Понятие и система государственной службы.

 

Государственная служба представляет собой весьма сложное социально-политическое и организационно-правовое явление, характеризующееся многообразием элементов, связей, закономерностей и особенностей. Термин «служба» имеет много значений. Под службой понимается и вид деятельности, и ведомственное подразделение (например, дорожно-патрульная служба ГИБДД), и самостоятельный орган исполнительной власти (Федеральная служба исполнения наказаний, Федеральная служба внешней разведки).

Мы рассматриваем службу как один из видов общественно полезной деятельности, которая характеризуется следующими признаками:

1. В процессе своего труда служащие непосредственно материальных ценностей не создают, но обеспечивают условия для их производства.

2. Служащие воздействуют на людей, обслуживают их (обучают, лечат, управляют и т. п.).

3. Так как осуществление служебных функций реализуется на постоянной основе, в качестве основного вида трудовой деятельности, служащие должны обладать профессионализмом.

4. Такая служба характеризуется возмездностью, т. е. получением платы за деятельность.

5. Служащие работают в чужих интересах, т. е. выполняют волю тех, кому они подчинены, действуют в интересах тех, кто оплачивает их труд.

Таким образом, в самом общем значении службу можно определить как профессиональную деятельность определенной группы людей (служащих) по организации исполнения и практической реализации полномочий государственных, общественных и иных социальных структур.

Виды службы. Основой деления является наличие многочисленных организаций, объединений, которые имеют различное предназначение, выполняют различные задачи и функции. Прежде всего, все организации (объединения) делят на государственные и негосударственные. Государственные создаются государством для реализации государственных задач и функций. Это государственные органы, государственные предприятия и учреждения, вооруженные формирования и др.

Негосударственные организации весьма многочисленны (муниципальные органы, предприятия и учреждения, политические партии, общественные объединения и т. п.). Все они выполняют специфические задачи, действуя в рамках уставов, подчиняясь государственному регулированию лишь в части соответствия их деятельности закону.

В соответствии с таким статусом организаций служба в них делится на государственную и негосударственную.

В широком смысле государственная служба представляет форму трудовой деятельности людей, которая выражается в осуществлении административных (организаторских, управленческих), социально-культурных и воспитательных функций. Граждане, исполняющие названные функции в государственных органах и учреждениях (преподаватели вузов, работники музеев и т. п.), а также на государственных предприятиях в качестве руководителей и инженерно-технического персонала объединялись одним термином «служащие».

В таком аспекте понятие государственной службы использовалось до середины 90-х годов XX столетия. Принятый 31 июля 1995 г. Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» впервые легально ограничил сферу государственной службы, рассматривая ее в узком аспекте – как профессиональную деятельность лиц, замещающих определенные должности в органах государства.

Однако в соответствии с данным законом к государственной службе относилось исполнение не всех должностных обязанностей в органах государства, например, деятельность лиц, замещающих обеспечивающие должности. Парадоксально, но статус государственных служащих не распространялся на военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов и некоторых других.

Этот недостаток был устранен с принятием Федерального закона от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации», согласно которому под государственной службой понимается профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению полномочий:

− Российской Федерации;

− федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

− субъектов Российской Федерации;

− органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;

− лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий государственных органов;

− лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

Государственные служащие, реализуя полномочия органов государства:

− осуществляют действия распорядительного, регулирующего характера, т. е. функции так называемого положительного управления во всех сферах жизни государства;

− выносят юридически властные предписания для различных структур в системе управления (издают приказы, распоряжения, дают указания и т. д.);

− реализуют юрисдикционные действия, т. е. применяют меры государственного принуждения к физическим и юридическим лицам;

− совершают организационные действия (проводят совещания, заседания и пр.);

− осуществляют действия, направленные на обеспечение прав и свобод граждан (рассматривают жалобы, заявления).

Указанные полномочия реализуются как в системе федеральных органов, так и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Являясь разновидностью службы вообще и обладая всеми ее признаками, государственная служба имеет ряд особенностей, определяющих ее качественное своеобразие.

