ІІ.3 Набуття громадянства в зарубіжних країнах

 

Зміст конституційно-правового інституту громадянства виявляється при аналізі відповідного законодавства. Закони про громадянство і деякі конституції визначають порядок набуття і припинення громадянства.

Правове становище особи залежить насамперед від його статусу: громадянин, іноземець (громадянин іншої держави), особа без громадянства, особа з множинним (окремий випадок - з подвійним) громадянством. Особливий статус можуть мати також біженці (не громадяни держави їх перебування), вимушені переселенці (громадяни), переміщені особи та ін. Частково їх положення регулюється міжнародним правом, а в основному - внутрішнім законодавством окремо взятої країни.

Найбільш широкими правами (включаючи політичні, в тому числі виборчі, право на об'єднання в політичні партії, право на доступ до державної служби) користуються громадяни цієї держави, вони ж несуть і найбільші обов'язки (включаючи військову службу там, де існує загальний військовий обов'язок, наприклад у Німеччині, Ізраїлі чи Китаї). Іноземці, як правило, не володіють багатьма політичними правами, хоча в окремих країнах, наприклад у Німеччині, вони беруть участь у виборах органів місцевого самоврядування, а в державах Латинської Америки на основі взаємності - і у виборах до парламенту. Вони володіють правом власності, можуть отримувати, в тому числі безкоштовно, муніципальне житло, мають право на працю, але їх доступ до деяких видів робіт обмежений: у ряді країн іноземці не можуть бути капітанами кораблів морського судноплавства, командирами екіпажів повітряних суден, працювати на радіо, телеграфі, телебаченні і т.д. З іншого боку, вони не зобов'язані служити в армії країни перебування, не платять податки (особливо якщо між державами, такими, як, наприклад, США і Росія, є угоди про виключення подвійного оподаткування), у багатьох країнах не мають права набувати землю у власність. Іноземці мають паспорт (посвідчення особи) своєї держави, а в країні перебування їм видається інший документ - вид на проживання (іноді, наприклад для іноземних студентів, просто робиться відмітка в національному паспорті). Сказане відноситься до «рядових» іноземців. На дипломатичних представників, на персонал місій поширюється дія особливих правил відповідно до міжнародного права та угод, укладених між державами.

Положення осіб без громадянства в чомусь аналогічно положенню іноземців. Однак на відміну від іноземців вони не користуються дипломатичним захистом будь-якої держави, що ускладнює ситуацію. Тому в сучасному міжнародному праві панує тенденція до вживання заходів, що скорочують стан без громадянства (полягають міжнародній конвенції багатосторонні і двосторонні договори). Відповідно до чинного в більшості країн законодавства особи без громадянства, як і іноземці, можуть бути примусово вислані з країни (у відношенні громадян застосовувати таку міру новітні Конституції забороняють). Сказане відноситься і до працівників дипломатичних місій, хоча щодо їх діють особливі правила і особливий порядок видворення з країни.

Особи з множинним, подвійним громадянством мають права і несуть обов'язки відповідно до законодавства всіх тих держав, громадянами яких вони є. Колізії (збіг обов'язків по відношенню до декількох державах, наприклад служба в армії) вирішуються по дипломатичних каналах.

Іноземці, особи без громадянства, з множинним громадянством, так само як і громадяни цієї країни, зобов'язані знати і дотримуватися законів країни свого перебування. Незнання законів не звільняє від відповідальності за їх порушення.

Більшість населення в країнах світу становлять громадяни. У деяких країнах Європи (Бельгія, Швейцарія, у меншій мірі Німеччина) проживає значна кількість іноземців, які складають істотну частину робочої сили, зайнятої на важкій, брудній, низькооплачуваній роботі. У нафтовидобувних країнах Арабського Сходу (Катар, Кувейт, Саудівська Аравія та ін) законтрактовані на кілька років працівники нафтопромислів (переважно з країн Азії) складають нерідко більше половини чисельності населення країни (в ОАЕ на початку 90-х років їх чисельність сягала 80%). Ці працівники живуть, як правило, в спеціальних місцях поселення, всяка політична діяльність і навіть економічні страйки їм заборонені.

