Особенности федеративного устройства государства

Вопросы данной темы принадлежат к числу самых сложных и дискуссионных в истории и теории российской государственности и соответственно нашего государственного управления. Россий­ская государственность действительно уникальна (неповторима), ибо те процессы миграции и взаимодействия многочисленных на­родов, которые происходили на данной территории евразийской равнины в течение по меньшей мере последнего тысячелетия, ни­где не обнаруживают себе аналогов. Следовательно, и рассматри­ваться они должны как самобытные. Для современной теории осо­бый интерес представляют исторические последствия этих процес­сов, поскольку именно они фиксируются в виде понятий и терминов, используемых для общения, описания, информационно­го обмена, обучения и передачи последующим поколениям.

Если не пытаться придавать давним явлениям современные очер­тания, что порой неоправданно делается⁷⁸, то необходимо признать, что впервые проблема федерализма была поднята, обоснована, нор­мативно определена и организационно реализована «отцами-осно­вателями» США. Как раз разъяснения проекта американской Конституции 1787 г. Гамильтоном, Дж. Джеем и Дж. Мэдисоном я получили наименование «Федералист». С момента своего возникновения эта проблема носила государственно-правовой характер и связывалась с построением и распределением государственной власти, принадлежащей народу. В своем исходе федерализм пони­мался как комплексное явление и рассматривался в виде сочетания формы демократии, механизма конституционного правления, структуры самоуправляющегося общества, о чем написано доста­точно много.

В трактовке современных авторов концепция американского фе­дерализма усматривается в следующем: «Каждая единица правления действует в соответствии с условиями и сроками, определенны­ми в Конституции, которая служит правовой хартией, закрепляю­щей разделение и распределение полномочий в этой единице правления. Определение в Конституции сроков полномочий и усло­вий их осуществления происходит в результате принятия консти­туционных решений; тот, кто осуществляет полномочия правле­ния, не имеет власти устанавливать или изменять условия, закреп­ленные в Конституции. Ключевой признак демократии, по сути, заключается в том, что народ через процессы принятия конститу­ционных решений контролирует разделение и распределение властных полномочий посредством конституционно-правовых ме­ханизмов»⁷⁹.

С тех пор в более чем двадцати пяти странах, где принято федера­тивное устройство, сущность федерализма сводилась и сводится к следующим положениям, если не принимать во внимание естест­венные особенности разных государств. Это:

- конституционно закрепленная форма государственного устрой­ства, при которой составные части единого государства (штаты, земли, провинции, республики, области и т.п.) обладают большим объемом самостоятельных полномочий по государственному управ­лению в различных сферах общественной жизни;

- конституционный принцип распределения государственной власти, принадлежащей народу, по вертикали, при котором каж­дый уровень организационной структуры, включая и местное само­ управление, имеет строго определенный, взаимосвязанный и огра­ничивающий друг друга объем властных полномочий;

- конституционно согласованная составная часть механизма управления обществом своими делами в целом и конкретно по уровням, поскольку федерализм предполагает осуществление власти народа через все организационные структуры;

- конституционная (и организационная) гарантия прав и свобод человека и гражданина, ибо только распределенная государствен­ная власть способна как-то оберегать общество от попыток узурпа­ции власти какой-либо структурой или личностью.

В истории России проблема федерализма возникла после Ок­тябрьской революции 1917 г. О ней в Декларации прав трудящего­ся и эксплуатируемого народа от 12 января 1918 г. было сказано так: «2) Советская Российская Республика учреждается на основе сво­бодного союза свободных наций как федерация (курсив мой. — ГА) советских национальных республик»⁸⁰. На Третьем Всероссийском съезде Советов была принята также резолюция «О федеральных учреждениях Российской Федерации». Высказанные в данных до­кументах идеи позже закреплены в Конституции РСФСР, приня­той 10 июля 1918 г., в которой в разделе II ст. 11 устанавливалось следующее: «Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединиться в автономные обла­стные союзы, во главе которых, как и во главе всяких могущих быть образованными областных объединений вообще (курсив мой. — ГЛ.), стоят областные Съезды Советов и их исполнитель­ные органы.

Эти автономные областные союзы входят на началах федерации в Российскую Социалистическую Федеративную Советскую Рес­публику»⁸¹.