Во-первых, это деятельность лиц, замещающих должности в органах государства. При этом законодательство четко определяет круг субъектов государственной службы.

Во-вторых, это деятельность государственная, так как организуется государством, регулируется им посредством законодательства.

В-третьих, содержанием государственной службы является обеспечение полномочий государственных органов, выполнение задач и функций государства.

В-четвертых, в соответствии с Конституцией РФ на государственной службе могут состоять только граждане Российской Федерации. При этом служащими как государственных, так и негосударственных предприятий и учреждений могут быть иностранные граждане и лица без гражданства.

В-пятых, государственная служба является одним из видов трудовой профессиональной деятельности. Но в отличие от иных видов службы на лиц, замещающих должности государственной службы, не распространяется законодательство о труде. Их трудовые отношения регулируются специальными законами и иными нормативно-правовыми актами.

Таким образом, государственная служба – это профессиональная деятельность граждан России по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации и ее субъектов, федеральных и региональных органов государственной власти.

Система государственной службы включает в себя государственную гражданскую службу, военную службу и иные виды службы.

Государственная гражданская служба представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации. Она подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации.

Содержание деятельности федеральной гражданской службы составляют предметы ведения государства в той части, которой они отнесены к федеральной компетенции. В ст. 71 Конституции России говорится об исключительных полномочиях Российской Федерации в лице ее органов. Кроме того, ст. 72 Конституции определяет полномочия, находящиеся в совместном ведении России и ее субъектов. В этой сфере полномочия Российской Федерации и субъектов разделены по каждой позиции в текущем законодательстве, например, по управлению государственным имуществом, в сфере образования и т. д.

Предмет ведения федеральной гражданской службы определяет и пространственные (территориальные) границы ее функционирования. В одних случаях федеральные органы осуществляют служебную деятельность независимо от территориального устройства России (Федеральная служба по тарифам, Федеральное агентство по атомной энергии и др.), другие организуют свою деятельность соответственно с территориальным устройством РФ, имея органы в субъектах Федерации, а также городах и районах (Федеральная налоговая служба и др.).

Федеральная гражданская служба осуществляется на должностях в Аппарате Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ, в Администрации Президента РФ, в органах исполнительной власти (в Аппарате Правительства, в министерствах, федеральных службах и агентствах), в аппарате судебных органов (Конституционного Суда РФ, арбитражных судов и судов общей юрисдикции всех уровней), в аппаратах Центральной избирательной комиссии РФ, Счетной палаты РФ, Уполномоченного по правам человека в РФ и некоторых других.

Ее правовую основу составляют Федеральный закон от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе РФ», а также иные нормативно-правовые акты. Финансирование федеральной гражданской службы осуществляется за счет средств федерального бюджета.

Государственная гражданская служба субъектов РФ – это служба, которая создается для реализации полномочий, отнесенных к ведению субъектов РФ и совместному ведению РФ и ее субъектов, в той части, которая касается последних.

Данная служба осуществляется в аппарате законодательных органов субъектов РФ, в органах исполнительной власти субъектов РФ, а также в иных органах государственной власти, создаваемых субъектами Российской Федерации. Например, в Пермском крае эта деятельность осуществляется на должностях в Аппарате Законодательного Собрания, в Администрации губернатора, в аппаратах Правительства, Контрольно-счетной палаты, краевой избирательной комиссии и др.

Правовое регулирование государственной службы субъектов Федерации осуществляется посредством законов, принимаемых каждым субъектом Российской Федерации самостоятельно[1]. Эти законы, с одной стороны, не должны противоречить федеральному законодательству. С другой стороны, субъектам РФ предоставляются широкие полномочия по самостоятельному регулированию ряда вопросов, решение которых должно осуществляться с учетом местных, национальных и иных особенностей, присущих субъектам России, в частности: определять условия государственной службы (гарантии, размеры должностных окладов), требования к должностям, систему мер поощрения и т. д.

Финансовое обеспечение гражданской службы субъектов РФ производится за счет средств региональных бюджетов.

Военная служба представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания.

