Эволюция теории государственного управления

Методы государственного управления экономики региона

 

Методы регионального регулирования могут быть классифицированы по разным критериям.

По способу воздействия на объект регулирования выделяют:

экономические - оказывают стимулирующие и ограничивающие воздействие на проблемы территорий. В свою очередь, они делятся на: прямые (государственные закупки, целевое финансирование, предоставление субсидий), косвенные (меры налоговой, кредитно-денежной, бюджетной, институциональной, инвестиционной, социальной политики);

административные - прямые запреты, которые реализуются через систему нормативно-правовых актов.

В зависимости от территориальной широты:

- системный метод (государственные региональные программы);

- льготный метод (создание специальных экономических зон на территории).

В общем и целом, институты государственного регулирования территориального развития можно также подразделить на: прямые (административные), косвенные (экономические).

Прямые: законодательные акты, связанные с регулированием государственной собственности; акты, регулирующие дотационные трансферты территории; акты, которые регулируют выплаты по социальной защите, и так далее.

Косвенные методы делятся на: финансово-экономические методы: фискальная политика (сбор налогов, налоговое администрирование), денежная политика, внешняя, инвестиционная политика, политика регулирования доходов населения; социально-политические методы: комплексные социальные программы территории, социальная защита населения, политика в сфере образования, здравоохранения и культуры.

Все эти инструменты должны быть согласованы между собой, выстроены как чёткая взаимозависимая система, должны реализовываться комплексно и последовательно. Только в этом случае можно будет говорить о развитии территории и государства в целом.

Прямые методы регулирования экономики адресны и направлены на вмешательство в экономическую деятельность определённого объекта регулирования. К ним относятся: установление государственного заказа на производство определённого объёма конкретного товара (услуги) и т.д.

Косвенные методы конкретно не адресованы, но обязательны для всех хозяйственных субъектов рынка. К ним можно отнести: налоговые регулирования, финансово - кредитная, денежная и т.д. Для регулирования региональной экономики государство использует систему методов. Она должна быть гибкой, дифференцированной и комплексной, учитывающей особенности регионов, характер решаемых ими стратегических и тактических задач.

 

Содержание, состав, порядок разработки и утверждения стратегии пространственного развития Российской Федерации

 

Постановление Правительства РФ от 20.08.2015 N 870 "О содержании, составе, порядке разработки и утверждения стратегии пространственного развития Российской Федерации, а также о порядке осуществления мониторинга и контроля ее реализации»

Положение о содержании, составе, порядке разработки и утверждения стратегии пространственного развития Российской Федерации и подготавливаемых в ее составе предложений о совершенствовании системы расселения на территории Российской Федерации и приоритетных направлениях размещения производительных сил на территории Российской Федерации

1. Настоящее Положение определяет содержание, состав, порядок разработки и утверждения стратегии пространственного развития Российской Федерации (далее - стратегия) и подготавливаемых в ее составе предложений о совершенствовании системы расселения на территории Российской Федерации и приоритетных направлениях размещения производительных сил на территории Российской Федерации.

2. Стратегия разрабатывается в соответствии с основами государственной политики регионального развития Российской Федерации в целях реализации основных положений стратегии социально-экономического развития Российской Федерации и стратегии национальной безопасности Российской Федерации.

3. Стратегия является документом стратегического планирования, определяющим приоритеты, цели и задачи регионального развития Российской Федерации, а также меры по их достижению и решению.

4. Стратегия разрабатывается применительно ко всей территории Российской Федерации.

5. Стратегия утверждается распоряжением Правительства Российской Федерации.

6. Стратегия включает в себя:

а) анализ тенденций и проблем пространственного развития Российской Федерации;

б) цели, задачи и приоритеты пространственного развития Российской Федерации;

в) принципы пространственного развития Российской Федерации;

г) основные направления пространственного развития Российской Федерации;

д) этапы реализации стратегии;

е) сценарии пространственного развития Российской Федерации, в том числе приоритетный (целевой) сценарий;

ж) механизмы реализации стратегии;

з) приложения, содержащие перечень перспективных центров экономического роста, состав макрорегионов Российской Федерации, перечень геостратегических территорий Российской Федерации, перечень перспективных экономических специализаций субъектов Российской Федерации, целевые показатели пространственного развития Российской Федерации.