Намечались подходы к формированию федеративной российской государственности в форме Советов. Но они не получили практи­ческого развития. Пошло дробление некогда единой территории на национальные государства. Восторжествовал принцип самоопреде­ления наций вплоть до отделения и образования самостоятельного государства. Скорее всего, он имел свои объективные основания, ибо вовлекал в соответствующие процессы миллионы людей. В целом это очень сложный вопрос, относящийся к национальной про­блематике, и он требует специального рассмотрения, чему посвяще­но большое число научных публикаций. Здесь же идет разговор только о развитии идей и принципов федерализма.

Когда в 1922 г. из четырех государственных образований (БССР, ЗСФСР, РСФСР, УССР), в числе которых было два федеративных, образовался СССР, то его, наверное, по инерции, продолжали счи­тать федеративным государством. Хотя в учредительных докумен­тах — Декларации об образовании СССР и Договоре об образовании СССР — речь шла о союзном государстве. И в последующем во всех конституционных актах Союза ССР вплоть до его разрушения за субъектами Союза ССР — союзными республиками — признава­лись государственный суверенитет и право свободного выхода из СССР. А это с юридической точки зрения признаки не единого фе­деративного государства, а конфедерации⁸². Своеобразно выглядела и РСФСР, которая вроде бы считалась Федерацией, но в ней к внут­ренним государственным образованиям относились лишь автоном­ные республики, статус административных автономий имели автономные области и автономные округа, а остальные (и основные по населению и экономическому потенциалу) административно-тер­риториальные единицы (края, области) управлялись, как в унитар­ном государстве, и более того, часто помимо государственных орга­нов РСФСР напрямую союзными органами, так как преобладающая масса управляемых объектов считалась в союзном подчинении. Иными словами, все было соткано из серьезных юридических и ор­ганизационных противоречий, что постоянно приводило к недора­зумениям и напряжениям. Возможность исправить положение, четко и на демократической основе отработать государственно-пра­вовые институты федеративного устройства СССР предоставлялась не один раз, но она так и не была использована.

Поэтому Россия только вступила на путь построения демократи­ческого, правового, федеративного государства. И многое на этом пути еще надо постичь, и немало «подводных камней» и «течений» предстоит преодолеть.

На пути становления России как подлинно федеративного государ­ства сделано два важных шага, которые заслуживают осмысления.

Прежде всего, это подписание в марте 1992 г. Федеративного дого­вора. Данный документ носит учредительный характер, поскольку впервые в истории России он был подготовлен и подписан на равно­правной основе полномочными представителями органов государ­ственной власти тех образований, которые выразили желание быть субъектами Федерации, и полномочными представителями феде­ральных органов государственной власти.

Это не было традиционное, идущее сверху вниз расширение прав или полномочий, а равноправное и компромиссное согласование интересов общих (федеративных) и особенных (субъектов Федера­ции). Была заложена новая формула распределения, организации и реализации государственной власти, принадлежащей народу (принцип демократии), по всей территории страны. Однако не все поняли учредительную суть Федеративного договора, о чем речь бу­дет идти ниже.

Второй шаг, практически продвинувший то, что было заложено в Федеративном договоре, — принятие посредством всенародного референдума 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федера­ции. В ее тексте сформулированы нормы, которые создают необхо­димые правовые основы для становления России как федеративно­го государства в современной интерпретации данного понятия⁸³. Особое значение принадлежит тому юридическому факту, что Конституция признала, с одной стороны, равноправие субъектов Российской Федерации между собой (ч. 1 ст. 5), а с другой — рав­ноправие всех субъектов во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5). Это серьезный прорыв в демократизации государственного устройства, имеющий своим источником и целью равные права и свободы человека и гражданина безотносительно места его проживания и специфических призна­ков.

Закрепление федерализма на уровне и в рамках Конституции Российской Федерации предполагает дальнейшее его развертывание и конкретизацию в конституциях и уставах субъектов Фе­дерации. Причем проблема заключается не в простом повторении конституционных записей, что и не несет в себе большого смыс­ла, ибо Конституция Российской Федерации имеет «высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей тер­ритории Российской Федерации» (ч. 1 ст. 15), а в выделении, ос­мыслении и нормативном регулировании особенного, а порой и уникального в жизнедеятельности равноправных и свободных людей на той или иной территории. Федерация состоится тогда, (когда будут урегулированы все нюансы государственно-правово­го взаимодействия Федерации в целом и ее субъектов, федераль­ных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации, а также органов государственной власти субъектов Федерации и органов их местного самоуправле­ния⁸⁴.

