Подсистема организационного обеспечения

Функции стратегического планирования могут по-разному подразделяться между подразделениями в различных сочетаниях:

1. Сильная центральная служба планирования, разрабатывающая долгосрочные стратегии.

2. Центральная служба планирования, обеспечивающая долгосрочное планирование путем оказания помощи структурным подразделениям участвующим в планировании.

3. Децентрализация планирования, то есть возложение ответственности за реализацию планов на тех руководителей, которые отвечают за их реализацию.

Концепция планирующей организации предполагает ее рассмотрение как суммы числа параллельных организаций (рис. 33).

 

 

Ни рис. 33 изображены две параллельно функционирующие организации, в каждой из которых одни и те же люди играют различные роли. Одно и то же лицо, которое часть своего времени тратит на выполнение одной функции по действующей оргструктуре, а другую часть времени - иной функции по схеме организации работ по планированию.

С помощью двух параллельных организаций можно разграничить производственные и плановые цели и виды деятельности, причем достижение каждой цели и каждого виды деятельности будет экономичным и эффективным.

 

 

ПЛАНОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РАЗВИТИЯ ГОРОДА И ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА

3.1. Сущность стратегического планирования развития города

3.2. Отечественный и зарубежный опыт территориального планирования

3.3. Система планового регулировании развития города

3.1. Сущность стратегического планирования развития города

Экономические реформы, осуществляемые сегодня в России, объективно способствуют усилению внимания к территориальному аспекту управления. Именно на региональный и местный уровни перенесен центр тяжести практического решения многих территориальных социально-экономических проблем. От того, насколько успешно здесь будут проходить процессы реформирования и развития экономики, зависят результаты социально-экономического развития страны в целом.

Эти факторы являются существенным стимулом реформирования территориального управления и его важнейшей функции - планирования. Суть этих преобразований состоит не в отказе от планового, централизованного начала, а в переходе от директивного к индикативному, направляющему планированию, имеющему стратегический характер. В современных условиях развития рыночных механизмов плановое регулирование является объективной необходимостью, но требует использования адекватных форм, принципов и методов.

Анализ мирового опыта территориального управления убедительно подтверждает, что разумное сочетание централизованного планового управления и рыночных механизмов саморегуляции не только возможно, но даже необходимо. Основная черта современного планирования состоит в отказе от директивных методов и переходе к планированию, основанному на партнерских отношениях властных структур с различными субъектами хозяйствования на данной территории, а также с населением. Процесс перехода к новой идеологии муниципального планирования и управления основан на системном применении научных прогнозов, стратегического управления, целевых программ, балансовых расчетов, современных методах принятия управлен­ческих решений.

В связи с этими обстоятельствами закономерным явилось принятие Федерального закона «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развитая Российской Федерации», принятом в 1995 г. Но, к сожалению, до сих пор существенных перемен в организации планирования на региональном и муниципальном уровнях управления не произошло. Обусловлено это следующими причинами.

Имеет место инерция отторжения плановых решений стратегического характера в связи с отрицанием системы директивного планирования и административного управления.

Недостаточная социально-психологическая и профессиональная готовность аппарата управления к постановке и решению проблем стратегического характера.

Отсутствие общепринятых научно-методических основ территориального планирования в новых условиях хозяйствования.

Главная причина недооценки планирования и прогнозирования в городах состоит в чрезмерном увлечении местными руководителями решением текущих проблем и вопросов и недостаточном осознании необходимости научно обоснованного стратегического подхода к развитию территорий. В то же время большинство социально-экономических проблем имеют объективную основу и не поддаются решению в рамках текущего управления. Поэтому формирование системы планового регулирования социально-экономического развития города является необходимым условием решения проблем и развития территории.

Вопросы организации системы планового регулирования социально-экономического развития городов и муниципальных образований носят дискуссионный характер. Высказываются различные точки зрения. В настоящем учебном пособии предлагается принципиальная схема планирования развития муниципальных образований. Такая схема включает в себя два основных документа, подлежащих разработке, утверждению и реализации: долгосрочная концепция и комплексная программа социально-экономического развития города.

Для выяснения сущности стратегического планирования в городах и необходимости применения ряда терминов, имеющих однозначную трактовку, уточним содержание следующих широко используемых категорий: «концепция», «стратегия», «стратегический выбор».

Стратегия представляет собой важнейшую функцию управления городом, связанную с обоснованием целей, задач и приоритетов его социально-экономического развития.

Стратегический выбор представляет собой процесс конкретизации стратегии и включает в себя формирование рациональных вариантов развития города и городских систем с целью оп­ределения наилучшего решения и достижения целевых ориентиров развития города.

