектной деятельности Правительства Российской Федерации, совместно с рабочими группами Государственного Совета Российской Федерации и заинтересованными федеральными органами исполнительной власти разработаны основные подходы работы с рисками при достижении национальных целей развития Российской Федерации, в том числе в субъектах Российской Федерации.

В целях выполнения указанных поручений при координации Департамента организации проектной деятельности Правительства Российской Федерации создана межведомственная рабочая группа по формированию системы выявления, оценки и управления рисками, в том числе при реализации национальных проектов, в которую входят ФАС России, ФНС России, Росфинмониторинг, Роструд, Росреестр, Минэкономразвития России, Казначейство России, ФАУ «Главгосэкспертиза России» и др.

Для мониторинга эффективности реализации Национальных проектов ФАС России осуществлена интеграция в единое межведомственное цифровое пространство, а также приняты меры реагирования, способствующие предотвращению нарушений, минимизации ущерба бюджета Российской Федерации и нецелевого использования денежных средств, выделенных на реализацию Национальных проектов. Совместно с рядом контролирующих органов разработаны критерии «технических» компаний, используемых в незаконных схемах.

Результатом межведомственного взаимодействия в целях контроля за реализацией Национальных проектов ФАС России, ФНС России, Росфинмониторинга с привлечением правоохранительных органов:

- возбуждено 96 дел по делам об ограничивающих конкуренцию соглашениях;

- к административной ответственности привлечены юридические лица, сумма штрафов для которых составила 57,1 млн рублей и должностные лица на общую сумму более 1 млн рублей;

- расторгнуты контракты с недобросовестными поставщиками, общая стоимость которых составляет 9,3 млрд рублей;

- доначислено налоговых платежей на сумму более 2,6 млрд рублей;

- возбуждено более 150 уголовных дел, ущерб по которым составил более 3,1 млрд рублей.

За последние годы взаимодействие с Росфинмониторингом стало неотъемлемой частью расследований картелей и иных антиконкурентных соглашений, проводимых ФАС России. В каждом таком соглашении, как правило, есть финансовый интерес, который в большинстве своем является скрытым. Росфинмониторинг может отследить расчеты участников картеля даже в случае, если операции проводятся через третьих лиц, а также, если денежные средства выводятся в теневой оборот.

Также в условиях пандемии ФАС России совместно с Росфинмониторингом прорабатываются новые методики выявления картелей на товарных рынках в целях пресечения необоснованного установления цен отдельными предпринимателями, особенно при закупках государством медикаментов и медицинского оборудования для борьбы с COVID-19.

В 2020 году практически все расследования картелей на государственных закупках проводились во взаимодействии с Росфинмониторингом. Это преимущественно дела в сфере реализации Национальных проектов, поставок фармацевтических препаратов и медицинских изделий, строительства, питания для социальных и образовательных учреждений, горюче-смазочных материалов.

По результатам совместной работы возбуждено дел о нарушении антимонопольного законодательства:

- 269 дел, общая сумма контрактов которых составила 42 млрд рублей;

- 99 дел об антиконкурентных соглашениях с государственными (муниципальными) заказчиками на торгах, общая сумма контрактов которых составила 31млрд рублей.

Общая сумма штрафов в 2020 году по делам о картелях и иных антиконкурентных соглашениях составила 1,5 млрд рублей. В федеральный бюджет в 2020 году перечислено штрафов в размере 643,5 млн рублей.

Глобальные экономические вызовы современной экономики ставят новые цели и задачи по совершенствованию правовых и организационных мер обеспечения, защиты и развития конкуренции. Так, с 2016 года ФАС России активно взаимодействует с Общероссийским народным фронтом, созданным в мае 2011 года по инициативе Президента Российской Федерации В.В. Путина.

