Правовое регулирование охраны и использования земель

В законодательстве РФ отсутствует правовое определение понятия «земля», хотя

согласно ст. 4 Федерального закона «Об охране окружающей среды», земля и почвы вы-

ступают как объекты охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деграда-

ции, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной дея-

тельности.

В земельном законодательстве закреплено понятие «земельный участок» (ст.

6 Земельного кодекса РФ от 25. 10.2001 г. № 136-ФЗ (далее – ЗК РФ), ст.1 Фе-

дерального закона от 02.01.2000 г. № 28-ФЗ) – земельный участок как объект

земельных отношений представляет собой часть поверхности земли (в том

числе почвенный слой), границы которой удостоверены и описаны в уста-

новленном порядке.

Применительно к охране земель от загрязнения и иных факторов деграда-

ции чаще говорится об охране почв. Почва представляет собой плодородный

поверхностный слой земли, образовавшийся в результате продолжительного

взаимодействия органических и неорганических природных факторов. Его

толщина колеблется от нескольких миллиметров до 2 метров1. В свете ска-

занного необходимо заметить, что целью правовой охраны земли является не

сохранение ее общей площади, а сохранение, восстановление, улучшение

качественного состояния земель.

Охране земель посвящена гл. 2 ЗК РФ, и под ней понимают систему право-

вых, организационных, экономических и других мероприятий, направлен-

ных на их рациональное использование, предотвращение необоснованных

изъятий земель из сельскохозяйственного оборота, защиту от вредных воз-

действий, а также на восстановление продуктивности земель, в том числе зе-

мель лесного фонда, и на воспроизводство и повышение плодородия почв2.

Специализированным органом управления, обеспечивающим рациональное земле-

пользование и охрану земель, является Федеральное агентство кадастра объектов недви-

жимости, основные функции которого определены Постановлением Правительства РФ от

08.04.2004 г. № 202 «Вопросы федерального агентства кадастра объектов недвижимости».

Данное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуще-

ствляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным

имуществом, а также правоприменительные функции в сфере ведения кадастров объек-

тов недвижимости, землеустройства, инвентаризации объектов недвижимости, государ-

ственной кадастровой оценки земель, оценки иных объектов недвижимости и государст-

венного мониторинга земель.

Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости осуществляет свою дея-

тельность непосредственно и через свои территориальные органы, и его основными

функциями являются следующие:

а) создание и ведение государственного кадастра объектов недвижимости на базе госу-

дарственного земельного кадастра, государственного градостроительного кадастра и сис-

темы технического учета зданий и сооружений;

б) организация проведения государственной кадастровой оценки земель и оценки

иных объектов недвижимости, утверждение их результатов;

в) землеустроительное обеспечение на землях, находящихся в федеральной собствен-

ности;

г) осуществление государственного мониторинга земель;

д) предоставление сведений, содержащихся в государственном кадастре объектов не-

движимости;

е) предоставление сведений о налогооблагаемой базе при исчислении земельного на-

лога и налогов на имущество;

ж) оказание услуг в сфере землеустройства, государственного кадастрового учета, го-

сударственной кадастровой оценки земель, оценки иных объектов недвижимости;

з) проведение экспертизы землеустроительной документации.

В соответствии со ст. 7 ЗК РФ земли в Российской Федерации по целевому назна-

чению подразделяются на следующие категории:

1) земли сельскохозяйственного назначения;

2) земли поселений;

3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевиде-

ния, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны,

безопасности и земли иного специального назначения;

4) земли особо охраняемых территорий и объектов;

5) земли лесного фонда;

6) земли водного фонда;

7) земли запаса.

Охрана земель осуществляется на основе комплексного подхода к угодьям как к

сложным природным образованиям с учетом их зональных и региональных особенностей.

Цели охраны земель определены в ст. 12 ЗК РФ, согласно которой земля в Россий-

ской Федерации охраняется как основа жизни и деятельности народов, проживающих на

соответствующей территории.

Целями охраны земель являются:

1) предотвращение деградации, загрязнения, захламления, нарушения земель, других

негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности;

2) обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации, за-

грязнению, захламлению, нарушению, другим негативным (вредным) воздействиям хо-

зяйственной деятельности.

В целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, зем-

левладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по:

1) сохранению почв и их плодородия;

2) защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания,

вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химиче

скими веществами, захламления отходами производства и потребления, загрязнения, в

том числе биогенного загрязнения, и других негативных (вредных) воздействий, в ре-

зультате которых происходит деградация земель;

3) защите сельскохозяйственных угодий и других земель от заражения бактериально-

паразитическими и карантинными вредителями и болезнями растений, зарастания сор-

ными растениями, кустарниками и мелколесьем, иных видов ухудшения состояния земель;

4) ликвидации последствий загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и за-

хламления земель;

5) сохранению достигнутого уровня мелиорации;

6) рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, своевремен-

ному вовлечению земель в оборот;

7) сохранению плодородия почв и их использованию при проведении работ, связан-

ных с нарушением земель.

Деградация почв и земель означает совокупность природных и антропоген-

ных процессов, приводящих к изменению функций почв, количественному и

качественному ухудшению их состава и свойств, снижению природно-

хозяйственной значимости земель. Под степенью деградации почв и земель

понимается характеристика их состояния, отражающая ухудшение состава и

свойств. Крайней степенью деградации является уничтожение почвенного

покрова и порча земель.

Различаются следующие основные типы деградации почв и земель3:

– технологическая (эксплуатационная), в том числе нарушение земель, физическая

деградация, агроистощение;

– эрозия в том числе водная, ветровая;

– засоление, включая собственно засоление, осолонцевание;

– заболачивание.

В соответствии с п. 6 ст. 13 ЗК РФ, в целях предотвращения деградации земель, вос-

становления плодородия почв и загрязненных территорий допускается консервация зе-

мель с изъятием их из оборота в порядке, установленном Правительством Российской

Федерации. Постановлением Правительства РФ от 02.10.2002 г. № 830 утверждено Поло-

жение о порядке консервации земель с изъятием их из оборота. Согласно указанному

Положению, допускается консервация земель, подвергшихся негативным (вредным) воз-

действиям, в результате которых происходят деградация земель и ухудшение экологиче-

ской обстановки, а также загрязненных земель, использование которых приводит к нега-

тивному воздействию на здоровье человека, в том числе:

а) земель, подвергшихся водной и ветровой эрозии, воздействию селей, вторичному за-

солению, иссушению, уплотнению, а также земель в районах Крайнего Севера, занятых

оленьими пастбищами, с сильно нарушенным почвенно-растительным покровом;

б) земель, имеющих просадки поверхности вследствие использования недр или естест-

венных геологических процессов;

в) земель, загрязненных радиоактивными веществами, нефтью и нефтепродуктами, тя-

желыми металлами и другими токсичными химическими веществами, биологическими

веществами и микроорганизмами свыше предельно допустимых концентраций вредных

веществ (микроорганизмов), включая земли, на которых в результате радиоактивного, хи-

мического или биогенного загрязнения не обеспечивается производство продукции, соот-

ветствующей требованиям, установленным законодательством Российской Федерации.

Предложения по консервации земель, находящихся в федеральной собственно-

сти, рассматриваются уполномоченными федеральными органами исполнительной

власти, земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, – орга-

нами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, земель, находящихся в

муниципальной собственности, – органами местного самоуправления, которые прини-

мают решения о консервации земель в пределах своей компетенции. Решения о консер-

вации земель, находящихся в частной собственности, принимаются в отношении земель

сельскохозяйственного назначения органами исполнительной власти субъектов Россий-

ской Федерации, а в отношении земель иного целевого назначения – органами местно-

го самоуправления.

На основании принятого решения о консервации земель разрабатывается проект

землеустройства, в котором определяются сроки консервации земель, мероприятия по

предотвращению деградации земель, восстановлению плодородия почв и загрязненных

территорий, очередность их проведения и стоимость, а также предложения по использо-

ванию земель после завершения указанных мероприятий.

В целях охраны земель разрабатываются федеральные, региональные и местные

программы охраны земель, включающие в себя перечень обязательных мероприятий по

охране земель с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других

условий. Кроме того, для оценки состояния почвы в целях охраны здоровья человека и

окружающей среды Правительством РФ устанавливаются нормативы предельно допус-

тимых концентраций вредных веществ, вредных микроорганизмов и других загрязняю-

щих почву биологических веществ.

Ст. 14 ЗК РФ установила, что земли, которые подверглись радиоактивному и хи-

мическому загрязнению и на которых не обеспечивается производство продукции, соот-

ветствующей установленным законодательством требованиям, подлежат ограничению в

использовании, исключению их из категории земель сельскохозяйственного назначения

и могут переводиться в земли запаса для их консервации. На таких землях запрещаются

производство и реализация сельскохозяйственной продукции.

