Торговля, конкуренция, промышленная политика и государство всеобщего благосостояния

Существует стремление представлять государство совершенно беспомощным перед лицом глобальной конкуренции [Strange 1996; Cerny 1997; Frieden 1991; Castells 1996]. Несмотря на оби­лие фактов, свидетельствующих, что хозяйства в большинстве своём состоят из предприятий, укоренённых в особой системе национальных прав собственности и управления, политологи

329

 

и социологи, по-видимому, убеждены в том, что силы глобали­зации вскоре упразднят государство как фактор политической экономии. Например, Стрейндж утверждает, что на глобальных рынках предприятия просто не принимают во внимание госу­дарства в своём неустанном поиске мест производства с низ­кими издержками и новых рынков [Strange 1996]. Государства никогда не будут столь разумными и эффективными, как рын­ки, поэтому им следует попросту свернуть свою деятельность и убраться с дороги.

Также в качестве аргумента приводится тот довод, что госу­дарствам, которые пытаются вмешиваться в конкурентный гло­бальный капитализм, приходится идти на компромисс между эффективностью (позволяющей капиталу развернуться там, где он способен максимально полно использовать свои возмож­ности в глобальной капиталистической конкуренции) и спра­ведливостью (т.е. использованием различных государственных мер для защиты рабочих именно от такой гибкости капитала). В целом теоретики глобализации утверждают, что «новая гло­бальная конкуренция» не оставляет государствам особой сво­боды в выборе политического курса, они должны съёжиться, снять препоны с действий капитала и забрать права у рабочих, иначе столкнутся с тем, что их лучшие предприятия уйдут из страны'и инвестируют где-либо в другом месте.

У этого аргумента есть два существенных недостатка. Во-первых, он предполагает, что трудовые издержки являются единственной переменной, направляющей международную экономическую конкуренцию на рынках, где встречаются пред­приятия из разных стран. Утверждение состоит в том, что един­ственным способом конкурировать за хорошие рабочие места со странами третьего мира или с США и их свободными рын­ками труда является государственная политика по снижению зарплат и ослаблению защиты трудящихся. Можно найти тео­ретические обоснования такой политики, однако существуют и достойные теоретические возражения и, что даже более важно, эмпирические свидетельства, показывающие, что эта точка зре­ния неверна.

Главная теоретическая проблема заключается в том, что уро­вень конкуренции в любой отрасли является результатом многих факторов, некоторые из них действительно связаны с издерж­ками (включая трудовые), но большинство наиболее важных

330

факторов связаны со способностью предприятий организовать производство и создавать новые технологии [Piore, Sabel 1984; Porter 1990; Womack, Jones, Roos 1991; Chandler 1990]. Например, в автомобильной промышленности подъём японских автопроиз­водителей практически не имел отношения к уровню трудовых издержек и в сильной степени был связан с особым способом организации производства [Womack, Jones, Roos 1991]. Японские работники получали высокие зарплаты и защищённые рабочие места, что вроде должно было бы отлучить японские предпри­ятия от международной конкуренции [Dore 1997].

Во-вторых, критикуемая нами позиция предполагает, что лю­бая государственная политика негативно сказывается на эконо­мическом росте, потребляя экономические ресурсы, которые в противном случае были бы направлены в более эффективный частный сектор. Этот аргумент неверен как теоретически, так и эмпирически. В экономической теории позитивная роль го­сударства восходит к проблеме провала рынка в контексте обе­спечения общественных благ. Новая институциональная эконо­мическая теория предлагает несколько механизмов, благодаря которым государственные расходы и политика могут оказать положительное влияние на экономический рост. Согласно те­ории эндогенного роста, расходы на образование, здоровье, а также коммуникационную и транспортную инфраструктуры положительно влияют на рост [Вагго 1990; Romer 1990; Aschauer 1990]. По мнению Д. Норта, А. Мэддисона и П. Эванса, Дж. Рауха, государство также обеспечивает политическую стабильность, правовые институты, стабильную денежную систему и надёж­ное управление [North 1990; Maddison 1995; Evans, Rauch 1999; Эванс, Раух2007].

Описываемый здесь политико-культурный подход принима­ет эти положения. Без перечисленных социальных институтов хозяйственные акторы не захотят совершать инвестиции ради экономии от масштаба (примеры на этот счёт см.: [Chandler, Amatori, Hikino 1997]). Эванс и Раух показали, что «компетент­ность» представителей бюрократии оказывает положительное влияние на экономический рост [Evans, Rauch 1999; Эванс, Раух 2007]. Некоторые экономисты готовы поверить, что различные варианты промышленной политики могут быть эффективны за счёт обеспечения инвестиций в научные исследования и разра­ботки, предложения капитала для высокорисковых проектов и

331

 

осуществления военных расходов [Tyson 1992]. Этот длинный список показывает, что вопрос о «балансе эффективности и спра­ведливости» в экономической политике не так уж тривиален. По крайней мере, выбор происходит не просто между «за» или «про­тив» государства, а между «за» или «против» отдельных вариан­тов экономической политики, которые могут помочь экономиче­скому росту [Evans 1995].

