Государственный и местный бюджеты и их структура

Бюджет – это центральный институт финансового права, так как именно в форме бюджетов различных уровней происходит аккумуляция, распределение и использование основной массы государственных и муниципальных денежных средств. В материальном смысле бюджет – это централизованный денежный фонд, формируемый Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями для осуществления функций этих государственных и муниципальных образований. Такое понимание бюджета является обыденным и имеется в виду в случаях, когда говорят о средствах бюджета, финансирования из бюджета и т. п.

Кроме того, существует экономическое понимание бюджета. Бюджетом в этом смысле является система экономических отношений, возникающих по поводу создания, распределения и использования средств бюджетных фондов различных уровней.

В юридическом смысле бюджет – это финансовый план образования и расходования денежных средств бюджетных фондов различного уровня, утверждаемый соответствующими пред-

230 Глава V. Финансовое право

 

ставительными государственными и муниципальными органами для обеспечения функций государственных и муниципальных образований.

Почему же бюджет, строго говоря, не является центральным денежным фондом, а представляет собой финансовый план поступления и расходования денежных средств? Дело в том, что средства бюджета никогда не аккумулируются государством в натуре, а, наоборот, расходуются по мере их поступления, так что денежный фонд как таковой не образуется. Поэтому бюджет скорее представляет собой схему поступления и расходования средств, т. е. именно финансовый план государства.

Бюджет является основным, универсальным финансовым планом государства, поскольку кроме него действуют и другие финансовые планы: сметы, балансы предприятий, учреждений, организаций. Кроме того, бюджет государственного или муниципального образования охватывает практически все области, группы общественных отношений, где государство осуществляет свои функции. Исключение сделано лишь для некоторых групп общественных отношений, финансирование которых происходит в форме внебюджетных целевых фондов.

Понятие бюджета как финансового плана не тождественно бюджету как юридическому акту, принимаемому соответствующим представительным органом, так как такой акт (например, закон о федеральном бюджете на какой-либо год) отражает лишь основные показатели соответствующего бюджета, а кроме того, решает некоторые вопросы, которые, строго говоря, не относятся к самому финансовому плану.

Финансовый год в Российской Федерации продолжается с 1 января по 31 декабря соответствующего года. Соответственно и бюджеты, как правило, утверждаются ежегодно на этот срок. Однако в условиях инфляции, трудностей в принятии бюджетов может практиковаться принятие бюджета и на более короткий срок (квартал и т. п.).

Законом предусмотрено понятие консолидированного бюджета, который представляет собой свободный бюджет, включающий как бюджет соответствующего уровня, так и нижестоящие бюджеты. Так, федеральный консолидированный бюджет включает собственно бюджет Российской Федерации, а также бюджеты субъектов РФ. Консолидированный бюджет района включает бюджеты района, городские, поселковые бюджеты и бюджеты сельсоветов. Консолидированные бюджеты используются для расчета

§ 2 Государственный и местный бюджеты и их структура 231

нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, являются основанием для предоставления дотаций и субвенций из вышестоящего бюджета в нижестоящий.

Федеральное собрание РФ обладает правом вводить чрезвычайный бюджет и режим чрезвычайного расходования бюджетных средств. Основанием для введения чрезвычайного бюджета является чрезвычайное положение на территории Российской Федерации, требующее иной схемы расходования бюджетных средств, а основанием для введения режима чрезвычайного расходования является увеличение дефицита бюджета до размеров, не покрываемых путем размещения государственных ценных бумаг. Расходование средств в рамках таких форм бюджета происходит с использованием механизма секвестирования. Секвестр расходов заключается в пропорциональном снижении государственных расходов (на 5%, 10%, 15% и т. д.) ежемесячно по всем статьям бюджета в течение оставшегося времени текущего финансового года, за исключением защищенных статей, т. е. тех, которые в любом случае должны финансироваться в полном объеме. Обычно такими признаются заработная плата, стипендии, социальные пособия и т. п.