Громадяни держави також бувають неоднакові за своїм становищем. Розрізняються вроджені в даній країні і натуралізовані громадяни, тобто прийняті до громадянства у відповідності до встановленої законом процедури. У ряді країн натуралізовані громадяни не можуть бути обрані президентами (наприклад, у США), вроджених в даній країні громадян не можна з неї вислати, позбавивши громадянства, тоді як натуралізованих - можна. В окремих країнах (наприклад, у Бірмі) існує поняття «асоційований громадянин». Це особи, пов'язані з деякими національностей, які вважаються некорінними. Асоційовані громадяни повинні зробити письмову заяву про лояльність до держави. У мусульманських державах існує також відмінність у правовому становищі громадян-чоловіків і громадян-жінок.

Після укладення Маастрихтського договору 1992 р., перетворившого Європейське співтовариство в Європейський союз, всі громадяни держав-членів є громадянами Європейського союзу, зберігаючи національне громадянство. Вони вже давно обирають Європейський парламент, можуть тепер брати участь у виборах муніципальних органів держав-членів за місцем проживання, звертатися з петиціями до Європарламенту і його омбудсмана з прав людини. Проте їх правове становище в різних державах неоднаково, воно в основному регулюється внутрішнім законодавством.

Головним і об'єктивно найбільш реальним способом набуття громадянства є філіація (від латинського слова «філіус» - син), або набуття громадянства за народженням. Філіація пов'язана з моментом народження, а її зміст визначається двома принципами — «права крові» і «права ґрунту». Однак у ряді країн Латинської Америки набуття громадянства у порядку філіації не має прямого відношення до моменту народження. Тут стан громадянства у відповідних випадках виникає з моменту повноліття і пов'язується з наявністю в особи політичних прав, насамперед виборчого права. З моменту народження в цих країнах особа лише набуває державної належності.

Історично першим був прийнятий принцип «права крові». Він становив ще принцип римського права. У феодальну епоху народження на території, підвладній конкретному суверену, призводило до встановлення правового зв'язку підданства. Звідси і виник принцип «права ґрунту», що домінував у Європі до кінця XVIII ст. «Право крові» знову набуло значення після його закріплення у французькому Цивільному кодексі 1804 p. (кодексі Наполеона).

Сучасне законодавство про громадянство переважної більшості країн встановило змішаний принцип, за яким домінуючим є «право крові», що узгоджується з елементами «права ґрунту». Так, за «правом ґрунту» визначається громадянство дітей, батьки яких невідомі. «Право ґрунту» зберігає домінуюче або рівне з «правом крові» значення в латиноамериканських країнах, а також у країнах, право яких історично походить від англійської правової системи.

Якщо держава зацікавлена в швидкому зростанні свого населення, воно може ввести обидва правила повною мірою. Як приклад можна привести частину А згаданою вище ст. 30 мексиканській Конституції, згідно якої «мексиканцями по народженню є: I) діти, що народилися на території Республіки, якої б національності (тобто громадянства) не були їх батьки; II) діти, що народилися за кордоном від батьків-мексиканців, від батька-мексиканця або від матері-мексиканки; III) діти, що народилися на мексиканському військовому або торгівельному кораблі або в літаку». Найчастіше, проте, превалює один з принципів, а іншій його доповнює. Наприклад, згідно з Федеральним законом про австрійське громадянство 1965 років діти, що народилися в браку, набувають громадянства Австрії, якщо хоч би один з батьків – австрійський громадянин, а позашлюбні діти – якщо таке громадянство є в матері. Австрійськими громадянами, поки не доведене зворотне, вважаються діти, знайдені на території Республіки у віці менше шести місяців. Тут, таким чином, превалює «право крові», а «право ґрунту» доповнює його лише в одному певному випадку. Може бути також набуття дитиною громадянства батьків незалежно від місця її народження. Проблема виникає лише тоді, коли батьки дитини мають різне громадянство (наприклад, мати - італійська громадянка, батько - громадянин Франції). Це питання в більшості країн вирішується тільки на підставі письмової угоди батьків про вибір громадянства дитини. До цього він може залишатися особою без громадянства або (що частіше) може набути громадянство за місцем народження. Принцип права ґрунту застосовується до вузького кола осіб, переважно до тих, громадянство батьків яких або батьки яких невідомі, а часто до дітей громадян іншої держави, що народилися на території даної країни, якщо тільки батьки не перебували в даній країні по службі (наприклад, дипломати).

