Законодательная деятельность

Российского парламента

Признание Федерального Собрания органом законода­тельной власти вместе с тем означает, что ни один закон Рос­сийской Федерации не может быть принят, если он не рас­смотрен и не одобрен парламентом, а сам парламент обладает полной и ничем не ограниченной, в рамках полно­мочий Российской Федерации, компетенцией в сфере законо­дательства.

Парламентам свойственны три классические основные функции, на которых, собственно, и выросла представитель­ная система. Это:

- принятие законов;

- утверждение государственного бюджета;

- определенный контроль за исполнительной властью.

Эти классические функции парламента, сложившиеся еще в XVII в., с разными модификациями определяют ком­петенцию парламентов и в настоящее время. Комаров И. В. считает, что именно через эти функции выражается суверенная воля на­рода, а следовательно, обеспечивается демократическое правление[115].

Однако признанием основных функций парламента дело не исчерпывается. Важно также определить его предмет­ную законодательную компетенцию, которая составляет глав­ную часть общей компетенции любого парламента. Предмет­ная компетенция призвана обозначить круг вопросов, по которым парламент вправе принимать законы.

В настоящее время представляется важным вновь обратиться к вопросу о компетенции пар­ламента вообще и российского парламента в ча­стности. Современные исследования по конститу­ционному праву трактуют компетенцию законо­дательного органа как совокупность функций и полномочий в отношении определенных предме­тов ведения[116]. При этом отмечается, что конститу­ции и другие законы не всегда точно разграничи­вают функции как основные направления, сферы деятельности, так и предметы ведения и конкрет­ные полномочия.

Применительно к органу государства о компе­тенции можно говорить как о совершении дейст­вий или принятии решений согласно предостав­ленному праву в соответствии с функциями дан­ного органа. Компетенция органа определяется путем перечисления его функций (руководство, контроль, координация, прогнозирование и т.п.), которые возложены на орган в той или иной сфе­ре общественной жизни и по отношению к кон­кретным управляемым объектам. На языке юри­дических норм функции органа воплощаются в его полномочиях, т.е. совокупности прав и обя­занностей по осуществлению определенных за­дач. Действуя от имени государства, каждый ор­ган наделен властными полномочиями, которые обеспечиваются разными методами, включая властное принуждение. При этом сохраняется вы­сокая степень усмотрения: когда и как использо­вать то или иное право. В большинстве случаев анализ ситуации, ее оценка, выбор средств реализации права или осуществления обязанности отнесены к ведению органа, хотя иногда в законодательстве прямо предписаны обязательные действия[117].

Автор данного исследования приходит к выводу, что специфичность компетенции парламента в сравнении с компетенцией иных государственных органов связана с его природой как высшего представительного органа, осуществляющего за­конодательную власть. Парламент, считает он, сам вправе оп­ределять свою компетенцию путем принятия за­конов и даже конституции (в тех государствах, где конституция принимается или утверждается пар­ламентом). Он издает основополагающие акты о компетенции органов исполнительной и судебной власти, а в федеративных государствах устанав­ливает основы взаимодействия центра и мест и разграничивает сферы их ведения.

В общих чертах компетенция парламентов включает в себя следующие укрупненные полно­мочия: а) законодательные, б) представительные, в) контрольные, г) учредительные. Автор настоящей работы, анализируя компетенции парламентов некоторых зарубежных государств, обращает внимание, что их содержа­ние, объем и соотношение между собой неодинаковы в разных странах. Изменчивость обстановки и государственного курса, самих кон­ституционных институтов, поясняет он, влияет на комбинацию элементов компетенции.

И не случайно в про­шлом во Франции и ныне в России, Белоруссии и других государствах СНГ столь болезненно реша­ются вопросы не только о нормативном объеме полномочий парламентов, но и об их реальном

осуществлении[118].

Своеобразны способы регламентации компе­тенции парламентов. Она может устанавливаться в статьях конституций, статутных законов и функциональных законов, посвященных разным сферам государственной жизни. Причем чаще применяется способ полного "полураскрытого" закрепления компетенции, когда подробный кон­ституционный перечень полномочий сочетается с возможностью широкого выбора объектов зако­нодательного регулирования. Например, таково содержание ст. 84, 85, 86 Конституции Болгарии. В других случаях краткая функциональная харак­теристика парламентов дополняется подробным описанием процедур их законодательной деятель­ности и порядка принятия решений. Так, в п. 2 ст. 66 Конституции Испании установлено, что Гене­ральные Кортесы осуществляют государствен­ную законодательную власть, принимают бюд­жет, планируют деятельность правительства и осуществляют иные функции, возлагаемые на них Конституцией. В ст. 70, 81, 83, 90 подробно говорится об избирательных, органических, уполномочивающих и обычных законах.

Особенностью России как федеративного го­сударства является двухуровневая парламентская система, поскольку помимо федерального парла­мента в субъектах Федерации действуют свои парламенты. Их статус, функции и организация деятельности в основных чертах схожи с соответ­ствующими элементами статуса Федерального Собрания. Им посвящены главы Конституции республик и уставов краев, областей и других субъектов Федерации. В некоторых субъектах приняты специальные законы о законодатель­ных (представительных) органах[119].

