Глава I . Теоретические основы делегированного законодательства

 

Важнейшую роль в управлении обществом играет законотворческая деятельность государства, как одна из форм осуществления его функций. Законотворческая деятельность представляет собой процесс подготовки и издания законов. От эффективности ее осуществления зависит благосостояние общества и государства.

Органом, главная функция которого заключается в осуществлении законодательной власти, является парламент. Все конституции наделяют парламент законодательными полномочиями. Принятие законов является главной задачей парламента. Теоретически только парламент обладает суверенным правом принимать законы. Как утверждал Н.И. Лазаревский, «законодательная власть в качестве верховной может принимать в форме закона любые распоряжения, хотя бы по существу своему относящиеся к управлению или даже судебной деятельности, и каждое такое распоряжение является, безусловно, обязательным, и никакая ссылка на недействительность такого постановления на том основании, будто бы законодательная власть вышла за пределы своих естественных или законных пределов, ни кем в государстве принята, быть не может: закон подлежит исполнению, хотя бы по содержанию своему и был актом административным или судебным. В то же время обособленность законодательных органов приводит к тому, что никакой другой орган, ни административный, ни судебный, не имеют права, по частным ли случаям, или в общей форме, издавать постановления, которые имели бы силу закона, и всякий такой бы акт был бы недействительным»[3].

В настоящее время законодательная деятельность парламента

претерпела весьма серьезные изменения. В современных государствах парламент продолжает законодательствовать, однако «во многих странах он не является единственным общегосударственным законодательным органом: законы могут издавать и другие органы (Индонезия, Китай), абсолютные монархи (Оман)». Вместе с усложнением функций государства увеличился объем законодательной деятельности парламента, количество принимаемых актов увеличилось, но, тем не менее, центр тяжести в нормотворчестве переместился в правительство. Это объясняют тем, что объем государственной работы настолько возрос, законодательная техника настолько усложнилась, а само законодательство настолько специализировалось, что парламенту по неволе пришлось отказаться от значительной части своих полномочий в пользу правительства. Еще в начале XX в. отдельные государствоведы пришли к выводу о том, что «узкая» теория исполнительной власти (сводящая функции последней только к исполнению законов) навсегда, бесповоротно сдана в политический архив[4].

В последнее время в связи с появлением новых сфер общественных отношений законодательная власть не имеет возможности быстро осуществлять их регулирование. Необходимо искать пути более гибкого и оперативного управления. Ресурсами более быстрого реагирования на появление новых отношений обладает исполнительная власть. Поэтому стоит считать разумным то, что решение многих вопросов законодательная власть перекладывает на исполнительную. В связи с этим в западной науке создана концепция рационализированного парламентаризма, которая осуществляется на практике в ряде стран. Она предполагает ограничение роли парламента и передачу части законодательных полномочий исполнительной власти[5]. Однако в странах, где используется концепция рационализированного

парламентаризма, снижение роли парламента не является безусловным: за ним остается последнее слово в решении самых принципиальных вопросов, в том числе и вопросов о правах человека. Так, п.1 ст.82 Конституции Испании 1978г. устанавливает, что Генеральные кортесы могут делегировать правительству полномочия издавать нормативные акты, имеющие силу закона по определенным вопросам, за исключением относящихся к развитию основных прав и свобод[6].

Одной из характерных черт современного государства является рост правительственного нормотворчества, в том числе и в форме делегированного законодательства. Нормы, посвященные ему, встречаются в конституциях различных стран. Так, ст.38 Конституции Франции 1958г. гласит: «Правительство может для выполнения своей программы обратиться к парламенту за разрешением путем издания ордонансов в течение ограниченного срока мероприятий, обычно входящих в область законодательства»[7]. П.1 ст. 114 Конституции Румынии устанавливает, что «Парламент может принять специальный закон, уполномочивающий правительство издавать ордонансы в областях, не являющихся предметом органических законов»[8]. Согласно п.1 ст.88 Конституции Хорватии 1990 г. «Палата представителей может сроком на один год уполномочить Правительство Республики Хорватия издавать указы по отдельным вопросам, относящимся к ее компетенции, за исключением вопросов, связанных с регулированием осуществления предусмотренных Конституцией свобод и прав гражданина, национальных прав, избирательной системы, организации, компетенции и порядка деятельности государственных органов и местного самоуправления»[9] П.2 ст. 164 Конституции Швейцарии 1999 г. содержит положение о том, что «федеральный закон может предусмотреть делегирование полномочий по изданию правовых норм, если только это не исключается Конституцией, п.1 ст.45 Конституции Королевства Марокко 1996г. гласит: «На определенный срок и в определенных целях Правительство может быть уполномочено законом посредством декретов на принятие мер, обычно входящих в сферу действия закона». Положения о делегированном законодательстве содержатся в ст.ст.76-77 Конституции Италии 1947г., ст.82 Конституции Испании 1978г., ст.68 Конституции Бразилии 1988г., ст.78 Конституции Армении 1995г. и др. Вместе с тем существует ряд государств, в конституциях которых подобные статьи отсутствуют.