Между категориями «стратегия» и «концепция» существует взаимосвязь части и целого, т.е. концепция социально-экономического развития включает в себя стратегию и, соответственно, предусматривает осуществление стратегического выбора города. Кроме того, концепция должна включать в себя этап анализа стартовых условий и механизм реализации стратегических на­правлений.

Комплексная программа социально-экономического развития определяет важнейшие мероприятия, направленные на достижение поставленных целей и решение сформулированных задач.

Таким образом, суть стратегического планирования состоит в обосновании основополагающих документов (концепции и комплексной программы развития), определении важнейших целей, задач и приоритетов, в стратегическом выборе наилучших направлений развития города, обосновании первоочередных и стратегических мероприятий и формировании механизма реализации принимаемых плановых решений.

 

 

3.2. Отечественный и зарубежный опыт территориального планирования

Как известно, в СССР господствовала командно-административная система, одним из важнейших параметров которой было директивное планирование. Но директивные планы были ориентированы преимущественно на развитие ресурсного и военно-промышленного комплексов. Интересы отдельных территорий практически не учитывались. В результате обострилась деграда­ция ряда регионов, значительно ухудшилась экологическая ситуация во многих городах и поселениях. В то же время имелось немало объективных факторов, обуславливающих переход от чисто отраслевого к территориально-отраслевому типу хозяйствования. Главный из них -громадная территория страны, отдельные регионы которой значительно отличаются друг от друга по природно-климатическим и социально-экономическим факторам, по уровню и качеству жизни населения. Но преобладающим подходом к управлению народным хозяйством оставался ведомственно-отраслевой. И потому длительное время государственное планирование реализовывалось лишь в отраслевом аспекте. Это было связано с тем, что именно ведомственно-отраслевое планирование в наибольшей степени отвечало духу административного управления. Но необходимость решения территориальных проблем возрастала. Возникли неотложные задачи по реализации крупномасштабных проектов в области промышленного и жилищного строительства, решению градостроительных и транспортных задач, проблем расселения. Так, еще в довоенные годы были разработаны генеральные планы Москвы и Ленинграда. Но назвать их планами развития городов было еще нельзя, так как они являлись градостроительными документами.

Значительным этапом на пути развития территориальных форм управления стало образование региональных совнархозов на рубеже 50-60-х гг. В этот период было образовано 105 совнархозов, в подчинение которых входило большинство предприятий и организаций, находящихся на данной территории. На уровне страны сохранялись лишь несколько важнейших министерств, которые лишались оперативных функций и могли заниматься лишь технической политикой. Но в условиях директивной экономики жизнеспособность такой системы была невелика. Совнархозы занимались текущими вопросами, а стратегические задачи оставались нерешенными. В результате усилились экономические диспропорции, возникли кризисные явления в экономике страны.

После ликвидации совнархозов и возвращения к ведомственно-отраслевому управлению и планированию в 60-е гг. проблемы территориального планирования возникли вновь. Одной из попыток их решения в 70-80-е гг. стала идея комплексного территориального планирования, охватывающего все хозяйственные структуры региона вне зависимости от их ведомственной принадлежности. Первые планы комплексного социально-экономического развития стали разрабатываться в Ленинграде, Москве, а затем стали распространяться на другие города и территории. Эти планы разрабатывались в годовом и пятилетнем разрезах, а их основой стали показатели развития предприятий и организаций, расположенных на территории данного города или региона.

Планы комплексного социально-экономического развития сыграли определенную положительную роль в решении ряда проблем конкретных городов и территорий, особенно в крупных городах, где имелись сильные позиции партийных органов власти. Кроме того, стала формироваться научно-методическая база территориального планирования, значительно расширились научные разработки и публикации по данной тематике.

В то же время необходимо отметить, что эти планы носили несколько декоративный характер и имели существенные недостатки. Во-первых, они имели в значительной мере формальный характер, так как представляли собой сводку отраслей, а не естественную взаимосвязь показателей. Во-вторых, они не носили стратегического и целевого характера. Стратегические цели развития регионов не были ясно обозначены. В-третьих, комплексные территориальные планы ориентировались на приказные, административные методы хозяйствования, которые адекватно соответствовали отраслевому планированию, но не срабатывали в должной мере в территориальных планах. Более того, эти плановые документы фактически выпадали из сложившейся системы пятилетних и текущих ведомственно-отраслевых планов, которая служила верной основой административной системы управления.