Существует также понятие минимального бюджета, т. е. расчетного объема доходов соответствующего бюджета, покрывающего гарантируемые соответствующими вышестоящими органами власти минимально необходимые расходы. Дело в том, что нижестоящие бюджеты (особенно местные) в значительной мере зависимы от решений вышестоящих органов власти. В таких условиях эти органы определяют перечень расходов, которые должны осуществляться в любом случае, и соответственно гарантируют поступление средств на эти расходы.

Бюджетное устройство – это организация и принципы построения бюджетной системы,, представляющей собой совокупность бюджетов государственных и муниципальных образований, существующих на территории страны.

Как видно их определения, бюджетное устройство государства зависит от государственного и административно-территориального устройства страны. Одно дело, если это унитарное государство, другое – если федеративное. Российская Федерация яв-

232 Глава V. Финансовое право

ляется федеративным государством, признающим права местного самоуправления.

Бюджетная система РФ – это совокупность республиканского (федерального) бюджета РФ, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов (рис. 5.2).

Рис. 5.2. Бюджетная система РФ

Каждый субъект РФ и муниципальное образование самостоятельно устанавливают свою бюджетную систему исходя из государственного и административно-территориального устройства своей территории. Однако абсолютно невозможно дать исчерпывающую характеристику бюджетной системы РФ исходя всего лишь из перечня элементов бюджетной системы. Не менее важным представляется характеристика связей между перечисленными элементами, ведь в противном случае нельзя было бы говорить о наличии системы. Поэтому, строго говоря, легальное определение бюджетной системы является неточным: это не просто совокупность бюджетов страны, а совокупность бюджетов и связей между ними. Взаимосвязь элементов бюджетной системы становится ясна при анализе второго элемента бюджетного устройства РФ – принципов построения бюджетной системы.

Принципы построения бюджетной системы. Закон устанавливает, что бюджетное устройство в РФ основывается на принци-

§ 2 Государственный и местный бюджеты и их структура 233

пах единства, полноты, реальности, гласности и самостоятельности всех бюджетов, входящих в бюджетную систему РФ.

Принцип единства бюджетной системы означает, что бюджеты различных уровней не являются изолированными друг от друга, а находятся в постоянном взаимодействии. Единство бюджетной системы обеспечивается:

• единой правовой базой. Согласно ст.71 Конституции РФ финансовое регулирование находится в ведении Российской Федерации;

• едиными бюджетными классификациями, используемыми на всей территории РФ. Бюджетная классификация – это распределение доходов и расходов по группам на основе однородных признаков. Так, в России приняты предметная (отраслевая) и финансовая (деление расходов на возвратные и безвозвратные, а доходов – на постоянные и временные) классификации;

• единством формы бюджетной документации;

• предоставлением с одного уровня на другой необходимой информации;

• согласованными принципами бюджетного процесса;

• единством денежной системы РФ.

Однако единство бюджетной системы не означает единства государственного бюджета. Характер взаимосвязи элементов бюджетной системы зависит от модели управления народным хозяйством, принятой в государстве. Так, в условиях централизованного управления наиболее естественной формой является единый государственный бюджет с включением в него бюджетов всех уровней и широкими полномочиями центральных органов по расходованию средств. Напротив, децентрализация в управлении народным хозяйством, характерная для современного периода, предполагает самостоятельность всех бюджетов, входящих в бюджетную систему РФ. В самом общем виде самостоятельность элементов бюджетной системы заключается в том, что каждый бюджет обладает собственными источниками доходов (закрепленные, регулирующие доходы и др.) и правом самостоятельно определять направления использования этих средств. Степень самостоятельности бюджетов небезгранична и не доходит до изолированности. Взаимосвязь бюджетов выражается в наличии бюджетных прав и обязанностей у соответствующих субъектов бюджетного права по отношению к нижестоящим и вышестоящим бюджетам. В самом общем виде роль вышестоящих бюджетов заключается в том, что