Особливості такого способу набуття громадянства, як філіація, виявляються у розв'язанні питань громадянства дітей, народжених у так званих змішаних шлюбах, тобто коли їхні батьки є громадянами різних держав. Законодавство цілого ряду розвинутих країн для таких випадків передбачає філіацію за принципом «права крові» батька (Бельгія, Греція, Іспанія, Японія тощо). Іншими словами, дитина стає громадянином держави громадянства батька. У більшості країн у цьому відношенні визнано рівність статей, і громадянство дитини встановлюється за узгодженням між батьками.

Іншим способом набуття громадянства є натуралізація, або набуття громадянства за волевиявленням особи. Водночас натуралізація — це процедура, яка здійснюється компетентним органом від імені держави і виявляється в наданні громадянства цієї держави особі на її прохання або за її згодою.

Натуралізоване громадянство, як правило, надається особі, яка не є громадянином іншої держави. В деяких країнах набуття громадянства за волевиявленням означає автоматичну втрату попереднього громадянства. У більшості ж країн втрата попереднього громадянства настає лише за рішенням компетентних органів. Надання натуралізованого громадянства звичайно здійснюється в індивідуальному порядку, хоча трапляються випадки колективної натуралізації. Останні насамперед пов'язані з оптацією громадянства. Щодо цього саму оптацію слід розглядати як різновид натуралізації.

Надання громадянства в порядку натуралізації звичайно потребує чітко вираженого (у формі відповідної заяви) волевиявлення особи, яка бажає його набути. Але за певних обставин таке волевиявлення практично відсутнє, і лише домислюється згода на натуралізоване громадянство. Це має місце при набутті натуралізованого громадянства неповнолітніми. Загальноприйнятим є принцип, за яким діти до досягнення певного віку автоматично змінюють своє громадянство разом із своїми батьками (довільна натуралізація).

Індивідуальна натуралізація практично завжди пов'язана з певними умовами, або вимогами. Ці вимоги можуть як обмежувати можливості натуралізації, так і полегшувати її. Головною умовою натуралізації є так зване укорінення. Згідно з цією умовою, особа, яка претендує на здобуття громадянства конкретної держави, повинна до подання відповідної заяви протягом певного часу проживати на її території. Встановлення відповідного строку має на меті надання іноземцеві можливості інтегруватись у нове для нього суспільне середовище і належним чином проявити себе.

Конституції і законодавство про громадянство встановлюють різні строки укорінення. Звичайним є п'ятирічний строк (в Угорщині – 3 роки, в Алжирі – 7 років), хоча в деяких країнах він сягає десяти років (Бельгія, Іспанія, в республіці Чад – 15 років). У Скандинавських країнах строк укорінення визначений у сім років. З іншого боку, в латиноамериканських країнах цей строк дорівнює двом рокам. Водночас у більшості країн припускається можливість скорочення періоду укорінення. Наприклад, в Іспанії він може бути зменшений до п'яти років і навіть до двох років для осіб, які претендують на натуралізоване громадянство і зробили «значні послуги» цій державі. У Франції п'ятирічний строк укорінення може бути скорочений до двох років для тих, хто протягом цих двох років провчився у французькому університеті або іншому вищому навчальному закладі, «зробив або може зробити важливі послуги своїми талантом або здібностями». В Норвегії припускається можливість скорочення строку укорінення для громадян інших Скандинавських держав та Фінляндії.

З юридичної точки зору, умова укорінення пов'язується з так званим доміцилієм, який у даному випадку означає факт постійного проживання особи у відповідній країні, а також намір обрати її місцем свого постійного проживання, одруження і, як наслідок, натуралізації.

Законодавство й адміністративна практика визначають також інші умови, що обмежують можливості натуралізації. Серед них слід назвати наявність певного рівня матеріального добробуту, кваліфікації та професійної підготовки, повагу до закону, відсутність заборгованості щодо сплати податків тощо. Інколи коло прав громадян, що натуралізуються, декілька вужчий, ніж в природжених. Наприклад, згідно розд. 1 ст. II Конституції США Президентом може бути вибраний лише природжений громадянин США, а для обрання до складу палат Конгресу встановлені 7- і 9-річний цензи громадянства, тобто конгресменом (членом Палати представників) або сенатором може бути вибрана особа, не менш зазначеного терміну, що полягає в громадянстві США.

