Формы управления и административно-правовые формы.

Под формой управления понимается внешне выраженное действие исполнительного органа (должностного лица), осуществленное в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия.

Все формы управления разделяются на правовые и не правовые.

- Правовые формы управления всегда влекут за собой четко выраженные юр. последствия. Это в первую очередь принятие правовых актов управления, а также совершение других юридически значимых действий (пр. выдача водит.удостоверения, справок, лицензирование) и заключение договоров (коллективных, трудовых и т.п.).

- Не правовыми формами управления считаются организационные действия. Они также осуществляются в рамках действующего законодательства, но такая деятельность регламентируется лишь в общем объеме (пр. проведение проверок, совещаний, обработка информации, разработка рекомендаций и проч.) юридических последствий не влекут.

 

Правовые формы государственного управления классифи­цируются: по содержанию целенаправленности и способу вы­ражения.

1. По содержанию административно-правовые формы под­разделяются на правотворческую и правоприменительную дея­тельность.

Правотворческая управленческая деятельность заключается в выработке правовых норм, их усовершенствовании, изменении и отмене, т.е. в издании нормативных актов управления.

Правоприменительная деятельность органов исполнительной власти заключается в действиях субъектов управления по подве­дению конкретного, имеющего юридическое значение факта под соответствующую норму права в целях принятия индивидуаль­ного акта, т.е. разрешения на основе норм права конкретных управленческих дел (вопросов).По содержанию и свойствам правовых норм, применяемых органами государственного управления, Правоприменительная деятельность подразделяется на регулятивную и охранительную.

2. По целенаправленности (целям использования) админи­стративно-правовые формы подразделяются на внутренние и внешние.

Внутренние (внутриорганизационные) формы применяются для решения организационно-штатных вопросов, ведения делопро­изводства, руководства государственными служащими, другими сотрудниками и структурными подразделениями, а также для управления нижестоящими органами.

Внешние административно-правовые формы используются в целях выполнения возложенных на орган задач и функций, со­ставляющих содержание государственно-управленческой дея­тельности.

2. По способу выражения правовые формы государственного управления делятся на словесные (устные и письменные) и конклюдентные.

Словестные могут быть письменными и устными;

Конклюдентные выражаются в виде знаков, сигналов, жестов.

Единственно приемлемым способом выражения правотворческой деятельности следует признать словесный — письмен­ный способ.

2.Понятие и юридическое значение правовых актов управления.

Правовые формы управления всегда вызывают последствия юр.характера или же имеют определенной юр. значение, поэтому их обобщенно можно обозначить в качестве административно-правовых форм.

Административно-правовые формы реализуются посредством издания правовых актов управления.

 

Правовой акт управления есть основанное на законе одностороннее юридически-властное волеизъявление полно­мочного субъекта исполнительной власти, направленное на установ­ление административно-правовых норм или возникновение, изме­нение и прекращение административно-правовых отношений в целях реализации задач их функций государственно-управленческой дея­тельности.

Правовые акты управления являются основной юридической (административно-правовой) формой реализации задач и функций исполнительной власти.

Юридическое значение правовых актов управления многообразно, так как они:

- устанавливают, изменяют или отменяют нормы права;

- возлагают конкретные обязанности на субъектов управления и наделяют их определенными првами;

- выступают в качестве юридических фактов;

- могут служить основанием для издания других актов управления, доказательством для суда, условием действительности других актов.

Правовые акты управления отличаются от актов судебных органов государственной власти своим преимущественно позитивным характер ом, выражающимся в том, что с их помощью организуется процесс функционирования механизма исполнительной власти с целью упоря­дочивающего воздействия на различные стороны государственной и общественной жизни. Судебные акты имеют ярко выраженный юрисдикционный характер; для управленческих актов юрисдикция не является приоритетной. Кроме того, правовые акты управления не могут отменить либо изменить судебные акты, в то время как последние такую возможность в отношении их имеют. Наконец, правовые акты ^нередко играют роль доказательств в судебном процессе (например, по жилищным, трудовым, административным делам).

Виды правовых актов управления:

1. По юридическому содержанию следует различать несколько категорий актов.

А) Нормативные акты. Они устанавливают, изменяют или отменя­ют юридические нормы, т.е. содержат общие правила, не имеющие конкретного адресата, не обращенные к конкретным лицам, рассчитанные на многократное применение в случаях, предус­мотренных их гипотезами.