234 Глава V. Финансовое право

 

они являются своего рода гарантом финансирования минимально необходимых расходов нижестоящих территорий. Перечень минимально необходимых расходов устанавливается вышестоящим органом государственной власти. В том случае, если нижестоящий бюджет не отвечает требованиям минимальной бюджетной обеспеченности, происходит или прямое финансирование из вышестоящего бюджета, или закрепление за нижестоящим бюджетом определенных регулирующих доходов на длительный срок.

Российская Федерация устанавливает структуру и общие принципы построения бюджетной системы РФ, определяет состав доходных источников, поступающих в нижестоящие бюджеты, устанавливает общий порядок и принципы распределения доходов в бюджетной системе, принципы и основы бюджетного процесса, основы бюджетных прав субъектов и муниципальных образований. По отношению к бюджетам субъектов РФ Российская Федерация утверждает размеры отчислений от федерального бюджета, определяет размер дотаций, субвенций, определяет перечень минимально необходимых расходов субъектов и др.

Субъекты РФ участвуют в осуществлении федеральных бюджетных прав (например, в форме представительства в федеральных законодательных и исполнительных органах). По отношению к местным бюджетам субъекты РФ имеют право предоставлять и получать процентные и беспроцентные ссуды, утверждают нормативы отчислений в нижестоящие бюджеты, обеспечивают уровень доходов муниципальных образований, позволяющий финансировать их минимально необходимые расходы.

Муниципальные образования также обладают определенной бюджетной самостоятельностью. Так, они самостоятельно разрабатывают, утверждают и исполняют местные бюджеты, обладая правом устанавливать местные налоги, самостоятельно определять направления и объем расходов. Муниципальные образования имеют право получать и предоставлять ссуды бюджетам других уровней. Однако на практике тезис о самостоятельности местных бюджетов осуществляется не всегда последовательно. Дело в том, что источники доходов, закрепленные за органами местного самоуправления, обеспечивают всего около 5% бюджетов муниципальных образований Поэтому в основном доходная часть местного бюджета образуется из средств вышестоящих бюджетов на уровне» минимальной бюджетной обеспеченности.

Принцип полноты бюджетной системы имеет два аспекта:

§ 2. Государственный и местный бюджеты и их структура 235

1) в бюджетную систему, с одной стороны, должны включаться бюджеты всех государственных и муниципальных образований, существующих в Российской Федерации;

2) с другой стороны, принцип полноты бюджетной системы означает требование включения в соответствующие бюджеты практически всех видов источников государственных доходов, а также отражения всех направлений расходов. Существование внебюджетных специальных фондов, специальных счетов казначейства должно быть сведено к минимуму. К сожалению, реализация принципа полноты в этом смысле еще далека от завершения.

Принцип реальности бюджетной системы относится прежде всего к доходной части бюджетов, которая должна обеспечиваться реальными поступлениями денежных средств в бюджет. В этом смысле особую важность приобретает налоговое законодательство РФ: бюджет должен основываться на конкретных источниках доходов, закрепленных в специальном законодательстве. Кроме того, реальное осуществление доходной части бюджета зависит от добросовестности прогноза социально-экономического развития страны. Немаловажное значение в этом отношении имеет и сбалансированность бюджета. Превышение расходной части над доходной должно компенсироваться различными дополнительными поступлениями средств (например, от выпуска в обращение государственных ценных бумаг). В противном случае должен действовать механизм чрезвычайного расходования средств.

Возможно и другое понимание принципа реальности бюджетной системы: элементы бюджетной системы и система связей между ними законодательно закреплены и существуют в реальной действительности. В этом смысле принцип реальности проводится не всегда последовательно, что было показано на примере местных бюджетов.

