Параграф 1. Развитие законодательных положений, регламентирующих обращения граждан, юридических лиц

 

По утратившей силу части 1 ст.254 ГПК РФ гражданин, организация вправе были обратиться непосредственно в суд или в вышестоящий в порядке подчиненности орган государственной власти, орган местного самоуправления, к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему. По действующей части 1 ст.218 КАС: «Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров».

В настоящее время нормативно-правовыми актами в сфере государственных (муниципальных) функций и государственных (муниципальных) услуг урегулировано, что все обращения граждан, юридических лиц с оспариванием решений, действий или бездействия власти являются следствием обращения за исполнением конкретной функции или конкретной услуги. Иными словами, публично-правовые отношения включают в себя отношения, связанные исключительно с исполнением государственных функций и оказанием государственных услуг, а также результаты этих действий. Порядок обращения граждан, юридических лиц в вышестоящий в порядке подчиненности орган власти, местного самоуправления, к вышестоящему должностному лицу должен быть регламентирован административными регламентами органа власти, местного самоуправления.

В настоящее время продолжается действие Федерального закона от 02.05.2006 №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ». Также действуют Федеральный закон от 27.07.2010 №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и Постановление Правительства РФ от 16.08.2012 №840 «О порядке подачи и рассмотрения жалоб на решения и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц, федеральных государственных служащих, должностных лиц государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, а также Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» и ее должностных лиц» (вместе с «Правилами подачи и рассмотрения жалоб на решения и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц, федеральных государственных служащих, должностных лиц государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, а также Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» и ее должностных лиц»).

Административных регламентов ранее не существовало, но с определенного момента у всех федеральных и региональных органов государственной власти, всех органов местного самоуправления возникла обязанность разработать и утвердить административный регламент в отношении каждой из исполняемых ими функций и каждой из предоставляемых ими услуг. Такие регламенты должны быть основаны на федеральных законах, утвердивших положение о каждом из федеральных органов власти, на законах субъекта РФ, а также на федеральном законе о местном самоуправлении и законах субъектов РФ о местном самоуправлении.

Речь в первую очередь идет о Постановлении Правительства РФ от 16.05.2011 №373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» (вместе с «Правилами разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций», «Правилами разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг»). Согласно Правилам каждый регламент должен включать в себя досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, исполняющего государственную функцию (государственную услугу), а также их должностных лиц.

С введением в действие КАС РФ по п.2) ст.6 Федерального закона от 08.03.2015 №22-ФЗ утратил силу Закон РФ от 27.04.1993 №4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Согласно ст.1 указанного Закона РФ ответственность государственного служащего наступала в связи с его обязанностью признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина в соответствии со статьей 3 Федерального закона от 27.05.2003 №58-ФЗ «О системе государственной службы РФ», статьями 4, 15 и 18 Федерального закона от 27.07.2004 №79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ». Оба упомянутых Закона о государственной службе действуют в настоящее время. Действие статей Закона №4866-1 в отношении государственных служащих распространялась также на муниципальных служащих в случае приравнивания их федеральным законодательством к государственным служащим.

Ст.4 Закона РФ №4866-1 устанавливала, что гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу, государственному служащему. Это положение ст.4 было принято ранее введения в действие ГПК РФ, в котором впоследствии оно было продублировано в ст.254. Еще ранее, в Гражданском процессуальном кодексе РСФСР, действовало положение ст.236 главы 24 о делах по жалобам на действия административных органов, рассматриваемых судом: «В случаях, предусмотренных законом, суд рассматривает в порядке, установленном настоящей главой, жалобы граждан и должностных лиц на действия административных органов или должностных лиц, которым законом предоставлено право производить взыскания с граждан в административном порядке».

Вообще в порядке Раздела «Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений» ГПК РСФСР рассматривались только дела:

1) по жалобам на неправильности в списках избирателей;

2) по жалобам на действия административных органов;

3) о взыскании недоимок с граждан по государственным и местным налогам и сборам, обязательному окладному страхованию и самообложению.

Следовательно, в ГПК РСФСР мы не находим положений, соответствующих настоящим положениям КАС РФ и утратившим силу положениям ГПК РФ о рассмотрении дел, возникающих из публично-правовых отношений. Но наряду с ГПК РСФСР, действовавшем до 01.07.2003 г., уже существовал упомянутый Закон РФ №4866-1, действовавший с 1993 г. до сентября 2015 г.