7. При подготовке стратегии разрабатываются обосновывающие материалы, которые включают в себя статистические, аналитические, картографические и иные материалы, определяющие и иллюстрирующие основные решения и положения стратегии. Указанные материалы не входят в состав документа, утверждаемого распоряжением Правительства Российской Федерации.

9. Стратегия разрабатывается Министерством экономического развития Российской Федерации при взаимодействии с Министерством энергетики Российской Федерации, Министерством промышленности и торговли Российской Федерации, Министерством транспорта Российской Федерации, Министерством здравоохранения Российской Федерации, Министерством сельского хозяйства Российской Федерации, Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Министерством культуры Российской Федерации, Министерством науки и высшего образования Российской Федерации, Министерством просвещения Российской Федерации, Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации, Министерством цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, Министерством Российской Федерации по развитию Дальнего Востока и Арктики и другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. К разработке стратегии привлекаются научные, проектные и исследовательские организации.

10. В ходе подготовки стратегии федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают достоверность предоставляемой информации.
При подготовке стратегии используются федеральная информационная система стратегического планирования и другие федеральные информационные системы и информационные ресурсы.

11. Для разработки стратегии Министерство экономического развития Российской Федерации утверждает состав межведомственной рабочей группы по подготовке стратегии, в который входят представители федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также научных, проектных и исследовательских организаций.

12. Разработка стратегии осуществляется в соответствии со следующими этапами:

а) выбор привлекаемых к разработке проекта стратегии научных, проектных и исследовательских организаций;

б) сбор и обработка информации, необходимой для разработки стратегии;

в) подготовка проекта концепции стратегии, его рассмотрение и одобрение межведомственной рабочей группой по подготовке стратегии;

г) подготовка проекта стратегии в соответствии с одобренной концепцией и внесение в установленном порядке проекта распоряжения Правительства Российской Федерации об утверждении стратегии в Правительство Российской Федерации.

13. Министерство экономического развития Российской Федерации обеспечивает размещение стратегии в федеральной информационной системе стратегического планирования.

 

Эволюция теории государственного управления

Теория государственного управления относится к числу наиболее молодых теорий управления обществом, хотя первые знания, а, следовательно, и первые работы по различным аспектам управления появились еще во времена античности и были связаны с развитием античной демократии в Древней Греции. Однако вплоть до XVIII века эти знания предопределялись государственным началом и существовало убеждение, что человек может приобрести свою подлинную сущность только в государстве, которое олицетворяет единый образ жизни и деятельности каждого человека.

По мере познания социального мира, расширения и углубления знаний о нем осуществлялся процесс дифференциации научных дисциплин. Из единой целостной системы знаний о социальных явлениях постепенно стали выделяться самостоятельные научные направления, изучающие одну из подсистем человеческого социума – политическую, экономическую, социальную, духовную и другие. К середине XVIII века естественная философия отделилась от моральной. А по мере своего развития моральные науки получили название социальных. 1880 год знаменуется годом символического рождения политологии как научной дисциплины, а дальнейшие политические исследования обозначили как самостоятельную – проблему подготовки профессиональных государственных служащих, которая становилась все более актуальной.

В то же время на практике в разных странах под влиянием разделения труда стала складываться определенная иерархическая структура учреждений и должностей в сфере государственного управления, их подчиненность. Это закреплялось в законодательстве стран и позволяло выделять и регламентировать функции, компетенцию и обязанности государственных чиновников. Появилась определенная иерархия чинов, основанная на их социальном статусе («породе») и привилегиях. Произошло также выделение чиновников низших разрядов, обслуживающих функционирование государственной машины. Для всех категорий чиновников вводилось денежное жалование, что определяло их зависимость от государственной власти. Постепенно естественным стал вопрос о численности и качественном составе чиновничества, а иерархия чинов все более основывалась на личной выслуге, знаниях и профессиональной квалификации человека. Все это предопределило необходимость формирования института государственной службы, который был впервые оформлен законодательно в США в 1883 году с принятием закона Пендлтона – «Закон о гражданской службе».