Принцип гласности обеспечивается открытым обсуждением бюджетов и итогов их исполнения на сессиях представительных органов, опубликованием законов о бюджете на предстоящий год, а также отчетов об их исполнении.

Структура бюджета. Любой бюджет состоит из двух частей: доходной и расходной.

А. Доходы бюджета – это часть государственных или муниципальных доходов, выражающаяся в платежах юридических и физических лиц, поступающих в бюджет, и иных доходов.

Источники доходов можно классифицировать по различным основаниям.

236 Глава V. Финансовое право

По социально – экономическому признаку все доходы можно разделить на доходы от хозяйственной деятельности физических и юридических лиц, от внешнеэкономической деятельности, от банковской и страховой деятельности., от приватизации и т. д.

По юридическим формам доходы различных элементов бюджетной системы можно разделить на налоговые и неналоговые. Особое значение на сегодняшний день имеют налоговые поступления, так как в этой форме бюджет получает около 75%всех доходов.

Кроме того, источники доходов бюджета можно разделить на внутренние и внешние. К внешним источникам относятся средства, предоставляемые иностранными государствами и международными организациями. Необходимо отметить, что данные средства чаще всего предоставляются на возвратной основе, т. е. по своей сути являются процентными ссудами.

Наибольшее практическое значение имеет классификация по порядку и условиям зачисления доходов. По этому основанию доходы бюджета можно разделить на закрепленные и регулирующие, дотации, субвенции и ссуды.

Закрепленные доходы – это такие, которые в полном объеме или в твердо фиксированной доле (в процентах) на постоянной или долговременной основе в установленном порядке зачисляются в соответствующие бюджеты. Законодательство устанавливает, что закрепленные доходы должны составлять не менее 70% доходной части минимальных бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований.

Кроме того, такой способ распределения доходов между бюджетами различных уровней, как их закрепление (закрепленные доходы), используется при формировании доходной части бюджетов всех уровней. Все это повышает значение закрепленных доходов и делает их долговременной основой любого бюджета, что должно повышать самостоятельность элементов бюджетной системы. Закрепление доходов за бюджетами различных уровней осуществляется бюджетным и налоговым законодательством. Вышестоящие бюджеты обладают правом передавать свои закрепленные доходы в бюджеты нижестоящего территориального уровня в целях обеспечения гарантированного уровня доходной части этих бюджетов.

Регулирующие доходы – это доходы, которые в целях сбалансированности доходов и расходов в виде процентных отчисле-

§ 2 Государственный и местный бюджеты и их структура 237

ний от налогов или других платежей поступают в нижестоящие бюджеты на основе решений вышестоящих органов государственной или местной власти, принимаемых при утверждении ими своих бюджетов. Другими словами, регулирующие доходы – это те, которые распределяются ежегодно в отличие от закрепленных, которые закрепляются на более длительный срок.

Зачем нужны регулирующие доходы? Дело в том, что социально-экономическое развитие разных сфер народного хозяйства происходит достаточно неравномерно, так, что суммы, получаемые из одного и того же источника дохода, могут год от года существенно отличаться. Поэтому закрепление абсолютно всех источников доходов за определенными бюджетами вызвало бы диспропорции, несбалансированность бюджетов различных уровней. Регулирующие источники доходов позволяют избежать негативных последствий.

Представительные органы власти территорий вышестоящего уровня утверждают перечень регулирующих источников доходов. Само же распределение доходов от этих источников происходит в форме утверждения нормативов отчисления от этих доходов.

Кроме того, бюджетное регулирование возможно в форме закрепления за бюджетами нижестоящего уровня регулирующих источников доходов на долговременной основе (не менее чем на пять лет). Если распределение регулирующих источников доходов не привело к сбалансированности бюджета, то применяются такие формы бюджетного регулирования, как дотации и субвенции, а также бюджетные ссуды.

