Реформы в системе государственного регулирования РЦБ России

 

Сложившуюся в России систему государственного регу­лирования фондового рынка не критиковал разве что только самый ленивый. И надо сказать, что критика во многом была объективной. Специалистами отмечались недостатки как базового законодательства, регулирую­щего фондовый рынок, так и нормативно-правовых ак­тов государственных органов власти, регламентирую­щих различные аспекты функционирования фондового рынка в стране, и прежде всего ФКЦБ России. Бесспор­но, наибольшее количество нареканий со стороны про­фессионального сообщества вызывала сложившаяся система органов государственной власти, осуществляю­щих регулирование отечественного фондового рынка.

Начиная с 1996 г. основным ор­ганом исполнительной власти, уполномоченным в сфере рынка ценных бумаг, являлась Федераль­ная комиссия по рынку ценных бу­маг (ФКЦБ России). На самом деле регулирующие и надзорные функ­ции за фондовым рынком и его уча­стниками были распределены меж­ду целым рядом различных минис­терств и ведомств. Помимо ФКЦБ, контролирующие функции выполня­ли Банк России (кредитные органи­зации), Минфин (страховые органи­зации и отдельные профессиональ­ные участники рынка ценных бу­маг), Минтруда (негосударственные пенсионные фонды, отдельные уча­стники рынка ценных бумаг) и дру­гие. Схема существовавшей до не­давнего времени системы органов государственного регулирования фондового рынка и финансового рынка в целом представлена на ри­сунке.

Подобная сложная и запутанная структура приводила к тому, что функции различных министерств и ведомств по регулированию и надзо­ру за фондовым рынком пересека­лись и дублировались, что нередко становилось причиной конфликтов между различными регулирующими органами. Достаточно вспомнить имевшие в свое время место кон­фликты между ФКЦБ России и Бан­ком России из-за контроля деятель­ности кредитных организаций в ка­честве профессиональных участни­ков рынка ценных бумаг или недавний конфликт между ФКЦБ России и МАП России по поводу ре­гулирования рынка срочных инстру­ментов. Вполне очевидно, что такая ситуация не способствовала повы­шению эффективности системы го­сударственного регулирования рос­сийского фондового рынка и стала тормозом развития этого важней­шего сектора экономики страны.

Не содействовала развитию фон­дового рынка и его нормативно-пра­вовая база. Дело в том, что подготов­ленное еще в начале 1990-х годов базовое законодательство до сих пор существует в форме общих, «ра­мочных» законов, а большинство аспектов деятельности на рынке ценных бумаг осуществляется на ос­нове многочисленных ведомствен­ных нормативных актов, которые, как показывает практика, нередко противоречат друг другу. Так, напри­мер, нормативные акты, контролиру­ющие размещение средств инвести­ционных фондов, средств паевых фондов и резервов страховых ком­паний, значительно различаются, хотя по идее должны были бы совпа­дать. В подобных условиях затрудне­но создание сложных, комплексных финансовых продуктов, поскольку участник финансового рынка должен одновременно соответствовать тре­бованиям различных регуляторов, а финансовые инструменты из одного сектора финансового рынка могут разрешаться или не разрешаться к использованию регулятором другого сектора. Такая ситуация служит объ­ективной причиной для проведения реформы государственного регули­рования рынка ценных бумаг.

Как показывает мировой опыт, один из наиболее радикальных пу­тей реформирования системы госу­дарственного регулирования рын­ков — не только фондовых, но и фи­нансовых — создание так называе­мого мегарегулятора финансового рынка, представляющего собой единый государственный орган по упорядочению различных сегмен­тов финансового рынка. По такому пути в свое время пошли Норвегия (1986), Канада (1987), Дания (1988), Швеция (1991), Великобритания (1997), Япония (1998), Корея (1998), Австралия (1998), Исландия (1999), Южная Африка (1990), Венгрия (1996), Сингапур и др. По сути, мега-регулятор создан и в Швейцарии. В то же время следует отметить, что, например, США, которые, по всеоб­щему признанию, обладают наибо­лее развитым фондовым рынком, выбрали иное направление рефор­мирования системы государственного регулирования своего рынка. США пошли по пути развития прин­ципа функционального управления финансовыми рынками, сохранив несколько регулирующих органов. При этом в соответствии с принятым во второй половине 1999 г. законом «О модернизации финансового законодательства» лицензирование и контроль за кредитными организа­циями, действующими на фондовом рынке США, были переданы в веде­ние SEC. Обзор международной практики создания мегарегуляторов на финансовых рынках пред­ставлен в таблице.

