И должностные лица местного самоуправления

 

Система организации местного самоуправления и ее основные составляющие части (порядок формирования представительных органов муниципальных образований, способы избрания глав муниципальных образований и их место в системе органов местного самоуправления) устанавливается и формируется в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними уставами муниципальных образований в рамках, установленных Федеральным законом № 131-ФЗ и иными федеральными законами. Соответственно, информация по вопросам организации местного самоуправления в рамках данного раздела приводится по состоянию на 1 марта 2020 года (дата, указанная органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в письме с просьбой о предоставлении информации) в нескольких ракурсах: в контексте действующего федерального законодательства; с точки зрения положений законов субъектов Российской Федерации, регулирующих вопросы организации местного самоуправления; в соответствии с уставами муниципальных образований (прежде всего в той их части, в которой нормы законов оставляют муниципалитетам свободу усмотрения); по фактическому положению (которое далеко не во всех аспектах детерминировано положениями норм права, и, кроме того, может «в моменте» отличаться от установленных норм в силу естественной динамики процессов и отложенного действия недавно принятых изменений).

Основной массив норм федерального законодательства, составляющих правовую основу организации местного самоуправления и предопределивших значимую роль законодательства субъекта Российской Федерации в регулировании организационных аспектов местного самоуправления, в целом сложился к середине 2010-х годов и в дальнейшем подвергался лишь точечной коррекции. В то же время законы субъектов Российской Федерации, касающиеся вопросов организации местного самоуправления, развивались не только в русле федерального регулирования, заданного Федеральным законом № 136-ФЗ и более поздними изменениями в Федеральном законе № 131-ФЗ (см. например, Федеральный закон от 3 февраля 2015 г. № 8-ФЗ «О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), но также под сильным влиянием правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в Постановлении от 1 декабря 2015 г. № 30-П по делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5¹ статьи 35, частей 2 и 3¹ статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и части 1¹ статьи 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее – Постановление № 30-П).

При этом со времени наиболее масштабных изменений правового регулирования вопросов организации местного самоуправления как на федеральном, так и на региональном уровне в 2014 – 2015 гг. прошел полный электоральный цикл, и соответствующие положения законов субъектов Российской Федерации были реализованы как минимум по одному разу практически во всех муниципалитетах.

Исходя из положений статей 34 и 35 Федерального закона № 131-ФЗ представительные органы должны формироваться во всех муниципальных образованиях, за исключением малочисленных поселений (по состоянию на 1 марта 2020 года – 1 городское и 69 сельских), в которых предусмотрено осуществление полномочий представительных органов сходами граждан (см. раздел 4).

С учетом того, что по состоянию на 1 марта 2020 года в Российской Федерации номинально насчитывалось 20 797 муниципальных образований (в том числе 1 663 муниципальных района, 1 390 городских и 16 780 сельских поселений, 43 муниципальных и 632 городских округа, 3 городских округа с делением, 19 внутригородских районов, 267 внутригородских муниципальных образований в городах федерального значения), в динамике момента предполагалось формирование 20 727 представительных органов муниципальных образований (в том числе 1 389 представительных органов городских поселений, 16 711 представительных органов сельских поселений и 2 627 представительных органов муниципальных образований иных видов соответственно качеству самих муниципалитетов).

Фактически по состоянию на 1 марта 2020 года в Российской Федерации существовали 20 792 действующих состава представительных органов муниципальных образований, в том числе:

1 678 составов – в муниципальных районах;

1 398 составов – в городских поселениях;

16 769 составов – в сельских поселениях;

27 составов – в муниципальных округах;

631 состав – в городских округах;

3 состава – в городских округах с внутригородским делением;

19 составов – во внутригородских районах;

267 составов – во внутригородских муниципальных образованиях городов федерального значения.

Некоторое расхождение между числами подлежащих формированию и фактически действующих составов представительных органов муниципальных образований объясняется, помимо случаев осуществления полномочий представительных органов малочисленных поселений сходами граждан, также случаями досрочного прекращения полномочий ранее действовавших составов (роспуска, самороспуска) представительных органов муниципальных образований, установления в судебном порядке неправомочности ранее избранных (сформированных) составов представительных органов муниципальных образований, а также незавершенностью процессов преобразования муниципальных образований и формирования органов местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях. При этом в соответствии с законами субъектов Российской Федерации в рамках «переходного периода» впредь до формирования новых органов местного самоуправления могут продолжать действовать представительные органы (а также иные органы и должностные лица) формально уже не существующих муниципальных образований.