Дотация – это денежная сумма, выделяемая из бюджета вышестоящего уровня, если закрепленных и регулирующих доходов недостаточно для формирования минимального бюджета нижестоящего уровня. Выделение дотаций осуществляется на безвозмездной и безвозвратной основе, а ее использование не имеет целевого назначения.

Субвенция – это денежная сумма, выделяемая на определенный срок из бюджета вышестоящего уровня на конкретные цели для выравнивания социально-экономического развития соответствующего субъекта РФ или муниципального образования. Другими словами, субвенции имеют строгое целевое назначение и должны быть использованы в определенный срок.

Бюджетная ссуда – это денежная сумма, предоставляемая в тех же случаях, что и дотации и субвенции, однако на возвратной. а иногда и на возмездной основе. Бюджетная ссуда мо-

238 Глава V. Финансовое право

 

жет предоставляться из бюджета любого уровня бюджету любого уровня, причем не на стадии формирования бюджета, а на стадии его исполнения.

Б. Расходы бюджетов любого уровня подразделяются на две части: бюджет развития и бюджет текущих расходов.

В бюджет развития включаются ассигнования на финансирование инвестиционной и инновационной деятельности и другие затраты, связанные с расширенным воспроизводством: капитальные вложения в развитие территорий, финансирование экологических программ и т. п.

В бюджет текущих расходов попадают все другие расходы: расходы на содержание и ремонт жилищно-коммунального хозяйства, учреждений здравоохранения, образования и т. п.

Практическое значение этой классификации заключается в следующем: при наличии бюджетного дефицита первоочередному финансированию подлежат расходы, включаемые в бюджет текущих расходов.

При составлении бюджета любого уровня важное внимание уделяется требованию сбалансированности бюджета. Как отмечается в законе, сбалансированность бюджетов всех уровней является необходимым условием бюджетно-финансовой политики.

Превышение расходной части над доходной составляет дефицит бюджета.. Существенный, постоянно растущий бюджетный дефицит неизбежно ведет к росту государственного долга, усиливает инфляционные процессы. Однако в умеренных размерах дефицит бюджета страны представляется нормальным явлением: даже многие высокоразвитые капиталистические страны имеют дефицитные бюджеты. В целях сбалансированности бюджета представительные органы, утверждающие бюджет, могут устанавливать предельные размеры дефицита бюджета. Уже одно это является средством борьбы с бюджетным дефицитом, так как, будучи утвержденным чаще всего еще до окончательного утверждения бюджета, предельные размеры дефицита препятствуют принятию бюджета с существенным дефицитом.

Покрытие дефицита бюджета осуществляется за счет выпуска государственных займов или использования кредитных ресурсов. Государственные казначейские обязательства являются одним из таких средств. Средства, полученные подобным образом, включаются в государственный долг и подлежат возврату, чаще всего на возмездной основе. Поэтому использование таких источников из года в год представляется достаточно бессмысленным.

§ 2. Государственный и местный бюджеты и их структура 239

В том случае, если происходит превышение предельного уровня дефицита или значительное снижение поступлений доходных источников бюджета, вводится механизм секвестра расходов. Его суть заключается в пропорциональном снижении государственных расходов (на 5%, 10%, 15% и т. д.) ежемесячно по всем статьям бюджета, кроме защищенных, в течение оставшегося времени текущего финансового года. Состав защищенных статей определяется соответствующим представительным органом при принятии бюджета.

Решения органов исполнительной власти, влияющие на уменьшение доходной части бюджета, подлежат утверждению соответствующим представительным органом, если размер изменений приводит к увеличению установленного предельного уровня дефицита бюджета.