Между тем, при рассмотрении и разрешении названных проблем часто смешиваются, а то и отождествляются два принципиально разных явления: конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации как определенного территориального социально-экономического и государственно-правового образования и органи­зация государственного управления (структура государственной власти) в каждом из субъектов. Если первый логично предполагает равноправие без относительно специфических признаков (ст. 5 Кон­ституции Российской Федерации), то вторая организация требует учета уникальности каждого субъекта Федерации и должна вы­страиваться в соответствии с ней. Ибо управление существует для управляющих объектов, а не для каких-то формальных оснований. Понятно, что именно в управлении может больше всего сказывать­ся национальная специфика субъекта Российской Федерации, в том числе и любой области.

Необходимо создание упорядоченного, внутренне согласованного правового пространства Российской Федерации как по горизонта­ли — на всей ее территории, так и по вертикали — между различ­ными уровнями правового регулирования. Но здесь порой вызывает различное толкование такое правовое явление, как суверенитет, и это требует его теоретического анализа.

 

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СУВЕРЕНИТЕТ

Суверенитет принадлежит к числу сложных социальных образо­ваний, сыгравших и играющих в истории весьма противоречивую и многозначную роль. Термин «суверенитет» используют для обо­значения каких-то свойств экономики, социальной жизни, полити­ческих процессов, национальных групп и даже статуса человека. Причем иногда таким образом, что утверждение его в одном на­правлении тут же исключается подобным утверждением в противо­положном. Необходимо четкое и точное описание сущности сувере­нитета.

Идеологом теории государственного суверенитета считается француз Ж. Воден (1530—1596), автор обширного труда «Шесть книг о республике». Он связал суверенитет с государственной властью и представил его в виде свойства государственной власти быть в обществе абсолютной, высшей и независимой силой. Опре­деляя государство как правовое управление многими семействами и тем, что им принадлежит, Боден вносит в это определение право­вой принцип зависимости государственной власти от воли людей, составляющих данное государство, хотя и через волю монарха. По­нятие государственного суверенитета с момента его появления всегда имело конкретное содержание и конкретную направлен­ность: в то время учение о суверенитете государственной власти бы­ло аргументом в борьбе светской государственной власти за осво­бождение от подчинения церкви (папской власти). В таком контек­сте следует рассматривать и оценивать политические и правовые взгляды русских мыслителей Ф. Прокоповича (1681—1736), В.Н. Татищева (1686—1750), И.Т. Посошкова (1652—1726), кото­рые немало сделали для утверждения российского светского, про­свещенного абсолютизма.

Понятие народного суверенитета, в обоснование которого вло­жил свой талант француз Ж.Ж. Руссо (1712—1778), возникло в процессе борьбы против абсолютистской монархической власти за утверждение прав так называемого «третьего» сословия (буржуазии). Народный суверенитет полагал, что источником государственной власти является не воля властителя (императора, короля и т.п.), а воля народа. Это связывало государство с народом, с под­ данными и выступало основополагающим моментом демократии. Как считал Руссо, суверенитет всегда принадлежит народу и не может быть ограничен никакими законами. Тем самым народный су­веренитет наполнял новым, демократическим содержанием госу­дарственный суверенитет. Это было огромным шагом в понимании природы государственности и поисках путей ее демократического
преобразования.

Идеи национального суверенитета возникли в период нараста­ния освободительной борьбы народов, когда была поставлена под сомнение власть империй и подданные в колониях стали требовать права на самостоятельность и соответственно государственность. Суть его состояла в предоставлении каждому народу возможности создать свое государство. В результате движение за национальный суверенитет и его реализацию в политико-правовой форме вошло органической частью в общий демократический процесс и привело, с одной стороны, к распаду империй (Австро-Венгерской, Британ­ской, Германской, Оттоманской, Российской), с другой — к станов­лению новых национальных государств, составляющих сегодня Организацию Объединенных Наций.

Констатация в истории трех видов суверенитета, однако, вовсе не говорит о том, что они самостоятельны, разнопорядковы и прояв­ляются независимо друг от друга. В буквальном смысле слова явле­ние суверенитета можно соотносить только и исключительно с го­сударством. Именно государство как властная сила общества ха­рактеризуется суверенитетом как внутри себя, так и вне. Народ создает государство и в данном контексте выступает носителем го­сударственного суверенитета. Иными словами, государственный суверенитет отражает состояние государственной воли народа. Ра­зумеется, что в демократически организованном государстве, охва­тывающем все население той или иной территории, эта воля Должна быть самостоятельной, независимой и верховной. Но именно воля всего населения, объединенного в определенное госу­дарство, а не воля отдельных его регионов, территорий, каких-либо политических либо экономических образований, сил и движений.