Следует отметить, что процесс формирования государственной службы протекал в течение достаточно длительного периода, а его начало в зависимости от страны имело большой разрыв во времени: в странах Западной Европы его можно отнести к XV-XVI векам, а в России, Америке – к XVIII веку. Во второй половине XIX века в большинстве стран Запада и России этот процесс был завершен и, как уже отмечалось, именно в этот период было положено начало разработке теоретических основ государственного управления.

Начало формирования и эволюция теории государственного управления теснейшим образом связаны с дифференциацией социальных и гуманитарных наук, особенно с выделением социологии, политических и экономических наук, на стыке которых и начала развиваться теория государственного управления.

Изучение становления и развития теории государственного управления как самостоятельного научного направления в современном его понимании позволяет условно выделить несколько этапов ее эволюции, которые охватывают период с конца XIX века по сегодняшний день:

I этап – конец XIX века – 1920 год;

II этап – 1920–1950 годы;

III этап – 1950–1990 годы;

IV этап – 1990 год – по настоящее время.

Первый этап развития теории государственного управления был обозначен появлением работ В. Вильсона, Ф. Гуднау, М. Вебера. Определенную роль здесь сыграло развитие инженерных наук, отдельные идеи которых были перенесены и использованы в управлении (рис. 2.1).

Уже на этом этапе в работах основоположников теории государственного управления четко просматривалась идея разграничения, различия между политиками и администраторами, овладения научными методами управления.

Второй этап характеризуется первыми самостоятельными шагами в развитии теории государственного управления. В этот период были разработаны принципы управления, выделены функции управления, были использованы достижения социологии и психологии в управлении, что позволило рассматривать коллективы, организации и учреждения как отдельные социальные системы. Объектами изучения стали человеческие отношения, поведение людей в организации, межличностные отношения и т. д. На этом этапе в теории государственного управления достаточно удачно стали использовать отдельные положения научного менеджмента.

Развитию и распространению этого нового направления в науке теории государственного управления способствовало введение курса теории административно-государственного управления в учебные программы высших учебных заведения США, а также обоснование практической значимости проводимых научных исследований по данному направлению, что не могло не отразиться на развитии теории государственного управления в других странах.

Развитие теории государственного управления в этот период нашло отражение в работах представителей различных школ науки управления – классической или административной (А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни, Т. Вулси), «школы человеческих отношений» (М. Фоллет, А. Маслоу, Е. Мейо, У. Мерфи).

Третий этап в развитии теории государственного управления начался в 50-е годы ХХ века и получил название периода «критической самооценки». В этот период стали разрабатываться новые подходы к государственному управлению:

· поведенческий или бихевиоральный, основанный на достижениях социальной психологии и социологии (Г. Саймон, Д. Смитцберг, В. Томпсон, Д. Истон);

· системный (Д. Истон, Г. Алмонд, Т. Парсонс), обосновывающий взаимосвязь и взаимозависимость всех элементов, подсистем и всей системы государственного управления с внешней средой, т. е. обществом, что позволяло рассматривать их как единое целое;

· ситуационный, центральной идеей которого является анализ ситуации, позволяющий выявить обстоятельства и причины, обусловившие складывающуюся конкретную ситуацию в определенный промежуток времени.

В рамках этого подхода особую значимость приобретает «ситуационное мышление», позволяющее отслеживать появление новой ситуации и лучше понять, какие приемы и методы будут в большей мере способствовать достижению поставленных целей в конкретной ситуации.

Для этого этапа также характерным стало использование в работе административных служб количественных методов при обосновании и принятии управленческих решений, повышение значимости и использования как важного элемента управления организационной культуры.

Современный этап (начиная с конца ХХ столетия) развития науки государственного управления ориентирован на проблемы стратегического управления, демократизацию и социальную направленность государственного управления, использование достижений научно-технического прогресса и положительного международного опыта в государственном управлении.

Схематично основные этапы развития государственного управления представлены на рисунке ниже.

1этап.Конец19–начало20века.

Макс Вебер пытался изучить теоретические аспекты функционирования гос-ва. Государство – это господство одних людей над другими, опирающееся на легитимное насилие. Почему одни подчиняются другим?

