Критерии развития дорожной сети

История отечественных дорог началась еще при Иване Грозном, когда в 1555 году был создан единый орган управления дорожным делом - Ямская изба. В петровскую пору надзор за дорогами перешёл к центральному налоговому ведомству, собиравшему и дорожную пошлину. Крупнейшим объектом дорожного строительства петровского времени было строительство «прешпективной» дороги из Петербурга в Москву, которое началось в 1722-м и завершилось в 1746 году. Внимание царственных особ к дорожным вопросам позволило построить только в первой половине XIX века более 20 тысяч километров дорог с твердым покрытием. Позднее, в советское время, была создана мощная дорожная индустрия, которая обеспечила строительство в СССР сети автомагистралей.

В современной России первым программным документом по строительству дорог стала реализованная в 1995-2000 годах президентская программа «Дороги России», которая позволила не только сохранить дорожную сеть страны, но и увеличить ее протяженность с 519 до 584 тысяч километров. За эти годы построено и реконструировано 290 километров мостов, отремонтировано и принято в сеть дорог общего пользования более 47 тысяч километров сельских автомобильных дорог.

Что означают дороги для России, для ее экономики, для ее позиционировании в мировом экономическом разделении - хорошо известно. Достаточно сказать, что беспрецедентные размеры нашей страны, северные климатические условия, исторически сложившаяся обстановка с транспортной, дорожной в частности инфраструктурой, оставляют желать много лучшего. К 2005г. к накопившимся проблемам в дорожной сфере прибавились проблемы, сгенерированные реформами: экономическими и административными. В частности, за пять лет объем государственного финансирования дорожного хозяйства в целом применительно к федеральному и региональному уровню сократился более чем в два раза, в региональном измерении более чем в три раза. Министр транспорта выступил с вынужденным объявлением, что в силу сокращения финансирования, работы, в основном, будут сводиться к ремонту и поддержанию в рабочем состоянии дорог общего пользования. О значительном, существенном развитии автодорожной сети, новом дорожном строительстве речь не ведется.

До 2001 г. объемы финансирования дорожного строительства составляли около 3 % ВВП. В 2004 году эта цифра снизилась в интеграле до 1,3%. Для сравнения можно сказать, что Италия и Франция расходуют на эти цели до 4,5 % ВВП, Болгария 2,5%, даже Монголия с ее характерной географией - 1,5 %. В 2005 г. на развитие дорожного хозяйства в России цифра составила 1,1 % ВВП. Это означает, что в больших политических государственных решениях проблема пока не решалась. Нужно искать ее решение, потому что, во-первых, дорожная отрасль - это сектор экономики, мультиплицирующий занятость. Одно рабочее место в дорожной отрасли создает шесть-десять рабочих мест в смежных секторах экономики. Снижение скорости перемещения грузов и товаров в России за период с 1995г. по 2005г. привело к увеличению себестоимости более чем на один триллион рублей в сопоставимых ценах. Издержки могут вырасти еще на 50%, если не будут найдены соответствующие управленческие экономические решения.

Наряду с этой общеэкономической и общегосударственной гуманитарной оценкой проблемы важно сказать, что в 90-е годы, с переходом от государственной экономики к рыночной, дорожное хозяйство было под угрозой распада механизмов его финансирования. Надо отдать должное руководителям отрасли, депутатам того времени, которые сумели разработать и пролоббировать базовый законопроект о дорожных фондах в России, заложивший целевой налог, с механизмом его консолидации и расходования на цели дорожного строительства. Система включала межбюджетные взаимоотношения, федеральный дорожный фонд и дорожные фонды субъектов Российской Федерации.

В то переходное время бюджетная процедура выглядела как очень не упорядоченная, имели место различные целевые фонды, их было много, бюджетная процедура была непрозрачной, было много нецелевых расходований средств и неприятных явлений, всем известных. Поэтому логика реформ заключалась в упорядочении бюджетных процедур в стране. Были что выделены наиболее социально значимые, уязвимые сферы ответственности государства перед гражданами страны: старость, социальное страхование, здоровье. Здесь сочли нужным сохранить целевой механизм фондов. Во всех остальных сферах ответственности государства такие механизмы были демонтированы. Взамен был принят бюджетный кодекс, упорядочен и продолжает настраиваться налоговый кодекс. Но вот дорожное строительство, как сфера государственной ответственности (речь идет о дорогах общего пользования с учетом того, что институты частной собственности на автодорогу до сих пор не существуют) пока должным образом не признана и не оформлена. Хотя все здесь осталось в ведении и ответственности государства.