Если всё это верно, то откуда берётся неприятие государствен­ного вмешательства в экономику? В экономической теории су­ществует целое направление, согласно которому все государства нацелены на извлечение ренты [Buchanan, Tellison, Tulloch 1980]. Предполагается, что вся их деятельность нелегитимна в том смысле, что они стараются максимизировать свою долю в наци­ональном доходе и тем самым забирают ресурсы у частного сек­тора. Однако мысль о том, что все государства являются хищни­ческими, не просто порождена теорией социального выбора. Она связана с академическим и практическим интересом последних лет к оценке того, каким образом нации могут добиться конку­рентных преимуществ на рынках для своих предприятий.

С точки зрения интеллектуальных течений, в 1970-1980-е годы многие учёные заинтересовались Японией и «азиатским чудом» [Johnson 1982; Dore 1973; Hamilton, Biggart 1988]. Это подвигло их разобраться в том, почему Япония, Тайвань и Корея оказались способны так быстро развиваться; при этом иссле­дователи уделяли внимание и роли государства. Другие учёные восхищались немецкой экономикой за её неокорпоративистскую политическую систему, формальную кооперацию между трудом и капиталом и относительно небольшие предприятия, ориенти­рованные на экспорт высококачественных промышленных това­ров [Albert 1991]. Были ли те, кто тем не менее видели будущее производства в гибкой специализации по образу и подобию ма­леньких предприятий в промышленных районах Италии, Сили­коновой долины или Баварии [Piore, Sabel 1984; Saxenian 1994]. Такие предприятия, построенные по сетевому принципу, могут быстро реагировать на изменения рыночного спроса. Различные исследователи пришли к убеждению, что одна из этих моделей содержит разгадку конкурентоспособности наций.

Государства играют важную роль в большинстве подобных сюжетов. В 1990-е годы восстановление американской эконо­мики побудило исследователей вновь обратить свои взоры на

332

 

США и провозгласить достоинства американского стиля кор­поративного управления и трудовых отношений очередным ключом к экономическому успеху. Если принять во внимание убеждённость американцев в необходимости минимальной роли государства, неудивительно, что отношение к деятельно­сти правительств теперь такое критическое.

Однако эти временные увлечения в развитии интеллектуаль­ной мысли не привносят ясности в проблему экономического успеха и не помогают раскрыть причины экономического ро­ста. Для них характерно преувеличение важности какого-либо одного фактора для достижения конкурентных преимуществ и экономического роста и недооценка сложности всей совокуп­ности воздействующих факторов. Их приверженцы слишком быстро приходят к заключению о том, что какой-либо изолиро­ванный фактор является главным механизмом для достижения эффективности (в американской модели это будут сокращение роли государства, уменьшение прав рабочих, концепция пред­приятия, управляемого в интересах акционеров). Давайте более подробно рассмотрим некоторые неожиданные эмпирические свидетельства о связи торговли, экономического роста и чис­ленности управляющих.

Д. Родрик исследовал данные о взаимоотношении между мас­штабами государственного сектора и торговой зависимостью стран ОЭСР [Rodrik 1996]. Его данные показывают, что наиболее зависимые от торговли страны имеют не наименьшие, а, напро­тив, наибольшие государственные расходы. На основании свое­го эконометрического анализа, включающего более 100 стран и данные за 1960-1990-е годы, он делает вывод, что причина этой связи кроется в том, что общества, для которых торговля более важна, смягчают её риски государственными расходами, обеспе­чивающими некоторый уровень стабильности. Результаты этого исследования показывают, что более высокий экспорт на ранних этапах развития сопровождается не снижением, а ростом соци­альных расходов. Такие данные решительно противостоят нео­либеральному подходу к роли государств и рынков. Если конку­рентные мировые рынки побуждают государства сокращать свои функции, почему же тогда открытие внутренних рынков для ми­ровой торговли приводит к экспансии государства?

Согласно Дж. Гаррету, основной причиной такого роста си­стем государственной защиты в странах ОЭСР является сочета-

333

 

ние сильных левых партий, профсоюзов и интенсивной торгов­ли [Garrett 1995]. Высокий уровень протекционизма со стороны более чувствительных к влиянию мирового рынка государств происходит, главным образом, благодаря действию организо­ванных сил в политике. Гаррет также обнаруживает ряд фактов в пользу того, что с определённого момента интенсивная тор­говля уменьшает налоги на капитал, что некоторым образом поддерживает неолиберальную позицию.