- традиции говорят об этом, так было всегда, надо кому-то подчиняться.

- объективная сторона. Государство невозможно без власти, закон устанавливает правила.

- субъективная сторона. Лидерские качества заставляют одних идти за другими.

Заслуга Макса Вебера состоит в развитии термина бюрократии. Бюрократия –исторический феномен, возникновение термина соотносится с возникновением современного национального государства.

Вудро Вильсон создал теорию «административной эффективности», в которой предложил заимствовать наиболее успешные модели управления гос-ом из бизнеса. Говорил о важности разделения сроков полномочий политического и административного корпуса.

Гудноу пытался разделить определения политиков и администраторов.

2 этап. 1910-1950 годы.

В этот период начал развиваться именно научный подход к государственному управлению, высокое значение придавали исследованиям основных аспектов гос. управления. Джон Кейнс говорил о необходимости сосредоточения внимания на макроэкономических факторах (уровень безработицы, уровень социально-экономического развития), а не на показателях конкретных фирм. Он говорил, что государству необходимо устранять пробелы рынка, то есть предоставлять бесплатное образование и медицинское обеспечение, а также воздействовать на рынок путём регулирования налоговой системы, например. Методы воздействия на рынок: обеспечение инвестиций и гос закупок+изменение ставок налогообложения+ изменение банковских ставок.

3 этап. Начиная с 1950-го года.

Представители: Алмонд, Парсонс, Томпсон, Истон.

Происходит разделение всех подходов на 3 части:

- структурно-функциональные. Государственное управление рассматривается как «стройная» система, очень иерархичная, где каждый знает своё место и выполняет свои функции.

- бихевиористские. Всё внимание на психологию госслужащих. Как их мотивировать, чем определено их поведение.

- системные. Изучаются характеристики, которые могут либо ускорить, либо парализовать работу всей системы (государства). Возможность рассматривать политическую жизнь общества, политические явления и процессы не как отдельные проявления общественной жизни, а как целостную совокупность взаимосвязанных элементов, которая, взаимодействуя с окружающей средой, функционирует по собственным закономерностям.

Современный этап. Good governance. Верховенство закона, разделение властей, прозрачность системы государственной власти, подотчётность, выборность руководящих позиций. Граждане – это не просто потребители услуг, это социальные существа. Сетевая теория. Теория, которая говорит о том, что все решения в государстве принимаются тайно, закрыто, латентно. Тайные группировки наиболее приближенных к власти людей, они взаимодействуют друг с другом на постоянной основе, самое главное, что у них есть – это ресурсы. Главный упор делается на договорные отношения. Участниками сетей могут быть самые выдающиеся представители государства, бизнеса, культурные деятели.

 

Дополнение

Изучение государственного управления в России

1) Табель о рангах

Впервые Петром I в 1722 г. был введён Табель о рангах, в основе которого были идеи рационализации государственного управления, связанные с камералистикой, поскольку ее цель заключалась в унификации порядка получения чинов, продвижения по службе в зависимости как от заслуг и достоинств, так и от выслуги лет. Тем самым было положено начало тенденции внедрения рациональных, европейских принципов организации государственного управления в России. Петр I попытался придать судебной функции самостоятельность и независимость. Лишь судебная реформа 1864 г. окончательно разделила административные и судебные функции на всех уровнях государственного и местного управления.

В рамках этой тенденции определенный интерес представляет программа рационализации государственной службы, предложенная в начале XIX в. М.М. Сперанским. Его план, в частности предлагал сломать систему выслуги лет, заложенную в Табель о рангах, и ввести образование и профессиональные качества чиновника как критерии его профессионального роста. Эта реформа потерпела неудачу.

Неудача реформы Сперанского объяснялась прежде всего несовместимостью господствовавшей в России патримониальной модели бюрократии, с одной стороны, и профессионализма как основного принципа государственной кадровой политики — с другой. Кроме того, в начале XIX в. в России не было системы высшего профессионального образования в области государственного управления. В то время еще не сформировались многие экономические, политологические, юридические, психологические, философские, социологические дисциплины управленческого цикла. Поэтому предлагаемое высшее образование имело явный крен в сторону общих естественно-научных и гуманитарных сведений и воспринималось как бесполезное. Теория и практика были разорваны. Несмотря на многочисленные попытки модификации Табели о рангах, она сохранилась вплоть до 1917 г.

