Государственное регулирование попечительской деятельности

 

Опека (попечительство) была и остается наиболее распространенной правовой формой устройства граждан. Так, в 2010 году в России 44,8 процентов детей, оставшихся без попечения родителей, были переданы под опеку (попечительство). В этой форме заложен огромный положительный потенциал, позволяющий устроить судьбу нуждающегося в социальной заботе гражданина наилучшим способом, с одной стороны, наиболее приближенным к проживанию в семье, а с другой стороны - обеспечивающим контроль за соблюдением прав и интересов гражданина.

Между тем исследования показывают, что этот потенциал опеки и попечительства используется недостаточно. На практике сложилось и закрепилось убеждение в том, что опекунами или попечителями могут быть, как правило, только родственники подопечного, что опека и попечительство устанавливаются на длительный срок и что процедура установления опеки крайне сложна и длительна. Такого рода заблуждения свойственны не только потенциальным опекунам и попечителям, но и работникам органов опеки и попечительства. Зачастую опека (попечительство) смешивается с другими формами устройства граждан, чему способствует в том числе и содержание пункта 4 статьи 35 Гражданского Кодекса Российской Федерации, пункта 3 статьи 153 Семейного Кодекса Российской Федерации и других норм.

Такое положение обусловлено комплексом причин, при этом отсутствие необходимой информации у населения или недостаток финансирования в бюджетах муниципальных образований не являются основными. Более важной причиной является несовершенство современной правовой модели опеки.

Законодательство об опеке и попечительстве в течение многих десятилетий практически не менялось. Формирование нового российского гражданского законодательства в начале девяностых годов XX века, изменившее многие институты гражданского права, тем не менее, почти не затронуло содержания норм об охране прав и интересов недееспособных или не полностью дееспособных лиц. Появились лишь правила о доверительном управлении имуществом подопечных, а также было устранено понятие «опека над имуществом». Одним из самых значимых для института опеки и попечительства изменением является «перемещение» основных его положений из семейного в гражданское законодательство. Семейный кодекс Российской Федерации не развил положений ПС РФ об опеке и попечительстве над несовершеннолетними.

Увеличение числа детей, оставшихся без попечения родителей, на фоне сокращения числа усыновлений российскими гражданами заставляет соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления активно искать приемлемые в современных условиях формы устройства детей. К сожалению, новые формы (например, «патронатная семья») закрепляются в большей степени на уровне регионального законодательства, которое зачастую вступает в противоречие с федеральными нормами.

Вместе с тем изменения, произошедшие в гражданском законодательстве и в цивилистической науке, определяет потребность в реформировании института опеки и попечительства. Изменилось представление о месте семейного права в системе российского права, участилось применение нетипичных договоров, проявляется тенденция к расширению сферы участия государства в гражданских правоотношениях, активно разрабатывается теория услуг. Эти обстоятельства являются важными предпосылками для обсуждения возможности применения гражданско-правовых механизмов к отношениям опеки и попечительства.

В современной России можно отметить необходимость формирования нового подхода к соотношению участия государства и личности в ее жизнеобеспечении. Объективно назрела необходимость перехода к иной модели государственной поддержки граждан.

Обосновывается идея о том, что «социальное» государство должно выступать лишь в роли организатора социальной помощи. Основная задача законодателя в настоящий период состоит не в создании норм, провозглашающих социальные права, а в организации предпосылок для эффективной реализации людьми своего потенциала. В связи с этим существующее понятие «социальное обеспечение», под которым в большей степени принято понимать предоставление материальной помощи в тех или иных формах, требуется заменить новым, более точным - «социальная забота». Забота выражается не только в форме единовременных или периодических платежей, но также и в других формах. В настоящей работе забота понимается широко, как «социальная забота», т.е. деятельность по обеспечению потребностей нуждающегося в заботе лица, осуществляемая государством в лице его органов, а также организациями и отдельными гражданами, в том числе членами его семьи. В содержание этой деятельности входит целый комплекс всевозможных действий, включая выявление нуждающегося в заботе лица.