Б) Индивидуальные акты — это решения субъектов адми­нистративной власти по конкретным вопросам, обращенные к конкретным лицам.

В) Общие акты - содержат либо общие кратковременные предписа­ния (о переносе выходного дня, об очередном призыве на воинскую службу и т.п.), либо содержат общие требования (повысить требовательность, усилить внимание к определенным категориям дел, бережнее относиться, экономить ресурсы, больше внимания уделять многодетным семьям и т.д.).

Г) Смешанные акты. В них одновременно содержатся нормы права и правоприменительные решения, либо даже еще и общие требования.

2. По субъектам, принявшим акты, их можно поделить на три неравные группы.

А) Акты органов исполнительной власти и их должностных лиц. Эта самая большая группа включает:

- Указы и распоряжения Президента РФ;

- постановления и распоряжения Правительства РФ;

- приказы, постановления и другие акты центральных органов РФ;

- акты высших и центральных органов исполнительной власти республик в составе РФ;

- постановления и иные акты глав администраций;

- приказы и иные акты органов специальной компетенции краевого, областного, окружного, районного, городского уровня;

- приказы и иные акты руководителей государственных и муниципальных учреждений и предприятий.

Б) Акты субъектов власти, которые не находятся в составе аппарата управления:

- постановления судей по делам об административных правонарушениях;

- приказы председателей судов, прокуроров, председателей представительных органов, имеющие внутриаппаратное значение.

В) Акты общественных организаций, которым делегированы государством властные полномочия. Например, профсоюзных правовых и технических инспекций (ст. 210 КоАП).

3. По форме различаю:.

А) Письменные акты - являются разновидностью служебных документов.

Б)Устные акты - широко используются при непосредственном руко­водстве производственной деятельностью, для обеспечения общес­твенной безопасности, в воинских частях.

В) Конклюдентные акты - находят внешнее выражение в жестах работника милиции, регу­лирующего уличное движение, в световых и звуковых сигналах, знаках.

4. По функциональной роли можно различать акты:

А) Монофункциональные - плановые, по финансовым вопросам, методического характера, по кадровым делам, по учету, снабжению и иным общим функциям управления.

Б) Полифункциональные – поскольку довольно часто управленческие решения связаны сразу с несколь­кими управленческими функциями.

5. В зависимости от объема полномочий субъекта власти, его правовой связанности различаются:

А) Дискреционные акты - принимаемые в условиях свободыусмотрения, широкой самостоятельности органа, должностного лица (например, при приеме на работу, выдаче лицензий). Сво­бодное усмотрение означает возможность выбора в широких пределах, установленных правовыми нормами. В силу недоста­точной полноты или конкретности правовых норм, наличия в них оценочных понятий, у правоприменителя существует возмож­ность принимать во внимание разнообразные факторы, а следо­вательно, выбирать лучшее решение из большого числа возмож­ных и законных вариантов;

Б) Альтернативные акты - принимаемые на основе альтернативных полномочий, предоставляющих субъекту возможность выбора одного из не­скольких вариантов (например, при рассмотрении дела о мелком хулиганстве начальник РОВД вправе оштрафовать виновного, направить дело в суд, передать на рассмотрение администрации, общественных организаций по месту работы, учебы гражданина, прекратить дело и ограничиться устным замечанием);

В) Акты «связанной администрации» - принимаемые при отсутствии возможности выбора (прием в вузы по результатам конкурса, назначение пенсий, применение абсолютных санкций и т.д.).

6. В зависимости от порядка принятия различают акты:

А) Коллегиаль­ные, принимаемые простым или квалифицированным большинст­вом от общего числа членов коллегиального органа или от числа присутствующих на заседании;

Б) Единоличные. Их намно­го больше, но чаще всего единоличные акты оформляют, придают властный характер мнению большой группы лиц, которые готовили, согласовывали, визировали, предварительно обсуждали проект.

Очевидно, что существует еще множество критериев (свойств) актов, по которым возможна их группировка.

 

Требования к правовым актам управления.

 

Правовые акты органов исполнительной власти должны приниматься в строгом соответствии с требованиями принципа законности, т.е. на основе и во исполнение законов. Акты управления, не соответствующие закону, подлежат отмене. Вме­сте с тем они не могут противоречить актам вышестоящих орга­нов исполнительной и законодательной власти.

1. Требования законности, предъявляемые к актам государствен­ного управления, заключаются в следующем.