2) государственная школа

Интересные и оригинальные идеи о путях и особенностях реформ государственного управления в России появились во второй половине XIX — начале XX в. и связаны с развитием «государственной школы».

Государственная школа выдвигала в качестве основной проблемы русской истории соотношение общества и государства на отдельных этапах. Согласно работам видных юристов и историков этого времени — С.М. Соловьева, К.Д. Кавелина, Б.Н. Чичерина, А.Д. Градовского, а позже В.О. Ключевского и П.Н. Милюкова — сословное начало России, в отличие от Европы, было не столько продуктом процесса социально-экономического развития, сколько вырастало из необходимости создать такую систему управления обществом, которая функционировала бы как единое целое.

Русская государственная школа показала невозможность заимствования западных социальных и правовых институтов путем их простого «пересаживания» в русское общество без существенной трансформации в соответствии с его историческими и культурными особенностями.

Государство предстает как демиург сословного строя: оно рассматривается как сила, стоящая над обществом, над классами, но в то же время выражающая состояние общества. Результатом был сложившийся в течение веков консенсус о тяготах в отношении государства различных слоев, что обеспечивало политическую стабильность.

Для социальной системы того времени характерны лишь два взаимоисключающих состояния — механическая стабильность, переходящая в апатию (в период усиления государственного начала), или обратное состояние — дестабилизация, переходящая в анархический протест против государства (в случае его слабости).

В целом, можно отметить, что представители русской «государственной школы» ставили и пытались решить проблему специфики российского варианта государственного управления и его реформирования. Политическая система России всегда отличалась от западной модели по крайней мере в_трёх отношениях: во-первых, к началу преобразований здесь отсутствуют необходимые элементы гражданского общества; во-вторых, средний класс недостаточно силен для того, чтобы стать социальной базой демократических преобразований; в-третьих, эти преобразования необходимо провести в кратчайший (по сравнению с западными странами) исторический промежуток времени. В результате здесь необходима совершенно другая стратегия развития вообще, другая комбинация политических сил и тактика реформ в частности. Основным носителем преобразовательной программы выступает не буржуазия, как на Западе, а скорее само государство, инструментом ее реализации в значительной мере становится бюрократия, а методы проведения неизбежно приобретают принудительный характер.

3) изучение государственного управления в СССР

В период социалистического строительства руководителями страны была поставлена задача широкого изучения и внедрения в деятельность государственного аппарата идей научного менеджмента. Был создан ряд научно-исследовательских институтов и лабораторий, занимавшихся изучением научной организации труда и управления. Научное администрирование рассматривалось как часть научной организации труда. Разрабатывались пути удешевления государственного управления на основе реорганизации техники администрирования.

В 1950-е гг. государственное управление изучалось, как правило, в рамках теории административного права, что не обеспечивало рассмотрение его собственно управленческих проблем. Наиболее значимыми для теории государственного управления в этот период были работы советских ученых (B.C. Немчинов, В.В. Новожилов, J1.B. Канторович), развивающих оптимизационный подход в планировании. Рассмотрение экономики как единой системы, управляемой единой администрацией и подчиненной единой цели.

При этом решения, принимаемые на разных уровнях и в разных местах, должны были быть согласованы между собой балансовыми материальными соотношениями и следовать основным народно-хозяйственным целям. Таким образом, обосновывалась возможность децентрализованных решений.

По существу речь шла об аналоге того, что в США называлось PPBS (система планирования, программирования, бюджетирования) и было ориентировано на слияние процессов формирования политических решений и бюджетирования за счет постоянного перераспределения ресурсов, вытекающего из непрерывных и комплексных оценок воздействия государственной политики на общественные процессы.

Но, в отличие от США, в СССР эти идеи ученых экономистов-математиков и кибернетиков так и не были применены на практике.