Представительные органы муниципальных районов и городских округов с внутригородским делением могут в соответствии с законами субъектов Российской Федерации, а также уставами самих муниципальных районов и городских округов с внутригородским делением могут формироваться одним из двух способов – путем направления в него депутатов-представителей соответственно от поселений и внутригородских округов в соответствии с равной для всех поселений (внутригородских районов) или иной, заранее установленной нормой (далее также – делегирование, система делегирования), либо на муниципальных выборах (далее также – прямые выборы, система прямых выборов). При применении в муниципальном районе системы делегирования в представительный орган муниципального района направляются главы входящих в его состав поселений (в соответствии с Постановлением № 30-П – за исключением глав поселений, избранных по конкурсу и не имеющих прямого мандата от населения), а также депутаты поселений в соответствии с равной и единой для всех поселений или неравной, установленной с учетом численности жителей поселений, нормой представительства, а в представительный орган городского округа с внутригородским делением – только депутаты внутригородских районов согласно установленной равной или неравной норме представительства.

Система прямых выборов депутатов представительных органов муниципальных районов предусмотрена (по состоянию на 1 марта 2020 года) как единственно возможная законами 36 субъектах Российской Федерации (Республики Адыгея, Республики Алтай, Республики Башкортостан, Республики Калмыкия, Карачаево-Черкесской Республики, Республики Саха (Якутия), Республики Северная Осетия – Алания, Республики Тыва, Республики Хакасия, Чеченской Республики, Чувашской Республики – Чувашии; Забайкальского, Краснодарского, Красноярского, Пермского, Приморского и Хабаровского краев; Брянской, Владимирской, Иркутской, Кемеровской, Кировской, Курганской, Курской, Омской, Оренбургской, Пензенской, Псковской, Свердловской, Смоленской, Томской, Челябинской областей; Еврейской автономной области; Ненецкого, Чукотского и Ямало-Ненецкого автономных округов).

К этой же группе следует отнести Республику Коми и Удмуртскую Республику, в которых применение системы прямых выборов в муниципальных районах поставлено в зависимость от выполнения формальных условий (критериев), которым заведомо удовлетворяют все муниципальные районы (наделение органов местного самоуправления муниципальных районов отдельными государственными полномочиями, расположение в этих муниципальных районов судов или территориальных органов исполнительной власти, а в Республике Коми – также возложение на муниципальные районы отдельных публичных функций и задач государственного значения), а также Тверскую область, в которой система прямых выборов предусмотрена для всех муниципальных районов, в которых доля субвенций из других бюджетов превышает 20 процентов доходов бюджетов муниципальных районов (фактически, с учетом объема делегированных государственных полномочий, эта доля намного больше).

Повсеместное применение системы делегирования при формировании представительных органов муниципальных районов предусмотрено законами 21 субъекта Российской Федерации – Республики Дагестан, Республики Ингушетия, Кабардино-Балкарской Республики, Республики Карелия, Республики Крым, Ставропольского края, Белгородской, Волгоградской, Вологодской, Костромской, Ленинградской, Липецкой, Новгородской, Орловской, Ростовской, Рязанской, Самарской, Тамбовской, Тульской, Ульяновской, Ярославской областей.

К этой же группе можно отнести еще 2 субъекта Российской Федерации – Республику Татарстан и Нижегородскую область, в которых применение системы делегирования при формировании представительных органов муниципальных районов поставлено в зависимость от выполнения условий (критериев), которым заведомо удовлетворяют все муниципальные районы (наделение органов местного самоуправления муниципальных районов отдельными государственными полномочиями, а в Нижегородской области – также расположение в границах муниципального района территориальных органов исполнительной власти, опасных производственных и военных объектов).

