Государственное регулирование благотворительной деятельности

 

Согласно статье 1 Федерального закона «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» благотворительной деятельностью является «добровольная деятельность граждан и юридических лиц по бескорыстной (безвозмездной или на льготных условиях) передаче конкретизированным в статье 2 закона гражданам или юридическим лицам имущества, в том числе денежных средств, бескорыстному выполнению работ, предоставлению услуг, оказанию иной поддержки». Включение в Закон «О благотворительной деятельности» описательного определения благотворительности соответствует традиции восточноевропейского законодательства.

Что касается современного западноевропейского законодательства, то оно, как правило, не дает определения благотворительной деятельности, подменяя его простым перечислением тех юридических признаков, которые лежат в основе этого понятия. Так, например, в соответствии с нормами английского Закона «О благотворительных организациях» (1960), благотворительной считается та деятельность, которая, во-первых, служит всему обществу либо значительной его части; во-вторых, преследует установленные в законе благотворительные цели.

Отдельные виды благотворительной деятельности конкретизируются в специальных законах. В частности, согласно пункту 2 статьи 18 Федерального закона «О рекламе» от 18.07.1995, осуществляемая на безвозмездной основе деятельность юридических и физических лиц по производству и распространению социальной рекламы, передаче своего имущества, в том числе денежных средств, другим юридическим и физическим лицам для производства и распространения социальной рекламы признается благотворительной деятельностью и пользуется предусмотренными законодательством льготами.

К числу основных целей благотворительной деятельности, в частности относятся: содействие защите материнства, детства и отцовства; содействие деятельности в сфере образования, науки, культуры, искусства, просвещения, духовного развития личности. Перечень целей благотворительной деятельности приведен в пункте 1 статьи 2 Закона и является исчерпывающим; он конкретизируется в региональном законодательстве о благотворительности.

Данное в статье 1 Федерального закона «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» (далее - Закон о благотворительной деятельности) определение благотворительной деятельности позволяет сделать вывод о том, что современной российской благотворительности присущи те классические признаки, которые были отмечены дореволюционными исследователями конца XIX - начала XX веков. К этим признакам относятся, прежде всего, добровольность, бескорыстие и избирательный характер благодеяний. При этом, сформулированное в Законе о благотворительной деятельности правовое понятие благотворительности имеет целый ряд характерных особенностей, выходящих за рамки дореволюционных представлений о благотворительности. В частности, благотворительная деятельность согласно действующему законодательству Российской Федерации характеризуется относительным бескорыстием, поскольку закон допускает оказание нуждающимся благотворительной помощи не только безвозмездно, но и на льготных для них условиях. Например, в феврале 1998 г. благотворительный Детский Фонд Иркутской области, действуя в рамках благотворительной программы «Глухие дети», заключил благотворительный договор с фирмой «Отикон» на поставку слуховых аппаратов для детей на льготных для фонда условиях, со скидкой (Еженедельный информационный выпуск Агенства Социальной информации. № 13 3-9 апреля 1998 г.). Таким образом, бескорыстие, по смыслу Закона «О благотворительной деятельности», не исчерпывается безвозмездностью совершаемых благодеяний и, в силу этого, является понятием относительным. Бесспорно, в каждом конкретном случае оказания благотворительной помощи льготные условия благотворительной деятельности подлежат дополнительной конкретизации. Полагается, что оптимальным средством такой конкретизации может стать договор о благотворительности, содержащий, в отличие от безвозмездного договора пожертвования, нематериальные обязательства получателя в отношении дарителя. В настоящее время институт договора о благотворительности предусмотрен в нормах действующего законодательства некоторых восточноевропейских государств (статья 4.3 Закона «О благотворительности и спонсорстве» Республики Молдова; статья 1 Закона «О благотворительности и спонсорстве» Республики Литва). К сожалению, в действующем российском законодательстве специальные нормы о таком договоре отсутствуют. Однако не установлен и запрет на его заключение, ведь согласно пункту 2 статьи 421 Гражданского кодекса РФ стороны могут заключить договор как предусмотренный, так и не предусмотренный законом и иными правовыми актами.

Во-вторых, согласно действующему законодательству Российской Федерации мотивы оказания благотворительной помощи не имеют правового значения. Между тем, за рубежом, в частности, в США, предпринимаются попытки нормативного закрепления мотивационных начал благотворительности. Так, в девяностых годах XX века правление директоров «независимого» (некоммерческого) сектора США обратилось к группе экспертов с просьбой дать рекомендации в отношении тех ценностей, которые должен отстаивать сектор добровольных организаций. В результате был создан Комитет по ценностям и этике «независимого» сектора, цель которого заключалась в изучении проблем нравственного поведения указанных обществ и поднятии их сознательности в этических вопросах. Вместе с тем, Комитет разработал модель «нормативного саморегулирования» морально-этических отношений в сфере благотворительности, так что указанные отношения были подчинены «самостоятельно установленным добровольными, в том числе благотворительными, обществами законам» (или правилам)». В связи с этим были разработаны нормативные комплексы морально-этических стандартов, используемых в рамках благотворительных организаций соответствующих типов (например, «стандарты совершенства», разработанные организацией «Единый путь»). Н. Ю. Беляева называет разработанные американскими добровольными, в частности, благотворительными обществами комплексы нравственных норм «моральным кодексом», определяющим те ценности, которым соответствующие общества должны следовать (Сборник которым соответствующие общества должны следовать - Сборник «Благотворительность вчера и сегодня» под редакцией В.В.Меньшикова М., 1994.). Из этого следует что, нормативное регламентация морально-этических аспектов благотворительности в США находится на стадии «саморегулирования», которое, как полагается, предшествует их законодательному закреплению.