В середине 1980-х гг. к власти пришли новые лидеры, ориентированные на реформы, имевшие основной целью ускорение социально- экономического развития страны. Первоначально руководство страны считало возможным перестроить систему управления, сделав акцент на переходе от административных к экономическим методам управления и усилении хозяйственной самостоятельности предприятий и объединений путем перевода их на полный хозяйственный расчет и самофинансирование. Однако на практике половинчатые меры правительства по развитию рыночных отношений в условиях централизованного распределения основных материальных ресурсов не давали позитивных результатов, усиливался дефицит потребительских товаров и расширялась теневая экономика.

В конце 1980-х гг. в стране развернулась дискуссия о механизме перехода к рынку. Специальная комиссия, возглавляемая А.Г. Аганбегяном, предложила три варианта перехода к рыночным отношениям:

— внесение отдельных элементов рынка в существующую командно-административную систему управления;

— быстрый переход к рынку без какого-либо государственного регулирования;

— создание системы управления на основе регулируемой рыночной экономики.

Последний вариант совершенствования системы управления соответствовал предложениям правительства.

Другая комиссия под руководством С.С. Шаталина подготовила программу, получившую название «500 дней», в которой был намечен целый комплекс мероприятий, необходимых для перехода к свободному рынку. Эта программа многими учеными рассматривалась как «шоковая терапия». По итогам дискуссии был принят компромиссный вариант перехода от плановой системы управления к рыночной экономике. В его основу была положена программа «500 дней», основной целью которой было полное разрушение административно-командной системы управления. С конца 1991 г. начался процесс формирования рыночных отношений в России.

4) Изучение государственного управления в современной России

После распада СССР изменения в основном коснулись политического содержания системы государственной власти. Кардинально сменив идеологические и политические ориентиры, система государственного управления осталась, по сути, прежней.

В 1990-е гг. политическая власть в России оказалась неспособной выбрать концептуально определенную модель государственного управления и провести соответствующую ей административную реформу. Были лишь попытки провести отдельные преобразования, но они ограничивались полумерами. Политическая нестабильность вынуждала власть к чрезвычайным действиям, что могло временно приглушить существующие проблемы. Однако в политической элите страны не существовало какой-либо единой стратегии модернизации госаппарата.

Изменения носили ситуативный характер и не могли решить ни одной из существенных задач соответствия государственной службы новым рыночным и политическим условиям.

Отсутствие ясной политической стратегии блокировало не только проведение сколько-нибудь осмысленной социальной и экономической политики, но и создание рационально организованного государственного аппарата, способного адекватно выразить и переложить на язык управленческой деятельности политические импульсы, исходящие от элиты. В неизменном виде сохранялись принципы организации государственной службы, методы управления.

Между тем потребность в глубокой и целенаправленной трансформации отечественной административной системы была крайне остра.

К 2004 г. политический режим полностью овладел властными ресурсами, позволившими ему конструировать и форматировать базовые процессы в рамках государственной политики. Власть начала административную реформу, сопровождая ее укреплением «вертикали» и выстраиванием институтов «суверенной» демократии.

Мировой опыт показал, что реформирование государственного управления должно проводиться в рамках концепции сбалансированного развития и не должно восприниматься как череда одномоментных кардинальных изменений существующей системы. Последовательность и постепенность — вот принципы современного реформирования. Отсюда как никогда возросшая роль теоретических исследовании проблем государственного управления, которые, как и 150 лет назад, должны дать обоснования основных направлений кардинальных преобразований системы государственного управления в России.

Государственное управление как самостоятельная область исследования является относительно новой для России дисциплиной.

В Российской Федерации в начале XXI в. государственное управление имеет своим объектом общество переходного типа с характерными для него социальным напряжением и социальными конфликтами, недоверием к социальным институтам и высоким уровнем отклоняющегося поведения. Нарушен баланс интересов различных социальных (профессиональных, региональных, национальных, демографических и т.д.) групп.

Отсутствует усвоенная обществом модель социальной справедливости. Отсюда вытекают как одни из центральных для государства проблемы нестабильности и кризисов, слабой управляемости, снижения эффективности социального регулирования, создания необходимых институтов управления и подготовки квалифицированных управленческих

В данных условиях чрезвычайно актуальным является развитие современной теории государственного управления, способной дать не только научно обоснованную методологию изучения одного из важнейших видов социального управления, но и способной определить ориентиры системной, последовательной, реалистичной реформы государственного аппарата, обосновать пути повышения эффективности управленческой деятельности его институтов и механизмов.