Под государственной социальной заботой следует понимать деятельность государства в лице его органов и должностных лиц по организации поддержки нуждающемуся в заботе лицу, а также по ее непосредственному оказанию.

Реализация социальной заботы осуществляется путем:

организации выявления нуждающихся в ней лиц;

выяснения возможностей ее предоставления этим лицам за счет их «внутренних» ресурсов.

Представляется, что каждому человеку принадлежит право на социальную заботу. Необходимыми предпосылками возникновения этого права являются:

потребность человека, а также общества в целом в оказании помощи и осуществлении заботы;

объективная потребность людей, неспособных к самосохранению, в предоставлении им помощи;

способность государства (как «публично-властной организации народа») к организации социальной заботы и заинтересованность его в благополучии своих граждан.

Право человека на социальную заботу должно занять свое место среди основных прав человека, заменив собой декларативное по существу право на социальное обеспечение. Осуществление права на социальную заботу имеет весьма важное значение, поскольку тесно взаимосвязано с реализацией права человека на жизнь.

Предлагается рассматривать право на социальную заботу как конституционное право и параллельно как элемент содержания общей правоспособности гражданина.

В условиях современности для реализации права человека на социальную заботу необходимо незамедлительное принятие целого комплекса правовых, экономических и иных мер, которые не могут быть сведены только к поиску в бюджете средств для выплаты пособий и пенсий или для создания приютов для содержания в них граждан на полном государственном обеспечении. Комплексный характер предстоящих мероприятий предполагает не только совершенствование нормативной базы осуществления социальной заботы, но и создание и внедрение в сознание людей особой идеологии заботы, посвященности друг другу, ориентирование людей на семейные ценности.

Социальная забота - динамичное явление, а следовательно ее виды могут быть различны, этом подтверждает история развития общественных отношений. Распространенные виды социальной заботы, среди которых можно выделить несколько основных:

непосредственное осуществление заботы членами семьи; предоставление денежного или' иного имущественного содержания обязанными членами семьи;

устройство лица под опеку или попечительство;

получение лицом содержания и (или) ухода на основании договора пожизненного содержания с иждивением либо иного соглашения;

выплата государством различного рода социальных пенсий, пособий и иных сумм; помещение (устройство) лица в социальное или медицинское учреждение с финансовым обеспесением его пребывания либо на безвозмездных условиях;

другие виды помощи, которые могут применяться одновременно.

Формы устройства могут быть различны, а их использование зависит от совокупности многих факторов - национальных традиций, демографической экономической ситуациями и т.д. Так, советскому праву был известен договор о патронаже над психически больным гражданином, заключаемый в целях его «долечивания в условиях семьи». В зависимости от субъекта, осуществляющего социальную заботу, все формы устройства граждан следует разделить на две группы:

формы индивидуального и,

формы неиндивидуального устройства, основное отличие между которыми состоит в: а)придании юридического значения личностным качествам гражданина, непосредственно оказывающего помощь и попечение, и б) в наличии или отсутствии обязательного личного исполнения с его стороны.

Суть устройства различается в зависимости от потребностей устраиваемого лица. Если гражданам, страдающим физическими недугами, требуется медицинская помощь и посторонний уход, то, например, лица, страдающие психическими расстройствами, нуждаются также в защите и представительстве их прав и интересов. Под формами устройства граждан в работе предлагается понимать те правовые конструкции, которые позволяют обеспечить постоянное или временное закрепление за нуждающимся в заботе гражданином одного или нескольких лиц с перемещением гражданина в помещение, принадлежащее этим лицам, или без такового, с предоставлением осуществляющим заботу лицам вознаграждения или без предоставления.

В зависимости от длительности отношений по устройству гражданина следует различать формы постоянного (например, усыновление) и временного устройства. Временной формой устройства является в том числе опека (попечительство).

