Местное самоуправление: понятие и определение

 

Особую роль в демократическом государстве играет местное самоуправление. Это такой способ разграничения власти, при котором ее нижний уровень, наиболее приближенный к населению, обладает значительной автономией и самостоятельностью в решении вопросов местной жизни, избирается жителями и несет ответственность перед ними за свои действия.

Роль местного самоуправления весьма важна в жизни современного общества и представляет как научный, так и практический интерес для ученых, государственных деятелей, представителей местных сообществ.

Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом.

Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации. Корни местного самоуправления уходят далеко в глубь веков, поскольку необходимость объединения людей с целью выживания существует с тех времен как человек появился. Еще в период первобытных общин люди, объединенные суровыми условиями жизни, вынуждены были совместно выполнять ряд функций (охрана жизни, добыча пищи и др.).

Исторический опыт развития местного самоуправления в России свидетельствует о том, что оно всегда было тесно связано с государством, государственным управлением, выступало как его продолжение на местном уровне и одновременно обладало значительными полномочиями, осуществляемыми самостоятельно и зачастую независимо от государственных структур.

В современной России становление институциональных структур местного самоуправления продолжается уже около двух десятков лет, имея достаточно сложную и содержащую множество противоречий и метаморфоз эволюцию. В развитии института местного самоуправления в его современном виде можно выделить два основных этапных момента. Период с 1987 по 1993 год характеризуется попытками центральной власти (сначала союзной, а впоследствии российской) провести децентрализацию низового звена системы Советов. Конец советского этапа развития местного самоуправления наступил в октябре 1993 года, когда система Советов была ликвидирована президентом.

Начало второго этапа - декабрь 1993 года (принятие Конституции, «ознаменовавшей радикальный разрыв с советской традицией и содержавшей в себе абсолютно новую концепцию местного самоуправления»). При этом следует учесть, что необходимость качественно иной системы местных органов самоуправления (всецело ориентированной на западный опыт) не в последнюю очередь объяснялась представителями властвующей политической элиты соображениями скорее идеологического плана, нежели результатами анализа сложившейся ситуации в муниципальной сфере.

Понятие «самоуправление», недавно считавшееся в нашей стране чисто академическим в смысле его оторванности от реальной жизни, за короткий срок приобрело характер общеупотребительного. Однако «самоуправление» во многом остается для нас новым понятием, и российская наука еще не в полной мере взялась за его осмысление.

В прямом смысле слова термин «самоуправление» означает «сам управляю собой, своими делами», что предполагает определенного рода автономность, независимость субъекта при решении своих внутренних проблем.

Вместе с тем, самоуправление, как и многие термины в общественных науках, не имеет законченного и единого научного толкования. В разных странах, в разное время и различными авторами оно понимается по-разному.

Самоуправление трактуется как относительно автономное функционирование какой-либо общественной организации, которое обеспечивается принятием членами данной организации норм и решений, касающихся ее жизнедеятельности, передачей по исторической эстафете традиционных социокультурных ценностей и навыков социального поведения, совместным ведением этими индивидами общих для них дел, отсутствием в организации разрыва между субъектом и объектом управления.

Единицы самоуправления делятся на два больших типа в зависимости от того, какие организации составляют их основу. Если основа - коллективы, объединенные производственно-профессиональной деятельностью, одной политической программой, вероисповеданием или общими заботами и творческими устремлениями, речь идет о корпоративных единицах и системах самоуправления (например, профсоюзах). Если же «естественной» базой организации выступает территориальная общность людей, т.е. исторически сложившаяся и находящаяся в непрерывном развитии устойчивая совокупность людей, объединенных системой связей, отношений и взаимодействий, сформировавшихся в результате постоянного их проживания на одной хозяйственно освоенной территории, то такая единица самоуправления квалифицируется как территориальная (например, город, село). Эти две формы самоуправления тесно взаимосвязаны, но в то же время существенно отличаются друг от друга, как было показано выше.

Речь идет, прежде всего, о территориальной общности населения, где все члены сообщества прямо или косвенно взаимодействуют друг с другом, живут и воспроизводятся в конкретных административно-территориальных образованиях, формах расселения (городских или сельских поселениях и их системах), которые представляют собой определенную целостность с точки зрения жизнедеятельности, саморегулирования и управления. Именно в пределах территориальных общностей берут свое начало, связываются, координируются, переплетаются и нередко заканчиваются все бесконечные потребности человека. Поэтому важной особенностью местного самоуправления является реализация именно местных интересов, нужд, потребностей. В границах территориальных общностей местные интересы населения превалируют над глобальными, ведомственными или узкопрофессиональными.