В России вопрос о законодательном закреплении мотивационных основ благотворительной деятельности был поднят в связи с разработкой проекта Федерального закона «О меценатах и меценатстве». В пояснительной записке к проекту указывалось, что, в отличие от социального благотворителя, действующего из чувства сострадания, жалости, долга и т. п., меценат руководствуется исключительно эстетическими соображениями. Вместе с тем, поскольку личные мотивы благотворительной деятельности с трудом поддаются правовой регламентации, указанный критерий отличия благотворительности от меценатства вряд ли можно признать удачным.

В законодательстве, безусловно, могут быть определены мотивационные начала благотворительной деятельности. В качестве примера можно привести статью 1.2 Закона Республики Молдова «О благотворительности и спонсорстве», согласно которой благотворительная деятельность представляет собой «беспристрастное» оказание помощи нуждающимся. Думается, что нормы закона, определяющие личные мотивы благотворительной деятельности, будут неизбежно носить декларативный характер, поскольку вряд ли возможно правовое определение таких понятий как «беспристрастность», «сострадание» и т.п. В этой связи само по себе наличие норм, определяющих мотивы благотворительной деятельности, не сможет воспрепятствовать так называемой мнимой благотворительности, осуществляемой отнюдь не в общеполезных целях. Вот почему вполне оправданной представляется позиция законодателя, хотя и отказавшегося от декларации мотивационных основ благотворительности, однако установившего ряд запретов и ограничений для мнимых благотворителей. Речь идет о нормах, запрещающих осуществление благотворительной деятельности в целях подкупа избирателей, в политических и иных целях. Так, согласно пункту 2 статьи 2 Закона «О благотворительной деятельности» направление денежных и других материальных средств, оказание помощи в иных формах коммерческим организациям, а также поддержка политических партий, движений, групп и кампаний благотворительной деятельностью не являются. В этой связи в пункте 3 статьи 30 Федерального закона «О политических партиях» от 11.07.2001 определено, что не допускаются пожертвования политической партии и ее региональным отделениям от благотворительных организаций, а также учрежденных ими организаций. Нормами избирательного законодательства установлены запреты на включение благотворительных организаций в избирательные блоки, на проведение благотворительными организациями и учрежденными ими организациями предвыборной агитации, выпуска и распространения любых агитационных материалов. Благотворительные организации и учрежденные ими организации не вправе вносить пожертвования в избирательные фонды депутатов (пункт 6 статьи 58 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации»; пункт 7 статьи 66 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»). Закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» расширил понятие подкупа при проведении предвыборной агитации, а также круг лиц, которым в ходе избирательной кампании или при проведении референдума запрещено заниматься благотворительной деятельностью (пункты 3, 4 статьи 45 Закона).

Согласно статьи 5.16 Кодекса «Об административных правонарушениях» подкуп избирателей, под которым понимается, в частности, осуществление благотворительной деятельности с нарушением федерального законодательства о выборах и референдумах влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двадцати до двадцати пяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от тридцати до сорока минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от трехсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда. Вместе с тем, несмотря на строгие меры административной ответственности, случаи нарушения установленных избирательным законодательством запретов приобрели массовый характер. Так, в г. Электростали Московской области выступал представитель кандидата в депутаты Государственной Думы. После встречи ветеранам вручались подарки, чтобы они проголосовали за него на выборах. Или такой пример. Окружная избирательная комиссия г. Москвы включила в плакат с информацией о кандидатах сведения о том, что один их них - «организатор целого ряда благотворительных программ помощи инвалидам, детям, ветеранам».

В Постановлении Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 17.10.2001. № 141/1308-3 указано, что размещение избирательной комиссией таких сведений в плакате противоречит требованиям статьи 70 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и выходит за пределы информации, подлежащей включению в информационные материалы о кандидатах в соответствии с пунктом 2 разъяснений некоторых вопросов применения пункта 3 статьи 70 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», утвержденных Постановлением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 19 ноября 1999 г. № 47/613-3. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации обязала окружную избирательную комиссию незамедлительно осуществить меры по исключению из текста плаката относящегося к Г. предложения «организатор целого ряда благотворительных программ помощи инвалидам, детям, ветеранам» (Постановление ЦИК РФ от 17.10.01. № 141/1308-3).

Российское законодательство построено таким образом, что провозглашения и упоминания возможных форм поощрения благотворительности в Конституции Российской Федерации и в гражданском законодательстве недостаточно. Для реализации этих норм на практике, необходимо введение соответствующих правил, обеспечивающих осуществление провозглашенных принципов в специальных, в том числе налоговых, законах. Помимо этого о позиции государства в области благотворительной деятельности можно судить и по тому, как оно осуществляет свои контрольные функции в отношении благотворителей, в первую очередь из числа бизнес-компаний.