Надо сказать, что идея создания мегарегулятора не нова и для Рос­сии. Впервые она была озвучена компанией Cadogan Financial еще в конце 1999 г. Среди причин, вы­звавших необходимость создания подобного суперведомства, называ­лись неравномерность, фрагментар­ность и непоследовательность нор­мативно-правовой базы; незначи­тельный размер рынков капитала; недостаточная независимость орга­нов регулирования; низкая оплата труда и недостаток ресурсов, харак­терные для большинства органов ре­гулирования; отсутствие четкой карьерно-иерархической структуры. Cadogan Financial предлагала в рам­ках проекта программы технической помощи создать единый мегарегулятор. Основным реципиентом должна была стать ФКЦБ России, что пред­полагало формирование мегарегулятора на базе Комиссии. О необхо­димости концентрации функций по регулированию фондового рынка речь шла и в программном докумен­те «Концептуальные основы разви­тия рынка ценных бумаг в России», подготовленном Национальной ас­социацией участников фондового рынка (НАУФОР) в 1999 г.1 Однако по целому ряду объективных и субъек­тивных причин эта идея не получила дальнейшего развития.

Действительно реальные шаги по созданию мегарегулятора фи­нансового рынка в России были сделаны только в начале марта 2004 г. в рамках радикальной ад­министративной реформы, начало которой было положено указом Президента РФ № 314 от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре феде­ральных органов исполнительной власти» (далее - Указ № 314). Дан­ным документом была ликвидиро­вана ФКЦБ России, а все ее функции были переданы новому госу­дарственному органу - Федераль­ной службе по финансовым рынкам (ФСФР). Кроме того, новому регуля­тору российского финансового рын­ка были переданы некоторые на­правления деятельности и других ликвидированных государственных структур. Так, от Минфина к ФСФР пе­решел контроль и надзор за форми­рованием и инвестированием пенси­онных накоплений, а от упразднен­ного Министерства по антимоно­польной политике — контроль за биржами и срочным рынком, от Минтруда - надзор за негосударст­венными пенсионными фондами.

Окончательно структура и статус нового регулятора российского фи­нансового рынка были установлены в постановлении Правительства РФ № 206 от 9 апреля 2004 г. «Вопросы Федеральной службы по финансо­вым рынкам» (далее - Постановле­ние № 206), принятым в развитие Указа № 314. Согласно данному по­становлению ФСФР — федеральный орган исполнительной власти, осу­ществляющий функции по контролю и надзору на финансовых рынках, находящийся в ведении Правитель­ства РФ и подчиняющийся непосред­ственно премьер-министру страны. При этом ФСФР имеет следующие функции:

-  осуществляет государственную регистрацию выпусков ценных бу­маг и отчетов об итогах выпуска ценных бумаг, а также регистрацию проспектов ценных бумаг;

-  обеспечивает раскрытие инфор­мации на рынке ценных бумаг в соответствии с законодательством РФ;

-  осуществляет в рамках установ­ленных федеральными законами и
иными нормативными правовыми актами России функции контроля и
надзора в отношении эмитентов, профессиональных участников рын­ка ценных бумаг и их саморегулируе­мых организаций, акционерных инвестиционных фондов, управляющих компаний акционерных инвестиционных фондов, паевых инвестицион­ных фондов и негосударственных пенсионных фондов и их саморегулируемых организаций, специализи­рованных депозитариев акционер­ных инвестиционных фондов, пае­вых инвестиционных фондов и него­сударственных пенсионных фондов, ипотечных агентов, управляющих ипотечным покрытием, специализи­рованных депозитариев ипотечного покрытия, негосударственных пен­сионных фондов, Пенсионного фон­да РФ, государственной управляю­щей компании, а также в отноше­нии товарных бирж;

- обобщает практику применения законодательства РФ в сфере сво­ей компетенции и вносит в прави­тельство предложения о его совер­шенствовании, разрабатывает про­екты законодательных и иных нор­мативных правовых актов.

Кроме того, до внесения изме­нений в действующее законода­тельство на ФСФР были возложены функции по руководству и обеспе­чению работы Комиссии по товар­ным биржам.

Для обеспечения реализации своих функций в ФСФР созданы 9 уп­равлений. Предельная численность сотрудников центрального аппарата будет составлять 301 единицу. Для обеспечения функций ФСФР в субъ­ектах РФ ей переданы региональные отделения упраздненной ФКЦБ Рос­сии. Всего на момент принятия ре­шения о ликвидации ФКЦБ России на территории Российской Федера­ции действовало 14 региональных отделений. В территориальных орга­нах ФСФР работают 800 человек.

ФСФР — совершенно особая структура в системе органов госу­дарственной власти. Такая особен­ность обусловлена тем, что, в отли­чие от других федеральных служб, которые подчиняются министерст­вам, ФСФР находится в прямом под­чинении премьер-министру РФ. Кон­тролируя значительную часть фи­нансового рынка страны, ФСФР, по сути, уже сегодня является его мега-регулятором. В то же время ФСФР пока и не мегарегулятор в классиче­ской модели: вне ее прямого влия­ния остаются страховые компании (они отданы в ведение Федеральной службы страхового надзора), ауди­торы (Минфин) и банки (Банк Рос­сии). Впрочем, как считают многие специалисты, вопрос о передаче ре­гулирования этих сегментов финан­сового рынка ФСФР - дело време­ни. По мере укрепления системы го­сударственного регулирования ос­тавшиеся сегменты финансового рынка, по-видимому, будут переда­ны в ведение ФСФР. Кстати, на этом этапе административной реформы ее инициаторами рассматривалась возможность передачи ФСФР функ­ций надзора за этими секторами финансового рынка. Однако пере­даче ФСФР функций, например, по банковскому надзору помешала по­зиция Банка России.