Звичайною є вимога знання державної мови (досить складний іспит передбачений законодавством Латвії і Естонії, прийнятим у 90-х роках: у Латвії, наприклад, крім знання досконало латиської мови, потрібно добре знати історію країни з початку XX ст., А також мати предків, які жили в Латвії з цього ж часу); бути психічно здоровим і не мати деяких хвороб (наприклад, СНІДу); не бути зареєстрованим - зокрема, в документах Інтерполу - як терорист; не належати до партій, що виступають за насильницьку зміну конституційного ладу, і т.д. В окремих арабських країнах (Кувейт, ОАЕ, Саудівська Аравія та ін) до громадянства можуть бути прийняті тільки мусульмани, а обличчя інших віросповідань, в тому числі подружжя, повинні для прийому до громадянства змінити свою релігію. Законодавство про громадянство окремих країн Тропічної Африки вимагає, щоб той, хто натуралізується «укорінився» у громаді, дотримувався тих звичаїв, якими керуються оточуючі. Вступ до шлюбу, як правило, не тягне автоматичного надання громадянства, хоча і полегшує його отримання. Лише в небагатьох країнах (наприклад, в Саудівській Аравії) громадянство автоматично надається жінці, котра одружилася з саудівським громадянином, але за умови, що вона мусульманка або приймає іслам. Надання права притулку особам, переслідуваним за політичними мотивами, за їх наукову, громадську, культурну діяльність, також не тягне автоматичного надання громадянства.

З іншого боку, порядок натуралізації може бути спрощений. Спрощеним є порядок реінтеграції, тобто поновлення в громадянстві. У деяких країнах полегшена процедура натуралізації встановлена для осіб корінної національності (Болгарія, Греція, Ізраїль, ФРН та інші). Майже завжди зазначена процедура вимагає прийняття присяги на вірність.

Однак навіть виконання всіх формальних вимог процедури натуралізації не гарантує набуття громадянства. Законодавство зарубіжних країн не визнає за особою права на натуралізацію. Натуралізація є дозвільною за своїм характером процедурою, пов'язаною з принципом державного суверенітету. В різних країнах цю процедуру здійснюють різні органи. Звичайно відповідні повноваження належать міністерству внутрішніх справ, але іноді вони віднесені до судових органів або до глави держави.

Існують також і інші способи набуття громадянства, однак головними є філіація і натуралізація.

Поряд з розглянутими існують і інші, менш поширені способи набуття громадянства. До їх числа належать: оптація (вибір громадянства тієї чи іншої країни у зв'язку з переходом частини території від однієї держави до іншої або проголошенням частини території колишньої держави новою незалежною державою, коли особа може залишити колишнє громадянство або вибрати нове, як це було, наприклад, в Алжирі після досягнення нею незалежності протягом трьох років після 1962 р.); трансферт (перехід території супроводжується зміною громадянства без права вибору, що буває рідко, але мало місце в деяких державах після другої світової війни); реєстрація (вона передбачає спрощений порядок набуття громадянства, якщо батьки цієї особи були або є громадянами країни); відновлення громадянства (для колишніх громадян цієї держави). Ці способи також представляють собою індивідуальні (наприклад, оптація) або колективні (трансферт) різновиди натуралізації.

Громадянство дітей при зміні громадянства батьків змінюється в залежності від віку дітей. Зазвичай діти до 14-річного віку (у деяких країнах - до 12 років, у США та інших країнах встановлено ще менший вік) автоматично слідують за батьками, набуваючи без додаткових формальностей нове громадянство. Складнощі виникають, якщо громадянство змінює один з батьків. У такому випадку громадянство малолітньої дитини зберігається або змінюється за письмовою згодою батьків. При зміні громадянства дітей у віці 12 - 14 - 18 років (іноді до 21 року) зазвичай запитують про їхню згоду в присутності представника судового відомства, нотаріуса, іншого представника державних органів, а також педагога. Діти старше 18 років (у деяких країнах старше 20, 21 року) змінюють своє громадянство на загальних підставах, хоча якщо вони роблять це разом із батьками, то процедура дещо спрощується.