· Правовой акт управления должен быть издан полномоч­ным органом и в пределах его компетенции. Акт управления, из­данный органом или должностным лицом по вопросу, относяще­муся к компетенции другого органа или должностного лица, под­лежит отмене, ибо он издан в нарушение его компетенции.

· Правовой акт управления не должен ограничивать либо нарушать установленные действующим законодательством права и законные интересы граждан, негосударственных организаций и других участников административно-правовых отношений.

· Правовой акт управления должен приниматься в установ­ленном порядке. Например, акты, принимаемые коллегиальны­ми органами, должны обсуждаться на заседаниях этих органов при наличии кворума, т.е. простого или квалифицированного (не менее двух третей) большинства членов данного коллегиаль­ного органа.

· Правовой акт управления должен быть издан по установ­ленной форме и подписан надлежащими должностными лица­ми. Форма акта (структура его составных частей, язык и стиль изложения, реквизиты) активно воздействует на содержание.

· Правовой акт управления должен быть издан в точном соответствии с установленным порядком опубликования и всту­пления в силу актов управления.

2. Целесообразность, полез­ность с точки зрения государственных интересов. В основе акта должно лежать общественное благо, он должен быть научно обоснован, соот­ветствовать реальной обстановке, своевременно принят, предусмат­ривать механизм его претворения в жизнь. С целью достижения целесо­образности акта должны учитываться:

· права человека;

· уровень сознания и культуры масс;

· плюрализм мнений, интересов;

· возможности решения проблем;

3. Эффективность. Государственная администрация. Ее правовые акты призваны своевременно и с наименьшими затратами добиваться наиболее полезных для граждан, общества и государства результатов.

4. К актам исполнительной власти предъявляются так же организационно-тех­нические требования, сущность которых заключаются в следующем:

· язык акта должен быть четким, ясным, лаконичным, понятным для тех, кому он обращен;

· акт должен быть оформлен грамматически правильно (любые ошибки могут исказить его смысл);

· акт должен быть своевременно доведен до сведения исполнителей и заинтересованных субъектов;

оформленный надлежащим образом акт должен быть передан на хра­нение.

Правовые акты управления выполняют свою служебную роль, когда они действуют, т.е. вызывают те юридические по­следствия, ради которых издаются (принимаются).

При нарушении юридических требований, предъявляемых к актам управления, может возникнуть вопрос об их действитель­ности. Такие акты могут быть ничтожными и оспоримыми.

Ничтожными называются правовые акты управления, кото­рые вследствие своей незаконности не могут порождать и не порождают юридических последствий. Их незаконность на­столько очевидна, что они не подлежат исполнению. Например, ничтожными являются акты, которые приняты с нарушением компетенции издавших их органов или содержат предписания подчиненным лицам осуществить противоправные действия.

Оспоримыми называются правовые акты управления, которые подлежат обязательному исполнению, но могут быть оспорены заинтересованными органами или лицами. Например, оспори­мыми являются акты, которые содержат неточности фактиче­ского характера.

Вопрос о законности оспоримого акта решается надлежащим государственным органом. В одних случаях оспоримые акты мо­гут быть признаны правомерными (после устранения обнару­женных в них недостатков), в других — недействительными. Однако до признания акта недействительным оспоримый акт управления имеет юридическую силу и порождает правовые по­следствия.

В государственном управлении существует презумпция пра­вильности актов управления, т.е. предполагается, что акт управления принят и издан с соблюдением всех юридических требо­ваний и обязателен для тех, кому он адресован.

Правовой акт управления может утратить юридическую силу не только в связи с признанием его недействительным. Он мо­жет быть отменен органом, издавшим этот акт, или вышестоящим государственным органом, обладающим таким правомочи­ем.

Основаниями отмены актов управления могут быть:

• незаконность акта;

• практическая нецелесообразность;

• необходимость замены устаревшего акта новым, соответ­ствующим изменившимся условиям и потребностям.

По этим же основаниям могут производиться изменения (внесение поправок и дополнений) актов управления.

От отмены правовых актов управления следует отмечать их приостановление, которое означает официальное временное прекращение действия акта до рассмотрения органом, который обладает правом отмены акта. Приостановление действий актов управления производится в тех случаях, когда уполномоченный на то орган считает изданный акт незаконным либо нецелесообразным, но не обладает правом на его отмену. Действие некото­рых актов (например, постановлений о наложении администра­тивных взысканий) приостанавливается в связи с принесением; протеста прокурора и подачей жалобы.