Понимание парламента как органа законода­тельной власти является, безусловно, правиль­ным. И чаще всего преимущественно такая ха­рактеристика парламента как государственного института содержится в конституциях и законах, дается в научных трудах. Ее чаще всего можно обнаружить в трактовках парламента, содержа­щихся в выступлениях и программах партий и об­щественных объединений, в материалах средств массовой информации. Такой стереотип укоре­нился и в массовом общественном сознании. Од­нако выборность парламентов позволяет избира­телям видеть свою сопричастность с ними. Пожа­луй, именно парламент как выборный орган обнаруживает свое определяющее свойство - пред­ставительность. Для него это и способ своего фор­мирования как органа законодательной власти, и способ деятельности, и императив функциониро­вания. Не случайно и в прошлом столетии, и в XX в. продолжались споры, правомерно ли отож­дествлять парламент и народ, интересы депутатов и избирателей, не слишком ли велика цена частых несоответствий между данными величинами.

Дело, видимо, заключается в том, как тракто­вать природу парламента в качестве представи­тельного органа. Главной является отмеченная выше коренная, органическая связь парламента с субъектами Российской Федерации. Парламент:

а) принимает Устав области, вносит изменения и дополне­ния в Устав;

б) принимает законы и постановления по предметам веде­ния области и предметам совместного ведения Российской Федерации и области, а также иные нормативные право­вые акты;

в) дает толкование законов области и иных нормативных пра­вовых актов, принятых законодательным органом области;

г) утверждает программы и планы социально-экономиче­ского развития области; утверждает бюджет области и от­чет о его исполнении;

е) устанавливает налоги, сборы, пошлины, тарифы, пла­тежи, а также порядок их взимания;

ж) устанавливает порядок изменения административно-территориального устройства области;

з) осуществляет иные полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации, федеральными за­конами, Уставом области и законами области.

Парламент - единственный официаль­ный орган народного представительства. Универ­сальность такого представительства, конечно, относительная, поскольку нацию, народ "пред­ставляют" избиратели, т.е. только граждане, кото­рые имеют и реализуют конституционное право избирать и быть избранными. Избиратели - не все население, но они есть конституционно определен­ная и политически правоспособная и дееспособная его часть, наиболее зрелая в гражданском и поли­тическом смысле для выполнения столь весомой функции - формирования парламента.

Законодательная деятельность парламентов направлена на подготовку и принятие законов, которые либо прямо названы, либо обозначены их примерные темы, либо их издание порождает­ся первоочередными потребностями развития го­сударства и общества. В любом случае влияние различных факторов является столь сильным, что подчас меняет всю картину, поэтому незыб­лемость конституционных принципов очень важ­на. Многое определяется и самим процессом зако­нотворчества [120], который не сводится к регламен­там и процедурным правилам, это скорее всего познавательный процесс со своими трудностями в В Российской Федерации предметная законодательная компетенция Федерального Собрания конституционно в пол­ном объеме и системно не установлена. Главные ориентиры для определения этой компетенции содержатся в ст. 71 и 72 Конституции РФ, в которых перечисляются вопросы веде­ния Российской Федерации и совместного ведения Российс­кой Федерации и ее субъектов.

Однако круг вопросов, со­ставляющих понятия "ведения РФ" и "совместного ведения РФ и ее субъектов", шире предметной компетенции Феде­рального Собрания, поскольку по предметам ведения и со­вместного ведения правовое регулирование осуществляют не только Федеральное Собрание, но и другие федераль­ные органы государственной власти (Конституционное Со­брание, Президент РФ, Правительство РФ, другие феде­ральные исполнительные органы). Федеральное Собрание не вправе принимать законы по вопросам, входящим со­гласно Конституции РФ в компетенцию Президента РФ (на­пример, по определению основных направлений внутренней и внешней политики, как это установлено в ч. 3 ст. 80 Кон­ституции РФ). Следовательно, Федеральное Собрание при­нимает законы по любым вопросам, входящим в ведение РФ и совместное ведение РФ и ее субъектов, если эти воп­росы не входят в компетенцию других органов государствен­ной власти и не вторгаются в сферу ведения субъектов Рос­сийской Федерации.

Предметная компетенция указана в Конституции РФ и в другой форме. О ней говорят те статьи Основного Закона, в которых Федеральному Собранию прямо предписывается принять федеральный конституционный закон или федераль­ный закон по конкретному вопросу.

Например, федеральные конституционные законы принимаются по определению ре­жима военного положения, порядка введения чрезвычайного положения, по установлению судебной системы РФ и др. Федеральные законы определяют порядок выпуска государственных займов, порядок несения военной службы и др. Тем самым во всех таких статьях Конституции РФ закрепляется соответствующее полномочие Федерального Собрания.

Предметная компетенция определяет как бы общую на­правленность законодательной деятельности Федерального Собрания. Но компетенция палат в этой сфере все же нео­динакова. Так, Совет Федерации обязан рассмотреть приня­тые Государственной Думой законы только по указанным в Конституции РФ вопросам (ст. 106): бюджет, налоги и сбо­ры, война и мир и др.

По другим же вопросам рассмотре­ние Советом Федерации законов, принятых Государствен­ной Думой, не обязательно, по истечении определенного срока они могут быть переданы Государственной Думой Пре­зиденту РФ на подпись и обнародование и без одобрения Советом Федерации (ч. 4 ст. 105).