Целевые денежные фонды. Денежные средства, поступающие в государственный бюджет, не имеют целевого назначения, не закреплены за конкретными видами расходов. Поэтому, как правило, некоторые программы (чаще входящие в бюджет развития) не получают достаточного финансового обеспечения, что не соответствует интересам общества и государства. Поэтому для финансирования отдельных расходов создаются целевые государственные фонды. Главной отличительной чертой этих фондов является то, что денежные средства, поступающие на отдельные индивидуальные счета фондов, не могут идти ни на какие другие цели, кроме определенных в положении о конкретном фонде. Эти средства изъятию не подлежат. Существование целевых фондов позволяет более успешно осуществлять фискальную функцию государства. Дело в том, что лицо с гораздо меньшим нежеланием отдает свои деньги, если знает, что они будут использованы на вполне конкретные, определенные, социально полезные цели.

Источники средств целевых фондов определяются в акте о конкретном фонде. Основная масса денежных средств фонда образуется с помощью обязательных платежей физических и юридических лиц, хотя не исключены и добровольные пожертвования.

Совсем недавно целевые денежные фонды существовали лишь в одной форме – в форме внебюджетных фондов, однако с недавнего времени наметилось движение к консолидации в федеральном бюджете государственных и отраслевых внебюджетных фондов.

240 Глава V Финансовое право

 

Кроме того, в последнее время стали создаваться целевые фонды при Правительстве РФ, которые в отличие от двух предыдущих форм создаются не решением представительного органа власти, а по инициативе Правительства РФ и по его решению ликвидируются.

Целевые фонды могут создаваться не только на уровне Российской Федерации, но и на уровне субъектов РФ, муниципальных образований. Некоторые целевые фонды являются по сути одновременно и федеральными, и региональными.

Существует три вида целевых денежных фондов.

1. Целевые бюджетные фонды. Особенностью данной разновидности целевых фондов является их включенность в федеральный бюджет, в силу чего правовым их основанием является ежегодно принимаемый Закон «О федеральном бюджете», а поэтому эти фонды не отличаются стабильностью существования. В 1994 г. в рамках федерального бюджета были созданы фонд государственной поддержки завоза продукции (товаров) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности, фонд финансовой поддержки субъектов РФ, фонд финансовой поддержки важнейших отраслей народного хозяйства.

2. Внебюджетные фонды. Данная разновидность целевых фондов денежных средств участвует в обороте в форме некоммерческих юридических лиц, имеющих специальные счета, на которые поступают средства, подлежащие использованию на определенные цели. Средства внебюджетных фондов являются государственной собственностью. Распоряжаются этими средствами или специально создаваемый орган управления фондом (например, правление и исполнительная дирекция Пенсионного фонда РФ), или уже существующий государственный орган (Министерство труда и социальной защиты в отношении средств Государственного фонда занятости населения РФ).

На уровне Российской Федерации образованы следующие внебюджетные фонды: Пенсионный фонд РФ, Государственный фонд занятости населения РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования, дорожные фонды, фонд развития таможенной системы РФ и др. Для финансирования затрат, связанных с содержанием, ремонтом, реконструкцией и строительством автомобильных дорог общего пользования, созданы Федеральный и территориальные дорожные фонды. В Федеральный дорожный фонд РФ зачисляются налог на реали-

§ 3 Налоги понятие и их роль 241

зацию горюче-смазочных материалов, акцизы с продажи легковых автомобилей в личное пользование граждан. Кроме того, средства Федерального дорожного фонда образуются за счет штрафных санкций, добровольных взносов, продажи акций, проведения займов, лотерей и др. Все эти средства имеют специальное назначение (финансирование содержания, ремонта, реконструкции и строительства автомобильных дорог общего пользования, относящихся к федеральной собственности) и не подлежат изъятию или расходованию на нужды, не связанные с развитием автомобильных дорог общего пользования.

Бюджеты всех внебюджетных фондов ежегодно утверждаются Федеральным Собранием вместе с федеральным бюджетом. Сегодня многие из внебюджетных фондов преобразуются в целевые бюджетные фонды.