Интеграция людей в территориальном сообществе с целью что-то произвести, продать или потребить происходит на добровольной, сознательной основе, с учетом представлений, желаний, мотивов, устремлений, бытия каждого человека или, по крайней мере, большинства людей. Признаком территориальной общности являются чувство сопричастности, психологическая идентификация интересов человека с интересами сообщества, едиными морально-этическими ценностями.

Исторически сложилось так, что современное определение понятия «местное самоуправление», его основополагающие идеи в нашей стране нашли отражение только в 1990 г. в общесоюзном законе «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». В законе СССР давалась следующая трактовка этого понятия: «Местное (территориальное) самоуправление - это самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы».

В этом определении впервые в советской литературе наиболее емко раскрыто содержание местного самоуправления, даны ориентиры в понимании сути самоуправления. Этот закон повлиял на содержание других одноименных законов, принятых в бывших республиках СССР. В Законе РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991 г.) в ст. 1 было записано: «Местное (территориальное) самоуправление - система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции РСФСР и законов РСФСР, конституций и законов республик в составе РСФСР».

Как самостоятельный уровень публичной власти в России местное самоуправление состоялось 21 апреля 1992 г., когда в Конституцию РФ были внесены соответствующие изменения. В основу российской правовой системы местного самоуправления были положены правовые идеи общественной теории местного самоуправления.

Принятая всенародно Конституция 1993 г., федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. стали правовой основой развития данной институциональной системы. Были приняты и другие соответствующие нормативные акты, в том числе и законы субъектов Федерации, Цель одна - граждане имеют право самостоятельно решать значительное количество вопросов, связанных с их непосредственной средой проживания, проявлять гражданскую инициативу в решении важных социальных вопросов.

С образованием Российской Федерации, демонтажем системы Советов, принятием новой Конституции, переходом страны на демократические формы правления появилась настоятельная необходимость в разработке новых принципиальных подходов к самоуправлению.

В Конституции РФ (1993 г.) были закреплены конституциональные нормы местного самоуправления, обладающие высшей юридической силой в отношении всех других законодательных актов любого уровня.

Так, в Конституции РФ определяется место самоуправления в осуществлении власти народа, гарантируется его деятельность, признается и защищается муниципальная собственность, показывается роль местного самоуправления в осуществлении прав и свобод человека, представляются его функции в обеспечении жизнедеятельности населения и т.п.

Развернутое определение местного самоуправления давалось в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Ст. 2 закона гласила: «Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций».

Данное определение базируется на нормах Конституции РФ, элементы формулировок которых использованы в настоящем определении: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий действует самостоятельно» (ст. 12); местное самоуправление определяется как «самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью» (п. 1. ст. 130), местное самоуправление осуществляется «с учетом исторических и иных местных традиций» (п. 1 ст. 131).

В новой версии Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ, вступившего в силу с 1 января 2006 г. (в дальнейшем - Федеральный закон №131-ФЗ), говорится: «Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций».

Сопоставление приведенных формулировок показывает, что в федеральном законе 1995 г. акцент сделан на местное самоуправление как на деятельность населения, а в федеральном законе 2003 г. - как на форму осуществления народом своей власти. Представляется, что важным является и то, и другое.

Вместе с тем, федеральный закон 2003 г. не только и не столько закон о самостоятельности органов местной власти, сколько о механизмах осуществления народовластия в России.

Для характеристики сущности местного самоуправления как самостоятельного института гражданского общества необходимо выделить четыре основных параметра, в которых оно проявляется.

1. Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя, поскольку оно закрепляется в гл. 1 Конституции РФ, которая регулирует вопросы, относящиеся к основам конституционного строя.

. Право граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления, установленное Конституцией РФ, конкретизируется в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

. Под местным самоуправлением понимается также самостоятельная деятельность населения по решению вопросов местного значения.

. Местное самоуправление является одной из форм народовластия, через которую осуществляется выражение власти народа.

Характерной чертой современного этапа развития России является поиск оптимальных путей сочетания централизации и децентрализации системы управления, разграничения предметов ведения и полномочий Центра, регионов и муниципалитетов. В этой связи фактор самоорганизации территорий становится важнейшим условием дальнейшего осуществления реформ.

Россия пока делает первые шаги на пути внедрения различных правовых установлений, касающихся сути, организации и деятельности местного самоуправления, органы которого все еще не обладают достаточными возможностями для реализации этих правовых установлений, хотя усилия, направленные на то, чтобы право и способность его осуществления слились воедино, предпринимаются как федеральными, так и региональными органами государственной власти и самими органами местного самоуправления. При этом важно учитывать опыт прошлого нашей отечественной истории, накопившего немало ценного в сфере земского и городского самоуправления, советского строительства, что может и должно быть использовано на современном этапе развития местного самоуправления.