Термин «делегированное законодательство» в разных странах толкуют не одинаково, и вопрос о допустимости делегирования законодательных полномочий решается в конституциях неравнозначно. Существуют различные подходы к определению понятия делегированного законодательства. Некоторые источники указывают на то, что это деятельность, другие определяют этот институт через совокупность актов (делегированное законодательство – акты исполнительной власти, изданные по поручению парламента и имеющие силу закона[10]). Такое двоякое понимание вытекает из двух значений термина «законодательство». Думается, что и тот и другой подход имеют право на существование.

В некоторых странах континентальной Европы к актам делегированного законодательства относятся лишь те правительственные акты, которые не просто издаются по уполномочию парламента, но и наделены силой закона. Л. Дюги писал в начале ХХв.: «С формальной точки зрения законом будет всякое определение, исходящие от органа, который в данной стране рассматривается как непосредственный выразитель суверенной воли коллективности, образующий основу государства. С материальной точки зрения законом будет всякий акт, который по своему существу является законом, независимо от органа, его создавшего»[11]. Так, французская конституция 1958г., установив в первой части ст.34, что «законы принимаются парламентом», предусмотрела в ст.38 довольно существенное отклонение от этого принципа: «Правительство может для выполнения своей программы обратиться к Парламенту за разрешением осуществить путем издания ордонансов в течение ограниченного срока мероприятия, обычно входящее в область законодательства. Ордонансы принимаются в Совете министров после получения заключения Государственного совета. Они вступают в силу после их опубликования, но утрачивают ее, если законопроект об их утверждении не внесен в Парламент до истечения срока, указанного уполномочивающим законом. По истечении срока, упомянутого в первом абзаце настоящей статьи, ордонансы по вопросам, входящим в область законодательства, могут быть изменены лишь законом»[12].

Отсюда следует, что ордонансы имеют ту же юридическую силу, что и законы, то есть суть законы в материальном смысле, не будучи таковыми в смысле формальном.

В Германии правительство или министр могут издавать правовые постановления только по прямому уполномочию закона в каждом случае, причем эти постановления носят подзаконный характер, то есть не представляют собой законов даже в материальном смысле (ст.80 Основного закона ФРГ 1949г.)[13].

Стоит обратить внимание на то, как этот вопрос решается в

Великобритании, где нет писаной конституции. Учение о двух понятиях закона не смогло пустить здесь столь глубокие корни, как в странах континентальной Европы, потому что особенности исторического развития этой страны выдвинули на первый план различие не между парламентскими и правительственными актами, а между статутом и судебным прецедентом, длительное время являвшегося основным источником права Великобритании. Поэтому здесь закон определяется как формальное постановление относительно какого-либо правила поведения, подлежащего в будущем соблюдению со стороны тех лиц, к которым оно обращено. Уже к концу XVI века было признано, что парламентский акт представляет собой самое авторитетное воплощение английского закона, имеющее преимущество перед королевскими указами и решениями судебных органов. Но статут, будучи писаным законом, имеет то общее с судебным прецедентом, как неписаным законом, что именно суд стоит на его защите. Британские юристы в качестве непременного атрибута закона рассматривают возможность судебного преследования граждан за нарушение его установлений. Поэтому в трудах британских государствоведов встречается определение закона как нормы, защищаемой судами[14].

Правительство в Великобритании не обладает правом издавать законы, однако поскольку существует широкая практика правительственного нормотворчества, английские юристы сделали вывод о том, что все парламентские акты являются законами, но не все законы парламентскими актами. Обосновывается это тем, что за нарушение правительственного акта гражданина можно привлечь к ответственности через суд, а это как раз и указывает на то, что такие акты представляют собой законы.