3. Целевые фонды Правительства РФ. Решение об образовании и упразднении этой разновидности целевых фондов денежных средств принимается Правительством РФ. Оно же утверждает Положение об этих фондах. Целевые фонды Правительства РФ могут использовать бюджетные средства, которые являются основным источником их формирования. Кроме того, возможны добровольные пожертвования и др. Так, Правительством созданы Фонд национально-культурного возрождения народов России, Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере.

Налоги: понятие и их роль

Функции налогов. Любому государству для осуществления его функций необходимы определенные финансовые средства, свой бюджет. Государство для формирования бюджета использует различные источники доходов, однако на сегодняшний день человеческий опыт не знает более эффективного способа собирания денежных средств, чем налоги. В любом государстве налоги составляют по сравнению с другими источниками доходов большую доходную часть бюджета В Российской Федерации, как правило, их доля составляет 75%.

Налоги играют большую социальную роль, выполняя ряд функций. Долгое время фискальная функция налогов доминировала.

242 Глава V Финансовое право

 

Однако в XX в на первый план выходит регулирующая функция: путем перераспределения денежных средств, предоставления налоговых льгот возможно стимулирование определенных отраслей народного хозяйства, поддержка наиболее слабых в материальном плане слоев населения и др. С помощью налогов возможно регулирование структуры потребления и уровня доходов населения.

Налогам присуща и контролирующая функция неуплата налогов может свидетельствовать о неблагоприятном финансовом положении хозяйствующего субъекта. В ходе налогообложения возможен контроль за законностью получения денежных средств гражданами и юридическими лицами, контроль за рациональным законным использованием имущества.

Признаки налогов. Их несколько.

1. С точки зрения экономической науки налоги есть особая форма перераспределения, узаконенное нарушение отношений собственности. Как же это необходимое насилие сообразуется с тезисом о нерушимости, неприкосновенности собственности? Снять это противоречие призван такой институт, как парламент, первой функцией которого исторически являлось санкционирование, а позднее установление налогов. С тех пор существует принцип, отраженный в конституциях большинства государств, гласящий, что только парламент правомочен устанавливать налоги. Таким образом, законодательное оформление является первым признаком налога. Однако в некоторых государствах (обычно небольших) допускается установление налогов на референдуме, хотя среди ученых отношение к такому способу установления налогов неоднозначно. Сразу возникает вопрос о роли и значении подзаконных актов, например инструкций Министерства налогов и сборов как источников налогового права, без которых в принципе обойтись трудно. Правда, здесь все же есть проблема. Дело в том, что в действительности ведомственные инструкции зачастую искажают волю законодателя, устанавливают дополнительные обязанности для налогоплательщиков. Все это противоречит принципу законодательного установления налогов, согласно которому инструкции соответствующего министерства могут лишь разъяснять содержание законов, устанавливать наиболее целесообразные способы деятельности органов по взиманию налогов. Это положение утвердил Высший Арбитражный Суд РФ, кото-

§ 3 Налоги понятие и их роль 243

рый 31 мая 1995 г. указал, что инструкции налогового ведомства не являются нормативными актами и носят рекомендательный, методический характер, могут применяться лишь при условии соответствия закону.

2 Налоги взимаются государством без какого-либо встречного предоставления с его стороны лицу, уплачивающему налог. Поэтому можно говорить о другой черте налога – это индивидуально-безвозмездные платежи. Слово «индивидуально» в данном случае необходимо, так как в широком смысле средства, полученные с помощью налогов, все равно используются на нужды общества, и в это\1 смысле налог есть платеж возмездный. Данный признак позволяет отличить налог от других платежей, в частности сборов и пошлин, которые уплачиваются за определенное встречное предоставление. Наука финансового права понимает под сбором плату за предоставление какого-либо права (например, сбор за право торговли), а под пошлиной – плату за совершение юридически значимых действий. В российском законодательстве не проводится различие между налогом, пошлиной и сбором, которые объединяются под одним словом «налоги». Зачастую налог называется сбором, пошлиной (например, таможенная пошлина, которая, по сути, является косвенным налогом).