Одной из главных целей госполитики провозглашено "выравнивание уровня развития сети автомобильных дорог" в разных регионах. Но чем измеряется уровень развития сети? Ее протяженностью на душу населения? Плотностью дорог на 1 кв. км территории? Протяженностью сети в расчете на 1 млн. рублей создаваемого на территории валового регионального продукта? Общепринятого критерия нет, а реальные критерии распределения средств неизвестны.

В результате дорожное "выравнивание" "скашивается" в пользу "богатых": на пять регионов с самым высоким ВРП (Москва, Ханты-Мансийский АО, Санкт-Петербург, Московская область, Свердловская область) приходится 30% средств федерального бюджета-2001 на господдержку территориальных дорог, а на пять регионов с самым низким ВРП (Усть-Ордынский Бурятский АО, Коми-Пермяцкий АО, Таймырский АО, Агинский Бурятский АО) - 0,6% этих средств. Интересно, что в Фонде поддержки регионов дело обстояло в 2002 году прямо наоборот: на 5 регионов с самым высоким ВРП пришлось 0,5% помощи, распределяемой из фонда.

В настоящее время с помощью созданной госкомпании «Российские автомобильные дороги» государство предполагает обеспечить прорыв в развитии транспортной инфраструктуры за счет реконструкции существующих и строительства новых магистралей.

Пока состояние дел в этой отрасли плачевно. В 2009году сдано в эксплуатацию 1058 км новых и отремонтированных дорог. В 2010 году - на 30 км больше. Для сравнения: с 1959−го по 1965 год в РСФСР было построено 81,2 тыс. км автодорог с твердым покрытием, из которых 37 тыс. имели усовершенствованные покрытия. Еще сравнение: в Китае строительство магистральных дорог общей протяженностью 85 тыс. км планируется завершить к 2020 году: предполагается вводить примерно по 7-8 тыс. км автодорог в год.

На строительство платных дорог и их реконструкцию в ближайшие пять лет госкомпания планирует потратить около 1,275 трлн. рублей (сегодня расходы на строительство дорог из федерального и регионального бюджетов составляют около 1,8 трлн. рублей). Из них порядка 746 млрд. - бюджетные средства, около 42,5 млрд. будет привлечено из инвестфонда РФ. Еще 273 млрд. рублей госкомпания рассчитывает получить с помощью облигаций, выпущенных под госгарантии. В облигации госкомпании могут быть инвестированы пенсионные средства. Примерно 32 млрд. рублей «Автодор» займет в госбанках.

Отсутствие системы современных контрактных отношений в автодорожной отрасли приводит к отсутствию у заказчиков и строительных подрядчиков мотивации строить дороги быстро и качественно. В автодорожном хозяйстве сохраняется монополия госзаказчика. Между тем во многих странах мира внедрена система контрактов жизненного цикла, при которых частные инвесторы вкладываются в строительство дорог, а государство возмещает затраты в течение 20-30 лет после ввода автострады в эксплуатацию. Такая схема позволяет планировать бюджетные расходы и создает стимул для повышения качества дорог. Ведь если дорога развалится на следующий год, инвестор не получит прибыли, поскольку будет вынужден вкладываться в ремонт и платить штрафы.

В отсутствии комплексного экономического критерия эффективности, отражающего потребительские предпочтения, т.е. прибыли, его пытаются заменить специально сконструированными критериями, отражающими тот или иной аспект потребления (протяженность, плотность, обеспеченность, "выравнивание", категориальная структура дорог, плотность движения и т.д.). Таких критериев может быть множество, каждый имеет свои преимущества и сторонников, и выбор любого из них или их комбинации неизбежно носит произвольный, политический характер. При этом неизбежно возникновение "диспропорций", т.е. неэффективного использования ресурсов с точки зрения потребителей. Перипетии политического процесса все время приводят к смене критериев, возникает "критериальный хаос".

Можно выделить основные критерии, развития дорожной сети, применяемые Российской Федерации: Обеспеченность автодорогами общего пользования; строительство и реконструкция автомобильных дорог с твердым покрытием общего и необщего пользования; ремонт и затраты на содержание, капитальный ремонт и ремонт автомобильных дорог общего пользования с твердым покрытием регионального и федерального значения; инвестиции в основной капитал по источникам финансирования; протяженность автомобильных дорог (удельный вес дорог с твердым покрытием в общей протяженности дорог, удельный вес усовершенствованных дорог в протяженности дорог с твердым покрытием) и др.