Оказались ли действия государств, усилившиеся за послед­ние 30 лет XX в., причиной замедления роста экономики и создания меньшего числа рабочих мест? Возможно это и пра­вильно — защищать своих граждан и использовать государство как работодателя в качестве крайней меры для смягчения воз­действия экономических циклов. Однако действительно ли это ухудшало экономические показатели? Удивительно, но мы име­ем довольно мало эконометрических данных, подтверждающих негативное влияние различных форм государственных расхо­дов и показателей силы профсоюзов (таких как национальные коллективные дореговоры) на занятость и экономический рост. Эмпирическая литература по этому вопросу имеет дело либо со слишком агрегированными данными, либо с отдельными кейс-стади конкретных вмешательств в конкретных странах. Есть прекрасные свидетельства того, что государственные инвести­ции в инфраструктуру и образование положительно влияли на экономический рост [Aschauer 1990]. Сравнительные исследо­вания моделей капитализма очень чётко продемонстрировали, что государства также сыграли положительную роль в развитии [Evans 1995; Campos, Root 1996; Wade 1996]. В исследованиях, сопоставляющих определённые типы промышленной полити­ки и их эффективность для развитых индустриальных обществ, можно найти примеры как положительного, так и отрицатель­ного влияния государства [Johnson 1982; Ziegler 1997; Herrigel 1996; Crouch, Streeck 1997; Pauly, Reich 1997]. Однако в целом имеющиеся данные не указывают на то, что интервенционист­ские государства в подавляющем большинстве случаев негатив­но влияют на экономический рост.

Экономические теории в большинстве своем указывают на искажения, вызываемые властью профсоюзов на рынках труда, что приводит к снижению гибкости этих рынков. Установление минимального размера оплаты труда, коллективные договоры

334

 

и социальная политика, затрудняющая или делающая слишком накладным для предприятий наём или увольнение работников, теоретически могут уменьшить занятость и повысить масштабы безработицы. Однако эмпирические исследования по данным вопросам оказываются совсем неоднозначными. Например, в отчёте ОЭСР о рабочих местах 1998 г. рассматривается, каким образом за последние 20 лет коллективные договоры повлия­ли на экономический рост и создание рабочих мест в странах ОЭСР. Полученные результаты достойны цитирования: «Не­смотря на то что более высокий уровень развития профсоюзов и более скоординированные договоры приводят к уменьшению неравенства в заработках, значительно труднее найти устой­чивые и ясные взаимозависимости между этими ключевыми характеристиками систем коллективных договоров и общим уровнем занятости, безработицей или экономическим ростом» [OECD 1998: 2].

Из этого краткого обзора напрашивается поразительный вы­вод. Нет никаких оснований полагать, что за рассматриваемый период развитие торговли привело к «сокращению» государства. На самом деле всё совсем наоборот и ряд фактов говорит о том, что высокая зависимость от торговли в сочетании с организован­ным в профсоюзы трудом приводили к более высокой социальной защищённости и более значительному участию государства. Есть и теоретические основания для утверждения, что государства по-прежнему играют важную роль в обеспечении экономическо­го роста за счёт производства общественных благ, установления верховенства закона и (в определённых условиях) грамотной промышленной политики. Очень мало фактов свидетельствуют о том, что профсоюзы или коллективные договоры систематиче­ски сокращают рост рабочих мест или увеличивают безработицу. В то же время есть данные, говорящие о том, что сильное рабочее движение и рабочие партии способствуют перераспределению доходов и повышению зарплат в обществе в целом.

Также у нас крайне мало эмпирических свидетельств в поль­зу того, что конкурентоспособность предприятий в отраслях, втянутых в мировую торговлю, в первую очередь зависит от разницы в уровне зарплат. Напротив, наиболее явные конку­рентные преимущества обеспечиваются технологическими и организационными инновациями [Porter 1991]. Все эти выводы,

335

 

основанные на текущем состоянии экономической теории и но­вейших фактах из эмпирических исследований, прямо противо­положны заявлениям теоретиков глобализации. Государства не исчезают, неравенство не растёт повсеместно, а низкие трудо­вые издержки и слабая защита работников не являются основ­ным двигателем экономического роста в любом индустриаль­ном обществеза исключением, возможно, СИТА.

 

ТАБЛИЦА IX.5. Безработица и рост ВВП в отдельных странах,

Гг.

* В столбце 1 указан процент безработных. ** В столбце 2 указан рост ВВП. *** Учтена только западная часть Германии. ИСТОЧНИК: [OECD 1996fe: tabl. 2.7].