Вместе с тем, являясь мегарегулятором финансового рынка стра­ны, ФСФР по своему статусу — федеральная служба, т. е. орган госу­дарственной власти, лишенный возможности издавать норматив­ные акты, регулирующие отношения во вверенной ему сфере. Как изве­стно, в соответствии с п. 5 Поста­новления № 206 ФСФР только раз­рабатывает проекты законодатель­ных и иных нормативных правовых актов. Однако разработка проектов правовых актов - это еще не приня­тие их. При этом остальные феде­ральные службы находятся в подчи­нении конкретным министерствам, которые и занимаются нормотвор­чеством. Очевидно, непосредствен­ное подчинение ФСФР премьер-ми­нистру указывает на единственный возможный для нее в сложившейся ситуации путь нормотворчества -через постановления Правительст­ва РФ. Надо сказать, что такое положение дел полностью соответст­вует духу административной рефор­мы: разделение функций по уста­новлению правил и контролю за их применением и передача их неза­висящим друг от друга органам ис­полнительной власти.

Однако в случае с регулировани­ем фондового рынка возникает вполне очевидное противоречие с законом «О рынке ценных бумаг», где установлено, что уполномочен­ный в сфере рынка ценных бумаг го­сударственный орган соединяет в себе правоустанавливающую и пра­воприменительную функции. Раз­граничение этих функций способно привести к снижению эффективнос­ти государственного регулирования финансового рынка и, как следст­вие, к снижению эффективности функционирования последнего.

Все-таки от наличия у государствен­ного органа, регулирующего такой динамичный рынок, каким является финансовый рынок в целом и ры­нок ценных бумаг в частности, пра­ва оперативно изменять правила игры на нем, корректируя существу­ющие нормы или устанавливая но­вые, в определенной ситуации мо­жет зависеть стабильность финан­совой системы страны и экономики в целом.

Решить возникшую проблему способно совмещение функций нормотворчества, надзора и регу­лирования в рамках ФСФР. При этом соблюдение базового принци­па административной реформы, разделяющего функции нормо­творчества и контроль за их соблю­дением, можно обеспечить путем разграничения функций внутри са­мой ФСФР. Для этих целей нормо­творчество можно вынести за рам­ки этого органа, создав коллегию ФСФР — аналог коллегии ФКЦБ России. Формирование коллегии ФКЦБ России было предусмотрено ст. 41 закона «О рынке ценных бу­маг». Принимая за основу структуру коллегии ФКЦБ России, коллегия ФСФР должна состоять из 15 чле­нов, в том числе 6 сотрудников ФСФР и 9 человек «со стороны». Причем в число последних должны быть включены представители Минфина и Центробанка, а также представители профессиональных объединений участников фондово­го рынка.

Таким образом, по уровню кон­центрации контроля финансовой сферы ФСФР может стать мегарегулятором российского финансового рынка, отвечающим классическим канонам этого понятия, подобно британскому финансовому мегарегулятору — Управлению финансовых услуг (Financial Service Authority, FSA). Однако для этого предстоит еще мно­гое сделать, например изменить ста­тус ФСФР вывести из подчинения правительства и сделать независи­мым государственным органом, под­контрольным непосредственно пре­зиденту страны и подотчетным парламенту, действующим на основании своего специального закона, опре­деляющего его статус, права, обя­занности и т. п.

Заключение

 

Несмотря на большие трудности, особенно, законодательство, регулирующее рынок ценных бумаг, далеко от совершенства, сам рынок есть, он функционирует и развивается; он оказывает влияние на положение дел в государстве и способствует развитию предпринимательства в России. По мнению экспертов, российский рынок ценных должен развиваться в следующих направлениях:

- развитой рынок ценных бумаг обычно имеет доступ к фондам, формируемым различными типами институциональных инвесторов. Рынок ценных бумаг может расти, если такие институты будут созданы;

- консультационные и управленческие услуги, способствующие государственным капиталовложениям в инвестиционные фонды, страхование вкладов и других видов сбережений требуют соответствующей законодатель-ной, регламентационной, образовательной и технической поддержки;

- законодательство о фирмах должно гарантировать, что правление акционерных предприятий защищает интересы широкого круга инвесторов. Это предполагает определение обязанностей руководителей и установление контроля для предотвращения разного рода махинаций;

- особой проблемой для государства остается защита интересов вкладчиков негосударственных пенсионных фондов и страховых компаний. Для ее решения органы, регулирующие деятельность этих финансовых институтов, должны разработать нормативы обязательных инвестиций и наиболее ликвидные и надежные ценные бумаги.

С помощью вышеперечисленных пунктов и разумных действий правительства российский рынок ценных бумаг сможет вплотную приблизиться к мировым стандартам.

Из рассмотренного материала я сделал вывод, что российский рынок ценных бумаг развивается более или менее динамично. Искушенные западные профессионалы высоко оценивают потенциал российского рынка, и я надеюсь, что политическая и экономическая стабильность позволит России в ближайшем будущем стать одним из крупнейших финансовых центров мира.