Так, за несколько лет совместной работы с Бюро расследований ОНФ ФАС России по материалам народного фронта возбуждено более 90 дел о нарушении антимонопольного законодательства, из которых рассмотрено 78 дел, сумма дохода участников ограничивающих конкуренцию соглашений составила порядка 50 млрд рублей. Ответчики по делам о нарушении антимонопольного законодательства оштрафованы на сумму более 560 млн рублей.

Таким образом, в результате плодотворного взаимодействия ФАС России и ОНФ достигнуты не только результаты в работе по декартелизации экономики, но и создан благоприятный информационный фон об общих результатах деятельности ФАС России, в том числе подчеркнуты открытость и эффективность работы службы.

Эффективное противодействие картелям и ограничивающим конкуренцию соглашениям невозможно без активного взаимодействия с правоохранительными органами.

Антимонопольным органом направлено в правоохранительные органы 167 сообщений о преступлениях, что на 6 % больше, чем в 2019 году (159 сообщений), из них 107 о преступлениях, предусмотренных статьей 178 УК РФ, 46 – о преступлениях коррупционной направленности, 14 – по иным статьям УК РФ.

Результатом стало возбуждение 30 уголовных дел, связанных с нарушением антимонопольного законодательства, из которых 21 дело возбуждено по статье 178 УК РФ в Ставропольском крае, Тюменской области, Воронежской области, Москве, Челябинской области, Санкт-Петербурге, Московской области, Липецкой области, Приморском крае, Нижегородской области, Ленинградской области, Республике Чувашия, Пензенской области, Пермском крае, Республике Крым), 9 – по иным статьям УК РФ.

Кроме того, в 2020 году вынесено 3 обвинительных приговора по уголовным делам, связанным с нарушением антимонопольного законодательства.

ФАС России совершенствует методы выявления нарушений антимонопольного законодательства с учетом научных исследований.

Так, в предшествующем году завершено проведение первого научного исследования картелей и иных антиконкурентных соглашений в Российской Федерации на тему: «Комплексное (экономическое и криминологическое) исследования картелей и иных антиконкурентных соглашений в Российской Федерации, в том числе уровня их латентности, доходов картелей и иных антиконкурентных соглашений и оценки причиняемого ущерба». По результатам определены методы оценки уровня латентности картелей и вероятного уровня доходов участников картелей и иных ограничивающих конкуренцию соглашений.

Кроме того, пандемия позволила уделить внимание тем задачам, которые откладывались ранее, например, ориентации «Цифрового кота» на работу с теми данными, которые есть на товарных рынках. К таким данным относятся сведения с интернет-торговых площадок, сайтов и прочих открытых данных. В этой области удалось достигнуть определенных успехов.

С учетом этого, а также в целях обеспечения необходимой цифровой трансформации, направленной на повышение качества осуществления возложенных на антимонопольный орган функций, в соответствии с приказом ФАС России с 2019 года реализуется проект по разработке автоматизированной информационной системы «АнтиКартель» (далее – АИС «АнтиКартель»).

В рамках реализации проекта АИС «АнтиКартель» созданы и внедрены в работу центрального аппарата ФАС России и всех территориальных органов (84 Управления):

1) модуль работы с Единой информационной системой в сфере закупок (http://zakupki.gov.ru/), который позволяет в режиме реального времени анализировать закупки, проводимые в соответствии с Федеральным законом
«О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 № 44-ФЗ и Федеральным законом «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» от 18.07.2011 № 223-ФЗ, в целях выявления признаков картелей и иных антиконкуретных соглашений по заданным критериям (далее – Модуль ЕИС);

2) модуль, позволяющий строить графические связи между хозяйствующими субъектами (далее – Модуль ГРАФ). Модуль работает с информационными ресурсами ФНС России (включая ретроспективные сведения). Реализована интеграция «Модуля ЕИС» с «Модулем ГРАФ» в целях оптимизации и совершенствования процесса выявления признаков антиконкурентных соглашений. При этом продолжается обновление и расширение функционала модулей с учетом предложений, поступающих от территориальных органов.