Будет нелишним обратиться к сравнению Европы и США за этот же период. Именно тогда аргументы о глобальной конку­ренции и роли государства в промышленной конкурентоспо­собности обсуждаются наиболее серьёзно [Crouch, Streeck 1997; Boyer, Drache 1996; Dore, Strange 1996]. В табл. IX.5 представлены данные по безработице и экономическому росту за 20 лет. В За­падной Европе уровни безработицы начали расти в начале 1980-х годов и оставались высокими как в периоды рецессии, так и в периоды экономического роста. Уровни безработицы в США повышались и понижались в зависимости от экономических условий. Эти данные часто приводят в качестве свидетельства

того, что европейское трудовое законодательство не позволяет работодателям увольнять работников, и медленный экономиче­ский рост в эти годы является следствием практик, не позво­ляющих очистить рынки труда. Поскольку американские пред­приятия могут отреагировать на возникающие возможности, нанимая работников, а в периоды экономических спадов уволь­няя их, они более прочих способны создавать новые рабочие места. Европейские же предприятия не могут с лёгкостью нани­мать новых работников и не используют открывающиеся новые возможности, что на более общем уровне приводит к медленно­му экономическому росту.

Существует несколько контраргументов против такой интер­претации представленных данных. Во-первых, единственная переменная при такой интерпретации нагружается непомер­ным теоретическим бременем и характеризуется как причина замедленного экономического роста в Европе. Также постули­руется, что, принимая решение об осуществлении инвестиций, европейские предприятия чувствительны только к одному фак­тору — трудовым издержкам. Это заявление несостоятельно в свете большинства теорий рынков, в которых обычно утверж­дается, что инвестиции осуществляются потому, что люди ве­рят в существование спроса на их продукты. Высокие издержки способны повлиять на инвестиционные решения, но это лишь один из элементов при принятии таких решений.

 

ТАБЛИЦА IX.6. Частичная занятость среди мужчин

в отдельных развитых индустриальных странах, 1993 г.

ПРИМЕЧАНИЕ: Приводятся данные по мужчинам в возрасте 20-64 лет. ИСТОЧНИК: [OECD 1995: tabl. 2.14].

336

337

 

Во-вторых, следует внимательнее относиться к данным по безработице. В табл. IX.6 представлены данные о преобладании частичной занятости среди трудоспособных мужчин в разных странах. В США почти 12% рабочей силы заняты частично. В Германии и Франции этот показатель составляет 2,9 и 4,1% соответственно. Исследования показали, что в США около 5% из 12% частично занятых хотят работать полный рабочий день [Farber 1999]. Поскольку европейцы часто могут выби­рать, работать им или нет, вынужденная частичная занятость, из-за высокой безработицы и медицинских пособий, довольно редка. К. Бекетт и Б. Вестерн недавно подтвердили, что высо­кая доля заключённых среди американской молодёжи также приводит к недооценке уровня безработицы [Western, Beckett 1999]. Они показали, что уровень безработицы в США был бы на 0,5-1,5% выше, если бы доля заключённых в США была бы на европейском уровне. Если к уровню безработицы в США до­бавить вынужденных частично занятых (5%) и заключённых (1%), то можно легко заметить, что уровни безработицы в Ев­ропе и США на самом деле довольно близки. Другими словами, щедрые социальные пособия в Европе означают, что работники могут выбирать, работать или нет, тогда как в США у работни­ков нет иного выбора, кроме как искать работу. В этом плане показатели безработицы в США выглядят не так впечатляюще.

Европейские страны избрали себе такой тип экономической политики, который был бы пригоден для более открытых эко­номик (свидетельством чему является более высокая степень за­висимости от экспорта), однако они также прибегают к таким её вариантам, которые обеспечивают более высокий уровень соци­альной защиты. В наиболее открытых для международной тор­говли странах ОЭСР, т.е. странах Западной Европы, имеют самые высокие в мире социальные гарантии и относительно небольшой уровень неравенства в зарплатах и доходах. Соединённые Шта­ты, будучи наименее зависимыми от международной торговли, имеют наименьшие социальные пособия и допускают наиболее высокий уровень имущественного неравенства. По сравнению с США в Европе очень высокая безработица. Однако такой раз­рыв можно в значительной степени отнести к низким пособиям в США, что порождает вынужденную частичную занятость. Бла­годаря европейским системам социальной защиты, люди там ме­нее бедны и менее склонны устраиваться на нежеланную работу.

338

 

Во время экономических неурядиц 1990-х годов в европейских государствах благосостояния произошёл некоторый пересмотр выплачиваемых пособий, однако они по-прежнему намного пре­вышают уровень американских [Kitschelt et al. 1999].