Законами 12 субъектов Российской Федерации (Республики Бурятия, Республики Марий Эл, Республики Мордовия, Амурской, Архангельской, Астраханской, Воронежской, Ивановской, Новосибирской, Саратовской, Тюменской областей, Ханты-Мансийского автономного округа – Югры) допускается применение обеих систем в соответствии с уставами самих муниципальных районов. При этом уставами муниципальных районов Республики Марий Эл и Ивановской области предусмотрена система делегирования, уставами муниципальных районов Амурской и Архангельской областей – система прямых выборов, в остальных субъектах Российской Федерации применяются обе системы.

Еще в 4 субъектах Российской Федерации (Алтайском и Камчатском краях, Калужской и Мурманской областях) к муниципальным районам применены дифференцированные подходы. Так, в Калужской области предусмотрено применение системы делегирования для 6 муниципальных районов, прямо поименованных в законе (Кировский, Людиновский, Козельский, Медынский, Тарусский, Ферзиковский районы) и системы прямых выборов для остальных 18 муниципальных районов. В Мурманской области предусмотрено применение системы делегирования для 3 муниципальных районов (Кандалакшский, Терский и Ловозерский районы) и системы прямых выборов для 2 муниципальных районов (Кольский и Печенгский районы). В Камчатском крае предусмотрено применение системы прямых выборов в муниципальных районах, состоящих из двух поселений (этим условиям удовлетворяют Быстринский и Мильковский районы) и системы делегирования в остальных муниципальных районах. В Алтайском крае предусмотрено применение системы прямых выборов в муниципальных районах, более половины населения каждого из которых проживает в одном поселении (13 из 59 муниципальных районов) и любой из двух систем на выбор для остальных муниципальных районов (при этом система делегирования предусмотрена уставами 9 муниципальных районов края).

Исходя из обобщения положений законов субъектов Российской Федерации (по состоянию на 1 марта 2020 года) в 733 из 1 663 муниципальных районов (44,1 процента от их числа) в пределах 23 субъектов Российской Федерации представительные органы подлежат избранию на выборах в силу прямых указаний в законах и еще в 81 районе (4,9 процента) в пределах 5 субъектов Российской Федерации ввиду соответствия критериям, установленным этими законами. В 458 муниципальных районах (27,5 процента от их числа) в пределах 23 субъектов Российской Федерации представительные органы подлежат формированию путем делегирования в силу прямых указаний в законе и еще 89 составов (5,4 процента) в пределах 3 субъектов Российской Федерации ввиду соответствия критериям, установленным этими законами. 302 муниципальных района (18,2 процента) в пределах 13 субъектов Российской Федерации имеют возможность выбрать один из двух способов формирования представительных органов.

Согласно положениям уставов муниципальных районов 995 составов представительных органов муниципальных районов (59,8 процента от числа муниципальных районов) в 54 субъектах Российской Федерации подлежат избранию на муниципальных выборах, 668 составов (40,2 процента) в пределах 38 субъектов Российской Федерации – формированию по системе делегирования.

Из 1678 представительных органов муниципальных районов, фактически действовавших по состоянию на 1 марта 2020 года в 78 субъектах Российской Федерации, 1005 составов (59,9 процентов) в 53 субъектах Российской Федерации избраны на муниципальных выборах, а 673 состава (40,1 процента) в 39 субъектах Российской Федерации сформированы по системе делегирования.

Информация о способах формирования представительных органов муниципальных районов в разрезе субъектов Российской Федерации приводится в приложении 3.

Законами большинства субъектов Российской Федерации, предусматривающих применение системы делегирования (либо возможность ее применения) в муниципальных районах, установлена равная норма представительства для всех поселений независимо от численности их жителей. Возможность применения неравной нормы представительства (в зависимости от численности жителей каждого поселений) прямо предусматривается либо допускается в законами Республики Дагестан, Алтайского края, Костромской, Нижегородской, Новгородской, Новосибирской, Самарской, Саратовской и Ярославской областей и не исключается законом Астраханской и Волгоградской областей (а также законами Удмуртской Республики, Архангельской и Тверской областей, в которых система делегирования фактически не применяется).