3. Классические и современные модели бюрократии в административно-государственных учреждениях

 

Ещё по этому вопросу здесь информация - https://www.hse.ru/data/237/313/1234/review.pdf (там иерархическая модель бюрократии, сетевая, рыночная)

 

Исследованием бюрократии занимались многие выдающиеся ученые. Ими выдвинуто ряд теорий, идей, описаны типы (модели) бюрократии. Основными моделями бюрократии являются: патримониальная (патриархальная), рациональная, азиатская (восточная), партийно-государственная (советская), реалистическая (современная), поведенческая и др.

Патримониальная модель бюрократии характеризует государственную службу феодальных государств, в которой преобладают традиции.

Для развитого патримониализма характерно отсутствие особых формальных (правовых) норм, регулирующих государственную службу.

Патримониальная бюрократия использует традиционные методы решения задач государственного управления: личные связи, протекция; вознаграждение, взятки, подкуп, дары, вымогательство; сила (насилие), усмотрение, произвол и др. Успешность решения дел, зависящих от государства, определяется также статусом, богатством гражданина.

Патримониальная модель бюрократии получила наиболее широкое развитие в Древнем Египте, Римской империи, Византии, Китае. Ряд ее элементов характерен и для государственной службы России до реформ Петра I: появление служивого сословия вместо родового начала осуществления государственного управления; возрастание роли служебной пригодности при назначении на должности государственной службы; господство системы «кормления»; спонтанный характер служебных поручений; жесткая дисциплина и т. д. При этом правители (князья, цари) нередко опирались на военную силу.

Азиатская («имперская» или «восточная») модель описана в середине XIX в. К. Виттфогелем на основе идей английской школы в политэкономии об «азиатском» обществе и К. Марксом - об «азиатском» способе производства, где верховным собственником являлось всемогущее государство.

Наиболее развитой формой этого вида признана китайская бюрократия, просуществовавшая более двух тысяч лет. Эта модель бюрократии отличалась следующими чертами: сдача экзаменов на вакантную должность государственной службы как форма проверки способностей кандидата служить императору, обеспечивать стабильность существующей системы управления; «атомизация» бюрократии, т. е. ее разобщение с тем, чтобы она не могла объединиться против верховной власти; отсутствие узкой специализации служащих с целью их безболезненной замены в любое время; крайняя ограниченность перспектив служебной карьеры; личная зависимость всех служащих от императора; жесткие меры против неформальных связей на службе (запреты на личную дружбу, родственные связи, приобретение собственности); финансовая зависимость служащих не столько от императорского жалованья, крайне низкого, сколько от подданных, что порождало возможность держать служащих «на крючке» как нарушителей закона; отсутствие гарантий против произвольных увольнений; наличие секретной полиции (цензоров) для контроля высшей и средней бюрократии; отсутствие должности главы правительства, функции которого исполнял сам император; личная система всех назначений.

Имперская модель бюрократии особенно активно использовалась в России до XVIII в. с некоторыми особенностями из-за присутствия в ней элементов византийского и татарского вариантов государственной службы. Имперская модель доминировала в России и в советский период.

Теория рациональной бюрократии была выдвинута в начале XX в. выдающимся немецким социологом М. Вебером. Он считал эту бюрократию одним из наиболее крупных социальных изобретений человечества, технически самой совершенной из всех мыслимых организационных форм. Ряд идей, касающихся этого типа бюрократии, высказан несколько ранее в работах А. Токвиля, Д.С. Милля, В. Вильсона, а также в трудах Г. Гегеля.

Теория рациональной бюрократии характеризует государственную службу развитых капиталистических государств, прежде всего Западной Европы.

М. Вебер выделил устойчивые и определяющие принципы функционирования бюрократической системы государственного управления:

- личная свобода служащего, защищенность от произвола вышестоящих должностных лиц;

- иерархия должностей, четкое определение порядка субординации и подотчетности;