3. Налог является обязательным платежом, что выражается в одностороннем его установлении и взимании при наличии объекта налогообложения вне зависимости от желания налогоплательщика. Кроме того, его обязательность поддерживается государственным принуждением, наличие которого также необходимо для получения полного представления о природе налога. Ведь без угрозы применения государственного принуждения налог превращается в добровольное пожертвование.

4. Налог не носит характер санкции за совершенное правонарушение, не носит характер наказания. Этот признак позволяет отличить его от конфискации имущества, штрафа.

Теперь суммируем вышесказанное.

Налог – это обязательный, индивидуально-безвозмездный платеж юридических и физических лиц, установленный законодательным органом власти, обеспечиваемый государственным принуждением и не носящий характер наказания.

§ 4. Виды налогов

§ 5. Характеристика закона о налоге

 

Виды налогов

Рис. 5.3. Виды налогов

Существуют различные основания, которые могут быть положены в основу классификации налогов (рис. 5.3).

§ 4 Виды налогов 245

А: По форме возложения налогового бремени налоги делятся на прямые и косвенные.

Прямые налоги взимаются в процессе накопления материальных благ и непосредственно обращены к налогоплательщику, его имуществу, доходам и т. п. Типичным примером прямого налога является подоходный налог.

Косвенные налоги (их еще называют налогами на потребление) взимаются в процессе расходования материальных благ. Налог устанавливается в виде надбавки к цене реализуемых товаров и поэтому незаметен для фактического плательщика, не связан с его доходами или имуществом напрямую. Юридическим плательщиком косвенного налога является предприятие, производящее товары. Оно непосредственно уплачивает налог, а потом закладывает его в цену товара, так что реально расплачивается покупатель. Поэтому покупатель не замечает того, что он ежедневно уплачивает налог. Замечено, что бремя прямых налогов переносится населением гораздо более тяжко, поэтому они стимулируют гражданскую активность. Косвенные налоги, наоборот, наиболее приемлемы для государства ввиду своей замаскированности.

С другой стороны, косвенные налоги в гораздо большей степени подрывают имущественное положение слоев населения с низким уровнем дохода, чем богатых, так как, покупая один и тот же товар, они уплачивают одну и ту же сумму налога, что в процентном отношении к их доходу далеко не одинаково.

Прямые налоги, в свою очередь, делятся на личные и реальные. Реальными налогами облагается не действительно полученный доход, а предполагаемый, нормальный доход, который лицо должно получить. Такой налог используется в случаях, когда невозможно установить действительный доход налогоплательщика. Чаще всего это налоги с имущества. Личные налоги уплачиваются с действительно полученной прибыли (дохода).

Б: В зависимости от характера распределения сумм налога они делятся на закрепленные и регулирующие. Закрепленными называются такие налоги, которые на длительный период (более чем на 5 лет) полностью или в части закреплены за определенным бюджетом. Регулирующие налоги ежегодно перераспределяются вышестоящими органами власти между нижестоящими бюджетами с целью устранения их несбалансированности.

В: В зависимости от характера использования налоги делятся на общие и целевые. Общие налоги (и они составляют ос-

246 Глава V Финансовое право

новную налоговую массу) не имеют привязки к определенным расходам и поступают в бюджет, как в общий денежный фонд, на общий счет. Целевые же налоги не поступают в общий денежный фонд территории, а учитываются отдельно (на счетах внебюджетного фонда, выделяются отдельной строкой в бюджете) и используются на конкретные цели (например, налоги, зачисляемые в дорожные фонды).

Г: В зависимости от территориального уровня налоги делятся на:

1) федеральные, которые устанавливаются законами РФ, взимаются на всей ее территории. В порядке регулирования часть федеральных налогов может зачисляться в бюджеты нижестоящего уровня;