При формировании представительных органов городских округов с внутригородским делением в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ может применяться как система делегирования, так и система прямых выборов. Отличие системы делегирования в городских округах с внутригородским делением от системы делегирования в муниципальных районах в том, что при ее применении в представительные органы городских округов с внутригородским делением направляются только депутаты, но не главы внутригородских районов.

В соответствии с законами Республики Дагестан и Челябинской области при формировании представительных органов городских округов с внутригородским делением Махачкалы (45 депутатов) и Челябинска (49 депутатов) предусматривается система делегирования с равной нормой представительства внутригородских районов, составляющей по 15 депутатов от каждого из 3 районов Махачкалы и по 7 депутатов от каждого из 7 районов Челябинска.

Законом Самарской области предусмотрена система делегирования с неравной нормой представительства, составляющей от 2 депутатов (для Ленинского и Самарского районов) до 8 депутатов (для Промышленного района) применяемая при формировании представительного органа городского округа Самары, состоящего из 37 депутатов.

Таблица 10. Действующие представительные органы муниципальных образований

По способу формирования

Численность представительных органов муниципальных образований (на 1 марта 2020 года),  в т.ч.	сформированных (избранных)
	на муниципальных выборах						по системе делегирования
	по пропорциональной системе (по спискам)		по мажоритарной системе (по округам)		по смешанной системе		с равным представительством поселений (районов)		с неравным представительством поселений (районов)
муниципальных районов	30	1,8%	739	44,0%	236	14,1%	544	32,4%	129	7,7%
городских поселений	10	0,7%	1360	97,3%	28	2,0%	–		–
сельских поселений	83	0,5%	16684	99,5%	2	0,01%	–		–
муниципальных округов	–		27	100%	–		–		–
городских округов	15	2,4%	382	60,5%	234	37,1%	–		–
в т.ч. городских округов – адм. центров субъектов Российской Федерации	4	5,0%	14	17,5%	59	73,8%	–		–
городских округов с делением	–		–		–		2	66,7%	1	33,3%
внутригородских районов	–		10	52,6%	9	47,4%	–		–
внутригородских территорий	–		267	100%	–		–		–
ВСЕГО	138	0,7%	19469	93,6%	509	2,4%	545	2,6%	131	0,6%

Представительные органы поселений, муниципальных и городских округов (кроме городских округов с делением), внутригородских районов (в городских округах с делением), внутригородских муниципальных образований (в городах федерального значения) избираются только на муниципальных выборах. На прямых выборах сформированы 20 116 из 20 792 (96,7 процентов) действующих представительных органов муниципальных образований всех видов (включая представительные органы муниципальных районов, избранные на прямых выборах).

Законодательством субъектов Российской Федерации о выборах (а иногда – также уставами муниципальных образований) устанавливаются избирательные системы по выборам депутатов представительных органов – пропорциональная (со списками кандидатов), мажоритарная (с одномандатными или многомандатными избирательными округами), либо смешанная пропорционально-мажоритарная. При этом 138 составов в пределах 12 субъектов Российской Федерации избраны по пропорциональной системе (по спискам кандидатов), 509 составов в пределах 73 субъектов Российской Федерации – по смешанной мажоритарно-пропорциональной системе, остальные составы, избранные на прямых выборах – по мажоритарной системе.

Мажоритарная избирательная система повсеместно или почти повсеместно распространена в сельских поселениях, муниципальных округах и внутригородских муниципальных образованиях (в городах федерального значения). В то же время смешанная пропорционально-мажоритарная система активно применяется в муниципальных районах, городских округах и внутригородских районах (образованных в городских округах с внутригородских делением) и является преобладающей в городских округах – административных центрах субъектов Российской Федерации.

В 20 116 действующих представительных органах, избранных на прямых выборах, состоят 205,8 тысяч действующих депутатов, в том числе:

18,9 тысяч (9,2 процента) – депутаты представительных органов муниципальных районов;

17,9 тысяч (8,7 процентов) – депутаты представительных органов городских поселений;

150,8 тысяч (73,3 процента) – депутаты сельских поселений;

0,4 тысячи (0,2 процента) – депутаты муниципальных округов;

13,9 тысяч (6,8 процентов) – депутаты городских округов, в т.ч. 2,5 тысячи (1,2 процента) – депутаты городских округов – административных центров субъектов Российской Федерации);

0,5 тысячи (0,3 процента) – депутаты внутригородских районов;

3,4 тысячи (1,6 процентов) – депутаты внутригородских муниципальных образований в городах федерального значения.