Выявлено различие между попечительством и патронажем над дееспособными гражданами (статья 41 Гражданского Кодекса РФ), сделан вывод о невозможности отнесения патронажа к попечительству над не полностью дееспособными гражданами. В результате было сформулировано предложение об изменении редакции статьи 41 Гражданского Кодекса РФ в целях недопущения отождествления патронажа и попечительства, которое может повлечь на практике подмену воли дееспособного гражданина волей органа опеки и попечительства) и пребывания его в специальном учреждении (лечебном, воспитательном или ином аналогичном). Опека и попечительство сравниваются также с усыновлением, передачей ребенка в приемную семью и иными формами устройства детей, в том числе теми, которые предусмотрены законодательством субъектов Российской Федерации.

Исходя из того, что временные формы индивидуального устройства детей (приемная семья, «патронатная семья» и иные) не имеют принципиальных отличий от опеки и попечительства, предлагается закрепить три формы устройства детей - пребывание в специальном учреждении, усыновление и опеку (попечительство). Вместе с тем нормы об опеке и попечительстве должны быть изменены таким образом, чтобы допустить существование разновидностей опеки в зависимости от условий исполнения опекуном (попечителем) своих обязанностей. Это позволит в том числе урегулировать в рамках одного института отношения устройства детей по договору.

Правоотношение, возникающее из договора об опеке (попечительстве), имеет своей целью устройство лица, нуждающегося в социальной заботе. Такая задача ни в коем случае не относится к внутрихозяйственным, более того, имеет общефедеральный масштаб. Следовательно, при заключении договора орган опеки и попечительства лишь формирует и выражает волю публичного субъекта, муниципального образования, что не исключает возможности делегирования этих полномочий (подобное положение вполне может быть закреплено законодательством субъекта Российской Федерации с учетом специфики организации местного самоуправления в регионе).

Таким образом, опека (попечительство) может основываться как на безвозмездном договоре, так и на договоре возмездного оказания услуг.

Право опекуна на возмещение ему расходов закреплено в большинстве источников зарубежного законодательства, а также существовало в истории отечественного института опеки (попечительства). В настоящее время в России возмещение расходов, связанных с осуществлением опеки (попечительства), законодательно не предусмотрено.

Анализ положений действующего Гражданского Кодекса РФ позволяет прийти к выводу о том, что отечественный законодатель воспринял подход классического римского права к установлению различий между опекой и попечительством. Юридически значимые действия попечителя, с позиции Гражданского Кодекса Российской Федерации, сводятся лишь к одобрению совершаемых подопечным сделок в форме согласия.

Передача лица под опеку (попечительство) как форма его устройства означает еще и возложение ответственности на опекуна (попечителя).

Правовое регулирование отношений, входящих в предмет института опеки и попечительства, осуществляется в действующем российском законодательстве нормами гражданского, семейного, административного законодательства, а также законодательства об органах местного самоуправления.

Своеобразность российского института опеки и попечительства состоит в том, что основная часть его норм закреплена одновременно в двух отраслях законодательства - семейном и гражданском. Представляется, что включение всего института опеки и попечительства в семейное законодательство нецелесообразно. В первую очередь это связано с основной целью опеки (попечительства) - обеспечить при помощи действий другого физического лица (организации) восполнение недостающей дееспособности подопечного, а в необходимых случаях также и защиту иных его интересов.

Итак, определяя место норм об опеке и попечительстве в системе отечественного законодательства, следует признать, что опека и попечительство - это институт законодательства. Это утверждение полностью соответствует изложенной в работе идее о сути попечительства как такой формы реализации социальной заботы, которая выполняет общегосударственные задачи, вследствие чего должна обеспечиваться деятельностью органов государственной власти, а следовательно, подлежит комплексному правовому регулированию. Однако комплексный характер опеки не дает в настоящий момент оснований преувеличивать значение данного института и возводить опеку и попечительство в ранг отраслей законодательства.