В настоящее время имеется богатым зарубежный и определенный отечественный опыт стратегического планирования развития городов и территорий. Так, во многих городах Западной Европы, начиная с 80-х гг., были разработаны стратегические плановые документы с выделением целей, задач, приоритетов и направлений развития. К настоящему времени стратегические планы разработаны в нескольких десятках городов и территорий Западной Европы и Америки. Например, в таких городах, как Амстердам, Барселона, Кельн, Гамбург и других. Они разнообразны по составу охватываемых вопросов и решаемых проблем, по структуре и содержанию, но все эти документы объединяет стратегическое начало и ориентация на достижение поставленных социально-экономических целей развития.

В последние годы стратегические разработки проведены в таких городах, как Нижний Новгород, Владимир, Тольятти, Санкт-Петербург и некоторых других. Попытки разработки стра­тегических плановых документов являются, безусловно, положительным фактом и требуют одобрения.

В то же время опыт стратегического планирования в российских условиях свидетельствует о ряде существенных недостатков разработанных документов. Основными из них являются следующие:

- анализ социально-экономической ситуации в городах зачастую проводится поверхностно, без

глубокого анализа внешних и внутренних факторов развития территории;

- целевой блок, за редким исключением, формируется без количественных оценок;

- сущность и состав стратегических документов трактуется разработчиками неоднозначно, что

приводит к неопределенности использования плановых решений в системе планового регулиро­вания развития территорий;

- определение точек роста территории проводится без должных обоснований и т.п. Указанные недостатки являются не следствием действия случайных факторов, а обусловлены

недостаточным методическим обоснованием системы территориального планового регулирования и различным пониманием сути стратегического управления города.

 

 

3.3. Система планового регулирования развития города

Формирование системы планового регулирования развития города предусматривает разработка комплекса плановых и проектных документов, а также проведение предплановых исследований и разработок.

Необходимым элементом территориального планирования являются глубокие предплановые обоснования, без наличия которых содержание плановых документов будет поверхностным, не соответствующим целям и задачам планового регулирования развития города.

Основными видами предплановых обоснований служат:

- исследования по выявлению территориальных проблем и обоснованию приоритетов развития города;

- исследования и оценки потенциала территории;

- прогнозы развития территории и возможностей использования территориального потенциала и другие.

Таким образом, требуется проведение целого комплекса научно-исследовательских, научно-методических и практических разработок, социологических, психологических и других иссле­дований. Для успешного выполнения предплановых исследований и разработок желательно привлечь ученых и практиков, имеющих необходимый опыт и знания для решения нестандартных задач, имеющих поисковый характер.

В качестве предплановых материалов могут быть использованы уже имеющиеся разработки: градостроительные документы, социально-экономические программы, инвестиционные проекты, научно-методические работы и другие.

Важнейшим направлением предплановых исследований является изучение и оценка потенциала территории. Социально-экономический потенциал города характеризует возможности его развития при использовании всего комплекса территориальных ресурсов, особенностей структуры его хозяйства, географического положения в интересах развития территории и повышения качества жизни населения города.

Стартовый социально-экономический потенциал территории может быть представлен в качестве трех основных блоков (рис. 34).

 

 

Во-первых, это блок базовых ресурсных потенциалов территории, объединяющий природно-ресурсный потенциал, экономико-географический и демографический. Эти потенциалы объективно характеризуют природно-географические возможности города, которые необходимо хорошо знать и уметь их эффективно использовать.

Во-вторых, блок обеспечивающих потенциалов социально-экономического развития города. Этот блок объединяет потенциалы, способствующие реализации базовых ресурсных потенциалов. В его состав входят трудовой потенциал, производственный, научно-инновационный, социально-инфраструктурный, инвестиционный и другие.

В-третьих, блок потенциалов готовности города к социально-экономическим преобразованиям, включающий в себя потенциал социально-психологической, нормативно-правовой и научно-методической готовности.

При анализе стартового социально-экономического потенциала особое значение имеет оценка эффективности его использования. В самом общем виде критерием эффективности использования территориального потенциала территории служит следующее выражение:

 

В свою очередь, Э_п может быть представлен в виде суммы двух составляющих - прирост качества жизни населения и вклад территории в решение региональных и федеральных задач. Оценка необходимых затрат может быть определена с использованием известных методик определения эффективности крупных инвестиционных проектов.

Немаловажное значение имеет разработка системы прогнозов социально-экономического развития города, которые, в свою очередь, разрабатываются на основе прогнозов использования территориальных ресурсов, прогнозирования демографической и экологической ситуации в городе, а также прогнозов динамики факторов внешней среды - политических, общеэкономических, технологических, социальных и других.