Сложные нюансы имеются и во взаимосвязях государственного и национального суверенитетов. Могут быть ситуации, когда нации, дружно проживающие в одном государстве, реализуют свои нацио­нальные суверенитеты (интересы и волю) в соответствующем госу­дарственном суверенитете. Возможна и радикализация националь­ного сознания, которая требует непременного организационного обособления и создания собственного государства, т.е. воплощения национального суверенитета в адекватном государственном суве­ренитете. В общем, есть основания утверждать, что государствен­ный суверенитет в синтезированном виде охватывает и воплощает в себе народный и национальный суверенитеты.

Для государственного управления явление государственного су­веренитета имеет большое значение, поскольку оно придает ему це­лостность и практическую реализуемость. Отсюда актуальность го­сударственно-правовой интерпретации соответствующего понятия. В 1903 г. приват-доцент Демидовского юридического лицея Н.И. Палиенко писал, что суверенитет не только является истори­ческой категорией, но и характеризует собой и ныне юридическую природу государственного властвования и представляет собой необ­ходимый критерий, дающий возможность отличить государство от других публично-правовых союзов и отграничить сферу властвова­ния каждого государства как субъекта суверенной власти в преде­лах своей территории от сферы власти других государств⁸⁵. Можно добавить: других народов или наций.

Между тем, несмотря на то, что термин «суверенитет» с самого начала присутствовал во всех послеоктябрьских политико-право­вых документах, научного представления о его сущности, содер­жании и формах реализации до сих пор так и не создано. Этим термином оперируют кому как хочется. Из государственно-право­вой сферы суверенитет стал переходить в экономическую, где действуют совсем иные закономерности, связанные с формами собственности и механизмами хозяйствования. Из государствен­ного уровня переместился на уровень районов, городов, поселков.

О суверенности нередко поговаривают определенные обществен­ные силы, движения, забывая о том, что они все действуют в рамках гражданского общества и к ним этот термин вообще неприме­ним.

Обобщая имеющиеся в научной литературе и политических доку­ментах идеи и положения, относящиеся к государственному суве­ренитету, можно сделать такие выводы:

а) суверенитет только и исключительно характеризует государ­ственность, выделяя и подчеркивая ее отличие от других общест­венных явлений; именно государство отличается самостоятель­ностью (в ведении своих дел), независимостью (от каких-либо
внутренних и внешних сил) и верховенством (высшим волепроявлением в нормативном регулировании);

б) суверенитет связан с волей народа (населения) государственно оформленной территории и содержит ее в собственных элементах; только общая воля всех граждан государства может рассматривать­ся носителем государственного суверенитета;

в) суверенитет является объективной реальностью в международно-правовом отношении и не требует чьего-либо юридического утвер­ждения, но предполагает использование его в качестве основы любых иных государственно-правовых явлений.

Следовательно, государственный суверенитет имеет точное со­держание, источники, объект и рамки применения. Из этого про­истекают соответствующие политические и правовые последствия, с которыми стоило бы считаться. Государственный суверенитет, конечно, неотчуждаем и неделим, он всегда связан с государством и волей людей, объединенных в него. Другое дело — конкретные формы и механизмы реализации государственного суверенитета.

Прежде всего, он обусловливает не только права, но и обязанно­сти, причем как перед своим народом, так и перед другими народа­ми, входящими в иные государства и в целом в мировое сообщество. Несение таких обязанностей есть не ущемление, не ограничение го­сударственного суверенитета, о чем нередко можно услышать, а лишь его практическое осуществление. Иное и трудно придумать, ибо абсолютизация суверенитета ведет к произволу, тогда как кри­терий рациональности государственного суверенитета состоит в благе народа.

Государственный суверенитет может, далее, проявляться в фор­мировании и развитии добрососедских, дружественных и союзнических отношений между государствами и народами. Здесь и со­держание, и характер, и плотность союзнических отношений опре­деляются самими государствами путем волеизъявления их наро­дов. Народы сами решают, в какие союзы, содружества или сооб­щества вступать и какую им придавать форму.

