Внешнеполитические полномочия

 

Объем внешнеполитических полномочий главы государства определяется действующим законодательством, а уровень и степень их реального осуществления зависят от сложившейся политической практики, обычаев и традиций политической жизни. Постановления, характеризующие статус главы государства в области внешних сношений и конкретизирующие его полномочия, встречаются преимущественно в конституциях, принятых после второй мировой войны. "Президент Республики — записано в Основном законе ФРГ — представляет Федерацию в международных правовых сношениях" (ст. 59). Примерно так же определяется положение монарха в Испании. "Король — гласит Конституция — осуществляет высшее представительство Испании в международных отношениях" (ст. 56)[11].

Несколько более специализированный характер носят правовые нормы, используемые в республиках со смешанной формой правления. Так, согласно французской Конституции, "президент Республики ведет переговоры о заключении договоров и ратифицирует их" (ст. 52). Весьма лапидарна Конституция США, которая наделяет президента правом "по совету и с согласия сената" заключать международные договоры и назначать дипломатических и консульских представителей (разд. 2 ст. II). Исключительно широкие полномочия американского президента основаны не на тексте Конституции, а на решениях Верховного суда, резолюциях Конгресса и доктрине "внешнего суверенитета". Последняя исходит из утверждения, что "внешний" суверенитет в отличие от "внутреннего" не является производным от передачи полномочий штатов, а вытекает из акта образования федерации. Поскольку же президент — единоличный носитель федеральной исполнительной власти, а осуществление внешней политики образует ее прерогативу, соответственно руководство внешней политикой отнесено к ведению главы государства.

При установлении реальных внешнеполитических полномочий главы государства нельзя исходить только из конституционного текста. В Основном законе ФРГ они определяются, например, значительно шире, нежели в американской Конституции, хотя действительность прямо противоположна. Решающее значение имеет практика функционирования конституционного механизма. В странах с парламентарными формами правления все полномочия главы государства осуществляются правительством и его руководителем. В республиках со смешанной формой правления в зависимости от расстановки политических сил возможно как единоличное руководство внешней политикой со стороны главы государства, так и определенное разделение полномочий между ним и главой правительства. В президентских республиках глава государства занимает явно доминирующие позиции в области руководства и управления внешними делами.

Таким образом, национальная практика в области осуществления внешнеполитических полномочий отличается значительным разнообразием. Тенденции к концентрации оперативного руководства внешними сношениями противостоит в демократических странах тенденция к сохранению возможности контроля за ее проведением другими высшими органами. Поэтому, даже в президентских республиках, где глава государства располагает обширными полномочиями в области руководства внешней политикой, его возможности в определенной степени лимитированы. Только в странах с монократическими режимами, деспотическим или абсолютистским правлением какое-либо "конкурирующее" участие других государственных органов в осуществлении внешних функций государства практически отсутствует[12].

Действующее законодательство, корректируемое практикой построения и функционирования государственного механизма, позволяет выделить и очертить компетенцию главы государства в сфере внешних сношений. Это, во-первых, верховное представительство страны в международных отношениях. Любое выступление, заявление или акция главы государства, независимо от наличия специальных полномочий, обязывают государство. С

этим же связано и право непосредственного обращения к главам иностранных государств. Это право может осуществляться как путем посланий, так и посредством личных встреч. Практика свидетельствует о том, что все более активный характер приобретают личные контакты, визиты и встречи глав государств, а равно международные форумы с их участием. При выезде главы государства с официальным визитом за рубеж (в некоторых странах, например Мексике, с разрешения парламента) он имеет право на почетную встречу и пользуется особыми льготами и привилегиями.

Во-вторых, глава государства назначает руководителя ведомства иностранных дел и дипломатических представителей страны за рубежом. В США такие назначения производятся формально "по совету и с согласия Сената", в большинстве других стран — по решению правительства. Глава государства скрепляет своей подписью верительные и отзывные грамоты. При нем аккредитируются иностранные дипломатические представители[13].

В-третьих, в ряде стран глава государства дает, указания о подготовке и проведении переговоров, участвует лично в наиболее важных из них и подписывает международные договоры или другие международно-правовые акты. Его обязаны информировать о проведении переговоров и подписании актов, не требующих ратификации.

В США, где весьма распространена практика подписания так называемых исполнительных соглашений, не требующих ратификации Сенатом, президент должен представлять их в определенные сроки Сенату для ознакомления. Глава государства скрепляет своей подписью ратификационные грамоты, однако наиболее важные международные договоры ратифицируются на основе решения парламента (либо одной из палат). В США решение о ратификации принимает только верхняя палата Конгресса квалифицированным большинством в две трети голосов. Во Франции ратификация производится президентом на основе уполномочивающего закона, принимаемого Парламентом.

В-четвертых, к компетенции главы государства во многих странах отнесено объявление войны и заключение мира. Особая значимость этого полномочия привела к тому, что в большинстве стран оно осуществляется на основе решения парламента или правительства. В США право объявлять войну отнесено к компетенции Конгресса. Однако президент, используя свои

полномочия главнокомандующего вооруженными - силами, может отдать приказ об их применении за рубежом без санкции парламента[14].

Согласно совместной резолюции палат, принятой в 1973 году, вооруженные действия, начатые по приказу президента, должны быть прекращены в течение 60 дней с момента представления доклада президентом спикеру Палаты представителей и председателю pro tempore Сената. В исключительных случаях — 90 дней, если конгресс не объявит войну или не примет специальный закон. На практике именно эти полномочия президента используются все чаще при применении вооруженных сил США за пределами страны.