Гражданин, передающий денежные средства на благотворительные цели, может на эти суммы (суммы пожертвований) уменьшить свой доход, подлежащий обложению налогом на доходы физических лиц. С этой целью он должен подать в налоговые органы декларацию, приложив необходимые документы, подтверждающие перечисление (передачу) пожертвования. После чего налоговая инспекция производит возврат соответствующей суммы уплаченного налога гражданину. Организация, перечисляющая денежные средства на благотворительные цели может самостоятельно уменьшить на аналогичные суммы (суммы пожертвований) свою налогооблагаемую базу по налогу на прибыль, подтвердив это необходимыми документами. Таков общепринятый алгоритм налогового стимулирования благотворительности.

Осуществляемые в России законодательные инициативы за прошедшие пятнадцать лет сводятся к постепенному сужении круга благополучателей, поддержка которых считается основанием для предоставления жертвователю налоговых льгот. По законодательству 1990 года к таковым относились практически любые организации, работающие в сфере культуры, народного образования, здравоохранения и социального обеспечения. С 1994 года получать от частных граждан поддержку, которую государство признает благотворительностью (то есть предоставляет соответствующие вычеты), могут только организации, которые хотя бы частично финансируются из государственного или муниципального бюджета. В 2010 году в этот перечень возвращают религиозные организации.Организации согласно закону более свободны в выборе объектов поддержки: в разные годы в эти списки входили, например, общественные организации инвалидов, объекты природного наследия, творческие гильдии и союзы.

Утвержденные в том же 2002 году поправки к Налоговому кодексу отменяют всякие льготы для юридических лиц: пожертвования на благотворительность более не засчитываются при изменении ставок налога на прибыль. До полной отмены налоговых льгот на федеральном уровне, то есть в период с 1988 по 2010 годы, компании могли делать «безналоговыми» для себя пожертвования на благотворительные цели, чья доля в налогооблагаемой прибыли компании колебалась от 2 до 3 процентов, а в отдельных случаях поднимался до 5 - 10 процентов. В 2010 году, вместе с отказом от общефедерального налогового поощрения благотворительности, осуществляемой юрлицами, право введения соответствующих льгот было передано субъектам РФ. К сожалению, вплоть до настоящего времени (то есть спустя почти три года) регионы предоставлять такие льготы не спешат. Своим правом стимулировать благотворительность на сегодняшний день воспользовались только несколько из 88 субъектов -Московская, Самарская области, Республика Татарстан и ряд других. Принятые ими региональные законы допускают снижение ставки налога на прибыль компаний - жертвователей: в Московской области - до 2 процентов, в Самарской - от 0,5 до 4 процентов (в зависимости от суммы пожертвований). Факты говорят положительных последствиях их выбора. Так объемы пожертвований на благотворительные цели в этих регионах растут и региональные некоммерческие организации чувствуют себя намного уверенней.

Для частных благотворителей, параллельно с сужением круга потенциальных благополучателей, сокращался и предельный размер налогового вычета: если в 1990 году гражданин мог пожертвовать на благотворительные цели 100% своего дохода, то к 2009 году размер допустимого вычета был урезан вчетверо. Результаты подобного «стимулирования» соответствующие: налоговые декларации с информацией по вычетам на благотворительность предоставляют «считанные тысячи» россиян. По данным Министерства по налогам и сборам, в 2009 году было представлено 4 400 таких деклараций, в 2010 году - 3500. Суммарно эта официальная статистика исчисляет суммы пожертвований в десятитысячных долях совокупного дохода граждан России.

Говоря о контрольной функции государства, надзирающего за благотворительной деятельностью, интересно упомянуть следующий факт: Даже в период действия налоговых льгот, т.е. фактически с 1988 по 2001 годы, едва ли не каждая коммерческая организация, оказывающая благотворительную помощь, сталкивалась с претензиями со стороны налоговых органов. Во многих случаях основания для претензий были весьма формальными, и суды принимали решения в пользу благотворителей, однако нельзя не отметить, что такая практика налоговых органов привела к тому, что многие коммерческие организации, оказывавшие донорскую помощь, сознательно перестали пользоваться налоговыми льготами, не желая втягиваться в судебные процессы» (цитата из работы авторитетного юриста А.К.Толмасовой «Законодательные условия и государственное регулирование филантропической деятельности»).

Можно сказать, что в целом четких рамок и критериев осуществления государственного контроля за благотворительностью нет, хотя желание все контролировать, безусловно, присутствует. В каждом конкретном случае специальный орган устанавливает свои требования, зачастую не соотносящиеся с тем, что устанавливают другие органы. Требования к финансовой и содержательной отчетности некоммерческих организаций не продуманы, поэтому зачастую предоставляемая информация не позволяет составить правильную и ясную картину их деятельности. В следствии этого у государства существуют сомнения и подозрения по отношению к тем, кто занимается благотворительностью. В некоторых случаях государственный подход напоминает «презумпцию виновности».