Среднее число действующих депутатов на один состав представительного органа муниципального образования, сформированного путем прямых выборов, насчитывает 10 депутатов. При этом средняя численность представительного органа сельского поселения насчитывает 9 депутатов; городского поселения – 13 депутатов; внутригородского муниципального образования в городе федерального значения – 13 депутатов; муниципального округа – 16 депутатов; муниципального района – 19 депутатов; городского округа – 22 депутата; внутригородского района – 27 депутатов; городского округа – административного центра субъекта Российской Федерации – 32 депутата.

194,6 тысяч действующих депутатов (94,5 процентов от общего числа депутатов, избранных на прямых выборах), были избраны по одномандатным и многомандатным избирательным округам. Из них 147,6 тысяч депутатов (75,8 процента) выдвигались «Единой Россией»; 9,0 тысяч (4,6 процентов) – КПРФ; 3,4 тысячи (1,8 процентов) – ЛДПР; 3,1 тысячи (1,6 процентов) – «Справедливой Россией»; 1,3 тысячи (0,6 процентов) – иными политическими партиями; 0,2 тысячи (0,1 процента) – местными избирательными объединениями; 30,0 тысяч (15,4 процентов) – в порядке самовыдвижения.

11,3 тысяч действующих депутатов (5,5 процентов от общего числа депутатов, избранных на прямых выборах) были избраны по спискам избирательных объединений. Из них 7,8 тысяч (68,3 процента) выдвигались «Единой Россией»; 1,9 тысяч (17,2 процента) – КПРФ; 0,7 тысячи (6,1 процента) – ЛДПР; 0,6 тысяч (5,4 процента) – «Справедливой Россией»; 0,3 тысячи (2,8 процента) – иными политическими партиями и местными избирательными объединениями.

Из 205,9 тысяч действующих депутатов, избранных на прямых выборах, 110,0 тысяч (53,9 процентов) – мужчины и 94,8 тысяч депутатов (46,1 процента) – женщины. 27,4 тысячи избранных депутатов (13,3 процента) находятся в возрасте до 35 лет; 165,6 тысяч депутатов (80,4 процента) – в возрасте от 36 до 65 лет; 12,9 тысяч депутатов (6,2 процента) в возрасте старше 65 лет. 100,7 тысяч депутатов (48,9 процентов) имеют высшее образование и 1,2 тысячи депутатов (0,6 процента) – ученую степень.

В 676 представительных органах, избранных по системе делегирования (из которых 673 – представительные органы муниципальных районов и 3 – представительные органы городских округов с внутригородским делением) состоят 15,6 тысяч делегированных депутатов. При этом 14,0 тысяч делегированных депутатов представительных органов муниципальных районов представляют сельские поселения, еще 1,5 тысячи – городские поселения.

В силу занимаемых должностей вошли в представительные органы муниципальных районов 4,4 тысячи глав сельских поселений и около 420 глав городских поселений, остальные делегированные депутаты муниципальных районов были направлены в представительные органы муниципальных районов голосованием в представительных органах поселений. 134 депутата были направлены в представительные органы городских округов с внутригородским делением голосованием в представительных органах внутригородских районов. При этом средняя численность депутатов представительного органа муниципального района, сформированного по системе делегирования, составляет 23 депутата, а представительного органа городского округа с внутригородским делением – 45 депутатов.

10,3 тысячи действующих делегированных депутатов (65,7 процентов) – мужчины и 5,3 тысячи (34,3 процента) – женщины. 1,4 тысячи делегированных депутатов (8,7 процентов) находятся в возрасте до 35 лет; 13,2 тысячи делегированных депутатов (85,3 процента) – в возрасте от 36 до 65 лет; 0,9 тысяч депутатов (6,0 процентов) в возрасте старше 65 лет. 10,8 тысяч делегированных депутатов (68,7 процентов) имеют высшее образование и около 150 депутатов (1,0 процента) – ученую степень.

Таблица 11. Депутаты представительных органов муниципальных образований