Правовую основу данного вида службы составляют Федеральные законы от 28 марта 1998 г. «О воинской обязанности и военной службе» и от 27 мая 1998 г. «О статусе военнослужащих».

Иные виды службы. Исходя из содержания правоохранительной деятельности как деятельности по обеспечению функционирования правовой системы государства, по поддержанию правопорядка, в том числе по предупреждению и пресечению правонарушений различного характера, путем применения мер принудительного характера, к числу органов, реализующих названные функции, можно отнести органы внутренних дел, органы и учреждения уголовно-исполнительной системы, таможенные органы, органы наркоконтроля, органы миграционной службы и др.

Государственная служба – это не только вид профессиональной деятельности, но и важнейший административно-правовой институт, который тесно связан с трудовым правом.

В советский период развития государства не было закона, который бы регулировал отношения, возникающие в сфере государственной служебной деятельности. В то же время в этой сфере действовало большое количество актов, которые носили ярко выраженный характер нормативно-трудового регулирования. В этой связи в юридической литературе высказывалось мнение, что данный институт в большей степени относится к трудовому праву, чем к административному.

Государственно-служебные отношения действительно связаны с регулированием посредством норм трудового права. Но это отношения особого вида. Государственная служба непосредственно связана с исполнительно-распорядительной деятельностью органов государства, которая реализуется через государственных служащих.

Особый характер государственно-служебных отношений проявляется и в том, что это трудовое отношение возникает между определенным лицом и государством в целом, которое наделяет это лицо правом действовать от имени государства и в необходимых случаях применять меры государственного принуждения. Эти специфические особенности государственно-служебных отношений предопределяют особый, отличный от обычного в трудовых отношениях порядок подбора и назначения на должность, возникает необходимость аттестования государственных служащих, важное значение имеют вопросы должностных прав и обязанностей, прохождения службы и др. Все это находит свое закрепление, прежде всего в нормах административного права, о чем свидетельствует современное законодательство.

Центральное место в рассматриваемом правовом институте принадлежит Федеральному закону от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации» и от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» Они устанавливают правовые и организационные основы государственной службы в России, принципы ее построения и функционирования.

Второй уровень составляют подзаконные акты, детализирующие отдельные направления служебной деятельности, например, Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы». К этой группе следует отнести также постановления Правительства РФ, акты иных федеральных органов исполнительной власти, в частности постановление Правительства РФ от 6 мая 2008 г. № 362 «Об утверждении Государственных требований к профессиональной переподготовке, повышению квалификации и стажировке государственных гражданских служащих Российской Федерации»; приказ Министерства юстиции РФ от 11 октября 2006 г. «Об утверждении квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам федеральных государственных гражданских служащих центрального аппарата Министерства юстиции РФ».

На региональном уровне вопросы государственной службы урегулированы законами субъектов Российской Федерации: например, Законом Пермского края от 7 декабря 2006 г. «О государственной гражданской службе Пермского края», от 12 октября 2007 г. «О классных чинах государственной гражданской службы Пермского края» и др.

Следует отметить, что новое законодательство о государственной службе устанавливает приоритет норм публичного (административного) права над нормами законодательства о труде, регулирующего вопросы частного права. Трудовой кодекс и другие акты законодательства о труде применяются к государственно-служебным отношениям лишь в случаях, не урегулированных законодательством о государственной службе.

Принципы государственной службы – это основополагающие идеи, начала, определяющие важнейшие закономерности в организации и функционировании государственной службы.

Принципы государственной службы нашли правовое закрепление в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации». К их числу относятся:

1. Федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдения конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

2. Законность.

3. Приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты.

4. Равный доступ граждан к государственной службе.

5. Единство правовых и организационных основ государственной службы.

6. Взаимосвязь государственной и муниципальной службы.

7. Открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих.

8. Профессионализм и компетентность государственных служащих.

9. Защищенность государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так физических и юридических лиц.

Законами о видах государственной службы могут быть предусмотрены и другие принципы ее построения и функционирования. Так, например, Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» закрепляет принцип стабильности гражданской службы.