Экономическое стимулирование рационального использования и охраны земель

направлено на повышение заинтересованности собственников земли, землевладельцев,

землепользователей и арендаторов в сохранении и воспроизводстве плодородия почв, на

защиту земель от негативных последствий производственной деятельности и включает:

– выделение средств бюджетов субъектов Федерации или местных бюджетов для

восстановления земель, нарушенных не по вине лиц, использующих эти земли;

– использование земли в РФ является платным. Формами платы за использование

земли являются земельный налог и арендная плата (ст. 65 ЗК РФ);

– частичную компенсацию из средств бюджета снижения дохода в результате вре-

менной консервации земель, нарушенных не по вине лиц, использующих эти земли;

– поощрение граждан, ведущих крестьянское хозяйство, колхозов, совхозов, лесхозов и

других предприятий, а также их руководителей и специалистов за улучшение качест-

ва земель, повышение плодородия почвы, продуктивности земель лесного фонда;,

– установление повышенных цен на экологически чистую продукцию.

С учетом существующих в России масштабов деградации земель важное зна-

чение играет Федеральный закон от 10.01.1996 г. № 4-ФЗ (в ред. от10.01.2003 г.)

«О мелиорации земель». Согласно ст. 2 Закона, мелиорация земель представ-

ляет собой коренное улучшение земель путем проведения гидротехниче-

ских, культуртехнических, химических, противоэрозионных, агролесоме-

лиоративных, агротехнических и других мелиоративных мероприятий.

В зависимости от характера мелиоративных мероприятий Закон предусматривает

проведение следующих типов мелиорации земель: гидромелиорация; агролесомелиора-

ция; культуртехническая мелиорация; химическая мелиорация.

Гидромелиорация земель заключается в проведении комплекса мелиоративных ме-

роприятий, обеспечивающих коренное улучшение заболоченных, излишне увлажнен-

ных, засушливых, эродированных, смытых и других земель, состояние которых зависит

от воздействия воды. Гидромелиорация земель направлена на регулирование водного,

воздушного, теплового и питательного режимов почв на мелиорируемых землях посред-

ством осуществления мер по подъему, подаче, распределению и отводу вод с помощью

мелиоративных систем, а также отдельно расположенных гидротехнических сооружений.

К этому типу мелиорации земель относятся оросительная, осушительная, противопавод-

ковая, противоселевая, противоэрозионная, противооползневая и другие виды гидроме-

лиорации земель.

Агролесомелиорация земель состоит в проведении комплекса мелиоративных меро-

приятий, обеспечивающих коренное улучшение земель посредством использования поч-

возащитных, водорегулирующих и иных свойств защитных лесных насаждений.

К этому типу мелиорации земель относятся следующие ее виды:

– противоэрозионная – защита земель от эрозии путем создания лесных насаждений

на оврагах, балках, песках, берегах рек и других территориях;

– полезащитная – защита земель от воздействия неблагоприятных явлений природ-

ного, антропогенного и техногенного происхождения путем создания защитных

лесных насаждений по границам земель сельскохозяйственного назначения;

– пастбищезащитная – предотвращение деградации земель пастбищ путем создания

защитных лесных насаждений.

Культуртехническая мелиорация земель направлена на проведение комплекса ме-

лиоративных мероприятий по коренному улучшению земель. Этот тип мелиорации зе-

мель подразделяется на следующие виды:

– расчистка мелиорируемых земель от древесной и травянистой растительности,

кочек, пней и мха;

– расчистка мелиорируемых земель от камней и иных предметов;

– мелиоративная обработка солонцов;

– рыхление, пескование, глинование, землевание, плантаж и первичная обработка

почвы;

– проведение иных культуртехнических работ.

Химическая мелиорация земель состоит в проведении комплекса мелиоративных ме-

роприятий по улучшению химических и физических свойств почв. Химическая мелиора-

ция земель включает в себя известкование почв, фосфоритование почв и гипсование почв.

Регулируемый Федеральным законом порядок проведения мелиорации земель

включает планирование мелиорации земель, разработку, согласование, утверждение и

реализацию проектов мелиорации. При этом планирование мелиорации земель прово-

дится федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим управление

сельским хозяйством, в соответствии с федеральными и региональными (территориаль-

ными) программами в области мелиорации земель, а также по заказам собственников,

владельцев и пользователей земельных участков.