3) по состоянию на I квартал 2021 года разработан модуль аналитической обработки информации государственных и муниципальных закупок, а также закупок отдельных видов юридических лиц, позволяющий выявлять статистику конкурентных закупок, закупок у единственного поставщика с разбивкой по заказчикам, годам, регионам и пр.; совместное участие поставщиков с разбивкой по заказчикам, годам и пр. (далее – Модуль Аналитики). В настоящее время проводится тестирование модуля в Управлении по борьбе с картелями ФАС России, во II квартале 2021 года планируется внедрить указанный модуль в работу территориальных органов ФАС России.

В целях внедрения скоринговой модели^[36] в работу АИС «АнтиКартель» ФАС России по результатам открытого конкурса заключен государственный контракт на выполнение научно-исследовательской работы по теме: «Математическая модель анализа, кластеризации, индексации больших данных, необходимых для выявления и последующего доказывания факта заключения и (или) реализации картелей и иных антиконкуретных соглашений». В качестве следующего этапа реализации проекта АИС «АнтиКартель» планируется внедрение математической модели, разработанной в рамках НИР, а также разработка функционала для автоматического формирования документов.

На уровне законодательного регулирования противодействия картелям и иным антикокурентным соглашениям, разработаны проекты федеральных законов, которые внесены Правительством Российской Федерации в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

1. Проект федерального закона № 848246-7 «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации».

2. Проект федерального закона № 848392-7 «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» в части повышения эффективности выявления и пресечения ограничивающих конкуренцию соглашений и согласованных действий (статус: принят в первом чтении).

3. Проект федерального закона № 848369-7 «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях».

В настоящее время ФАС России в рамках реализации мероприятий предусмотренных межведомственной программой мер по выявлению
и пресечению картелей и иных ограничивающих конкуренцию соглашений
на 2019-2023 годы, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.06.2019 № 1314-р, разработан и внесен в Правительство Российской Федерации проект закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части совершенствования взимания штрафов с лиц, признанных участниками ограничивающих конкуренцию соглашений» направленный на снижение административной нагрузки на субъекты малого или среднего предпринимательства.

Возможность уплаты юридическими лицами, являющимися субъектами малого или среднего предпринимательства, половины суммы от наложенного административного штрафа в случае привлечения к административной ответственности за нарушения, предусмотренные частями 1-4 статьи 14.32 КоАП РФ, и при условии уплаты административного штрафа не позднее 20 дней со дня вынесения постановления о наложении административного штрафа.

Предлагаемые изменения позволят определенным образом сбалансировать возможные финансовые риски юридическому лицу, привлеченному к административной ответственности, и исключить негативные последствия дальнейшего осуществления предпринимательской деятельности субъектами МСП.

Подводя итоги работы ФАС России в части борьбы с картелями и иными ограничивающими конкуренцию соглашениями, можно отметить, что в период распространения в стране новой коронавирусной инфекции с учетом ограниченности временных ресурсов и высокой социальной значимости недопущения роста цен ФАС России успешно сформирована и применена комплексная система мер реагирования на фактическое или планируемое повышение цен с учетом особенностей регионов и рынков. Система мер реализовывалась совместно с правоохранительными органами и органами прокуратуры, территориальными органами ФАС России, а также, в ряде случаев, совместно с представителями профильных ассоциаций.

Кроме того, ФАС России удалось организовать своевременное реагирование в средствах массовой информации как на федеральном, так и на региональном уровне на различные заявления о повышении цен на социально значимые товары и услуги, что позволило не допустить роста социального напряжения, ажиотажного спроса и создания искусственного дефицита социально значимых товаров. 

Реализация указанных мер позволила не допустить необоснованный рост цен на большинство социально значимых товаров и услуг, а также искусственное создание дефицита социально значимых товаров в период распространения в стране новой коронавирусной инфекции.