Прогнозы строятся на основе грамматической конструкции «если,...то...», т.е., если произойдут изменения факторного параметра на определенную величину, то с некоторой вероятностью изменится оценка искомого параметра. Задачей прогнозов служит определение возможных перспектив развития города и городских систем при различных вариантах изменения факторов внешней среды и возможностей внутреннего развития. Таким образом, содержанием прогнозов является предварительное рассмотрение и возможная оценка важнейших параметров стратеги­ческих альтернатив развития города. Система прогнозирования в виде схемы приведена на рис. 35.

 

 

Структуру концепции можно представить, состоящей из четырех основных разделов.

1. Стартовые условия и оценка исходной социально-экономической ситуации.

2. Стратегический выбор города.

3. Основные направления городской социально-экономической политики.

4. Ресурсы для реализации стратегического выбора города и механизм их использования. Важнейшим элементом разработки концепции является стратегический выбор города. Именно

в этом разделе определяется стратегический замысел социально-экономического развития города и обосновываются основные приоритеты и целевые ориентиры развития его социально-экономической сферы, градостроительства и управления.

Стратегический выбор города - это совокупность приоритетных функций, выполняемых городом в рассматриваемой перспективе, реализация которых должна обеспечить достижение главных целей его развития.

Формирование стратегического выбора города представляет собой сложный процесс, который должен осуществляться на основе таких принципов, как целенаправленность, комплексность, системность, адекватность, эффективность, минимизация риска, баланс интересов и легитимность

Принцип адаптивности означает необходимость формирования стратегического выбора города с учетом изменения внешней среды.

 

Принцип минимизации риска означает необходимость оценки возможных рисков города при выполнении тех или иных приоритетных функций развития города. Имеющиеся риски не должны

выходить за разумные границы.

Принцип баланса интересов предполагает нахождение консенсуса между основными участниками процесса функционирования города: властными структурами, сферой бизнеса и населением.

Принцип легитимности предусматривает обязательность рассмотрения и принятия стратегического выбора на уровне представительных и исполнительных органов власти города.

Процесс формирования стратегического выбора города состоит из следующих этапов:

1. Интегральная оценка исходной социально-экономической ситуации в городе, включающая в себя анализ внутренних закономерностей развития территории и анализ стартовых условий социально-экономического развития территории.

2. Анализ внешних факторов, определяющих перспективы развития города.

3. Разработка системы муниципальных социальных стандартов развития территории.

4. Формирование вариантов стратегического развития города.

5. Комплексная оценка вариантов развития города.

6. Определение стратегического выбора города.

Поскольку Концепция представляет собой документ, определяющий принципиальные направления развития города, то для конкретизации действий необходима дальнейшая проработка, которая осуществляется в рамках муниципальной программы комплексного социально-экономического развития города. Программа представляет собой документ, содержащий совокупность мероприятий, увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам мероприятий, направленных на достижение целей развития города в рамках определенной социально-экономической политики.

Цели программы конкретизируют цели концепции. Основными задачами программы являются следующие положения:

1. Уточнение и конкретизация системы целей социально-экономического развития города.

2. Формирование мероприятий, направленных на достижение поставленных целей.

3. Разработка механизма управления программой. Структура комплексной программы может быть различной, в зависимости от особенностей объекта планирования, но в наиболее общем виде

в программе целесообразно выделять следующие разделы:

4. Сводный раздел - обобщенная характеристика ситуации, содержание стратегического

выбора города, основные цели, приоритеты, первоочередные меры и основы механизма реализации программы.

5. Раздел «Повышение качества жизни» - основные элементы социально-культурного и социально-бытового обслуживания населения.

6. Раздел «Основные направления реформирования и развития экономики города» -рационализация экономической структуры, поддержка предпринимательства, развитие территориальных связей и другие направления.

7. Раздел «Основные направления развития системы городского самоуправления» -рационализация структуры управления городом, обеспечение баланса интересов, укрепление финансово-экономической базы местного самоуправления и другие направления.

Важное значение в систомо планового регулирования развития города имеет координация принимаемых плановых и проектных решении. Для этого целесообразна разработка текущего координационного плана, задачей которого служит увязка программных, финансовых и проектных решений в годовом разрезе (рис. 36)

 

4. СТРАТЕГИЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ И РАЗВИТИЯ городского ХОЗЯЙСТВА

4.1. Состав и структура стратегии развития городского хозяйства

4.2. Целевые ориентиры и показатели стратегии

4.3. Стратегические направления реформирования и развития городского хозяйства