Федеральным законом от 02.05.2006 №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ», другими нормативно-правовыми актами срок обращения граждан с досудебным обжалованием в вышестоящий орган, к вышестоящему должностному лицу законодательством не установлен и никогда не устанавливался. Срок обращения заявителя в суд составлял три месяца (со дня, когда ему стало известно о нарушении его прав и свобод) во всех указанных нормативных актах РФ и РСФСР. Но утративший силу Закон РФ №4866-1 содержал полезное для заявителей дополнение; по ст.5 Закона для обращения в суд с жалобой устанавливались следующие сроки:

три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права;

один месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящего органа, объединения, должностного лица в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ. Это означало, что при отсутствии установленного законом срока обращения в орган власти о нарушении его права (или если принять этот срок также равный трем месяцам, а меньше по правовому смыслу обжалования быть не должно) срок получения ответа на досудебное обжалование фактически продлевал заявителю срок обращения в суд.

В действующем же законодательстве такой процессуальный срок не установлен, что позволяет судам нарушать права заявителя в случае если ответ на досудебную жалобу им еще не получен, а три месяца со дня получения им отказа от органа власти уже истекли (ссылаясь на то, что срок обращения в суд составляет - без оговорок - три месяца). Отсутствие такой оговорки в действующем законодательстве несомненно нарушает права заявителей по жалобам. Отметим здесь, что даже в ходе производства по правилам КоАП РФ и даже УПК РФ некоторые процессуальные документы обжаловались ранее в порядке ст.254 ГПК РФ, и такая оговорка дополнительно служила соблюдению прав лица, в отношении которого велось дело об административном правонарушении. Теперь же судьи, рассматривающие дела в порядке административного судопроизводства по КАС РФ, и вовсе могут «забыть» о такой процессуальной возможности для лиц, привлекаемых к административной ответственности по КоАП или УПК.

Конкретно: «Вместе с тем дела по жалобам содержащихся под стражей подозреваемых и обвиняемых, а также лиц, осужденных к лишению свободы, на действия администрации следственных изоляторов или исправительных учреждений, связанные с ненадлежащими условиями содержания (например, необеспечение осужденных надлежащей медицинской помощью), а также на решения о применении администрацией следственных изоляторов или исправительных учреждений мер дисциплинарного взыскания рассматриваются по правилам главы 25 ГПК РФ».

А также: «Несоблюдение лицом, уполномоченным разрешать конкретные процессуальные вопросы, требований УПК РФ и КоАП РФ о необходимости вынесения по результатам их рассмотрения тех или иных процессуальных документов (например, направление письма вместо процессуального документа) само по себе не может повлиять на вид судопроизводства, в котором подлежит обжалованию (оспариванию) документ, вынесенный по результатам рассмотрения процессуального вопроса». Оба извлечения даны из п.7 Постановления Пленума ВС РФ от 10.02.2009 №2. Разъяснения Постановления №2 необходимо учитывать заявителям при оспаривании решений и действий государственных органов и обжаловании судебных актов.

Также упомянутая ст.5 Закона №4866-1 содержала положение о том, что уважительной причиной пропуска срока обращения в суд считаются любые обстоятельства, затруднившие получение информации об обжалованных действиях (решениях) и их последствиях. Что касается апелляционного обжалования в вышестоящий суд, то в последние годы только арбитражные суды не нарушают процессуальные сроки направления информации сторонам процесса, так как благодаря электронной системе «Мой арбитр» информация, которая должна исходить от суда, достигает заинтересованных лиц в кратчайшие сроки.

Другие суды (рассматривающие дела в другом судебном порядке) довольно часто нарушают сроки предоставления информации и изготовления судебного акта в окончательной форме, а в дальнейшем при обращении сторон с заявлениями о восстановлении пропущенных сроков обжалования отказывают в восстановлении этих сроков. Эту проблему может разрешить вступающий в силу Федеральный закон от 08.03.2015 №22-ФЗ, согласно которому с 15.09.2016 г. вступает в силу часть 8 ст.125 КАС РФ о том, что административное исковое заявление может быть подано в суд посредством заполнения формы, размещенной на официальном сайте соответствующего суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». Электронное взаимодействие между судом и сторонами дела (если для гражданского и административного производства будет введена такая же система, как для арбитражного производства) лишит недобросовестных судей возможности затягивать процесс обжалования их решений и совершать другие процессуальные нарушения.