Понятно также, что суверенные государства могут наделять опре­деленными суверенными правами свои любые объединения. В та­ком случае на базе единичных государственных суверенитетов фор­мируется совокупный государственный суверенитет их объедине­ния — происходит как бы слияние общей воли различных народов. Это очень тонкий процесс, который требует равноправных перего­воров, взаимных компромиссов, тщательных согласований, соблю­дения определенных процедур. Но он в мире идет давно и формиру­ет все больше региональных и континентальных сообществ и сою­зов.

Поэтому любое государство, унитарное или федеративное, обла­дает одним и единственным государственным суверенитетом, кото­рый формируется волей составляющего его народа (населения, граждан) и реализуется механизмом соответствующей государ­ственной власти. Внутригосударственные образования при самой широкой их автономии, самоуправляемости, полном осуществле­нии их самобытности и уникальности не могут обладать государ­ственным суверенитетом. Есть общая истина, свидетельствующая о том, что часть никогда и ни при каких условиях не может обла­дать всеми свойствами целого. Качество всегда содержится в це­лом, а государственный суверенитет отражает качество государ­ства. Здесь нужна теоретическая ясность и честность, ибо «затемненность» и конъюнктурная расплывчатость вопроса порождают политические иллюзии, необоснованные амбиции и вытекающие из этого организационные действия. Под влиянием региональных, национальных, географических и иных локальных интересов час­ти нередко начинают проводить политику суверенизации, которая при объективном анализе предстает всего-навсего сепаратизмом правящей в них элиты.

В данной связи заслуживает внимания вопрос о статусе республи­ки в составе Российской Федерации (ч. 1,2 ст. 5), который тракту­ется весьма произвольно. Факты говорят о том, что действительно, на волне разрушения СССР в 1990—1991г. многие автономные рес­публики, а также автономные области, входящие ныне в состав российской Федерации, приняли декларации о своем государ­ственном суверенитете. Во времена разрушения государственности подобные акты объяснимы. Но когда все эти республики (государ­ства) выступили в марте 1992 г. учредителями Российской Федера­ции, то они вполне обоснованно, пользуясь своими суверенными правами, создали новое государство и «переместили» значитель­ную часть этих прав на уровень Федерации в целом, добровольно, согласованно и свободно определив сферу ведения Российской Фе­дерации (ст. 1 Федеративного договора). Это переломный юридиче­ский момент, который нельзя не учитывать при теоретическом анализе и нормативной характеристике статуса республики в со­ставе Российской Федерации.

Политическое и юридическое значение приобретает также факт закрепления в Федеративном договоре сферы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в кото­рой федеральным органам государственной власти Российской Фе­дерации предоставлено право принимать так называемые рамочные законы, устанавливающие принципы, общие подходы, концепции, ориентировочные нормы правового регулирования в соответству­ющих областях общественной и частной жизни. Значит, республи­ки и другие субъекты Российской Федерации сумели выделить в своей жизнедеятельности те ее стороны и аспекты, которые их объединяют в целом и требуют идентичного (общего для всех, уни­версального) правового оформления. Проблема заключается в ра­зумном и конструктивном использовании имеющихся возможно­стей.

В таких условиях становления демократической, федеративной Целостности государственности Российской Федерации вряд ли корректными и соотносимыми с правовыми реалиями являются сохраняющиеся записи в конституциях некоторых республик в составе Российской Федерации о том, что они по-прежнему остав­ляют за собой какой-то свой особый статус. И дело не только в том, это подобные записи претендуют на реформацию Федерации. Их социологический и правовой смысл намного глубже. Они отделяют кителей таких республик от всего многонационального народа

Российской Федерации, нарушают общенародную основу государ­ственного суверенитета, поскольку поневоле связывают интересы и будущее той или иной республики лишь с волеизъявлением той части населения, которая относит себя к коренному или «титульно­му» народу и составляет в некоторых из них не более 15—20%, иг­норирует право каждого гражданина на сопричастность к единому государственному суверенитету, так как приоритет получает толь­ко узкий национальный суверенитет. В целом это антидемократи­ческий подход, независимо от многообразия его идеологического оправдания.

Государственный суверенитет представляет собой явление, обес­печивающее в стратегическом аспекте историческое существова­ние и развитие государства и, бесспорно, создавшего его народа. Россия в XX веке заплатила дорогую цену за легковесное отноше­ние к этому явлению, политическую игру с ним, пренебрежение его требованиями. Из всего свершившегося в результате этого должен быть сделан соответствующий вывод, ориентированный на буду­щее. В частности, о различии и своеобразии национальных процес­сов и государственно-правового строительства. Ведь речь идет о са­мом ценном — о судьбах миллионов людей.