Проблеми поглиблення демократичних засад адміністративної реформи в Україні

Засновник

Академія правових наук України

Редакційна колегія

Ю. П. Битяк, канд. юрид. наук, проф. (го­ловний реактор); О. В. Петришин, д-р юрид. на­ук, проф. (заступник головного редактора); М. П. Воронов, канд. юрид. наук, проф.; Л. М. Ге-расіна, д-р соц. наук, проф.; В. Д. Гончаренко, д-р юрид. наук, проф.; Ю. М. Грошевий, д-р юрид. на­ук, проф.; Д В. Задихайло, канд. юрид. наук, доц.; /. В. Жилінкова, д-р юрид. наук, доц.; М. І. Панов, д-р юрид. наук, проф.; /7. М. Рабіновт, д-р юрид. наук, проф.; М. Я. Сегай, д-р юрид. наук, проф.; О. Ф. Скакун, д-р юрид. наук, проф.; М. М. Стра­ хов, д-р юрид. наук, проф.; Ю. М. Тодика, д-р юрид. наук, проф.; М. Г. Шульга, канд. юрид. на­ук, доц.; В. Д. Яворський, канд. юрид. наук, доц.; /. В. Якоеюк, канд. юрид. наук, доц. (відповідаль­ний секретар)

Видавець

Інститут державного будівництва та місцевого самоврядування

61002, Харків, вул. Пушкінська, 77 Тел.43-12-29

Видавництво «Право» Академії правових наук України

61002, Харків, вул. Мироносицька, 29 Тел.[phone]

Видання здійснене за сприяння Міжнародного фонду «Відродження»

ISBN 966-7146-69-3

© Інститут державного будівництва та місцевого самоврядування, 2002 © Видавництво «Право», 2002

В. Б. Авер'янов, член-кореспондент АПрН України, завідувач відділу проблем держав­ного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В. М. Корець-кого НАН України

Звірник наукових праць

ципового ставлення до необхідності піднесення правової рег­ламентації багатоманітних адміністративних процедур саме на законодавчий рівень.

З потребами поглиблення демократичних засад адмі­ністративної реформи пов'язане і суттєве оновлення інститу­ту адміністративної відповідальності, стан якого в цілому не відповідає потребам побудови демократичної, правової дер­жави.

Реформування адміністративно-деліктного законодавст­ва передбачає зміну суспільної ролі цього інституту, перетво­ривши його з суто репресивного на більш ефективний інстру­мент впорядкування суспільних відносин на засадах верхо­венства права. Це потребує якісної модернізації існуючого Кодексу України про адміністративні правопорушення.

Загалом проблема посилення правового захисту поруше­них прав і свобод людини стає все більш актуальною для вирішення завдань реформування державного управління.

Тому слід далі удосконалювати механізм реалізації кон­ституційне визначеного права людини на оскарження в суді будь-яких актів органів виконавчої влади усіх рівнів, якщо особа вважає, що ці акти порушують або обмежують її права і свободи чи перешкоджають їх здійсненню. Це відповідати­ме ч. 2 ст. 55 Конституції України, згідно з якою кожному га­рантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяль­ності органів державної влади, органів місцевого самовряду­вання, посадових і службових осіб.

З огляду на наведене актуальним залишається запровад­ження адміністративної юстиції як окремої ланки судочинст­ва, що дозволить громадянам більш ефективно захищати свої прав та законні інтереси, що порушуються чиновниками.

Причому адміністративні суди повинні мати виключно правозахисну компетенцію, тобто повинні розглядати тільки справи, по яких держава, її органи і посадові особи мають відповідати перед людиною, а не навпаки. Саме ця принци­пова засада має бути покладена в основу майбутнього Адміністративно-процесуального кодексу України, який точніше було б назвати Адміністративно-судовим кодексом (або Кодексом адміністративного судочинства).

15

Мещанин вудівництев га м /едеге самоврядування

Отже, комплексна адміністративна реформа спрямована на радикальну трансформацію змісту і характеру взаємосто­сунків між державою і людиною на дійсно демократичних і гу­маністичних засадах, їх суттю є визнання самоцінності кожної людини, непорушності її природних та інших основних прав і свобод, необхідності служіння ідеям верховенства права.

О. Д. Крупчан, член-кореспондент АПрН України, керівник Київського регіонально­го центру АПрН України

Збірник наукових праць

регіонами, завдяки якому останні були б спроможні вирішу­вати не тільки поточні, щоденні питання, а й реалізовувати стратегічні проблеми розвитку регіону. У зв'язку з цим доцільно чітко розмежувати повноваження центру та регіонів, підсилити автономність регіонів шляхом передачі їм більшо­го обсягу повноважень, особливо в галузях майна та фінансів.

Відомо, що головним завданням та метою місцевого са­моврядування є задоволення місцевих потреб і вирішення конкретних проблем, що виникають на певній території, влас­ними силами. Але для самостійного вирішення органами місцевого самоврядування суспільних справ та проблем місце­вих жителів їм необхідні відповідні матеріально-фінансові ре­сурси. У зв'язку з цим доцільно здійснити наукове обґрунту­вання та прискорити прийняття відповідних законів, які виз­начатимуть порядок формування місцевих бюджетів та зако­нодавче закріпити положення про використання доходів, які створюються у тому чи іншому регіоні, переважно на місцях. Адже від ефективності функціонування місцевих органів ви­конавчої влади, місцевого самоврядування безпосередньо за­лежить задоволення життєвих інтересів, реалізація прав, на­самперед щодо соціального захисту громадян — жителів села, селища, міста, регіону. Однак досі з прийняттям закону про правовий режим майна спільної власності територіальних гро­мад, про необхідність якого йдеться у прикінцевих та пе­рехідних положеннях Закону «Про місцеве самоврядування» питання не вирішене. Нині управління цим майном здійсню­ють районні і обласні ради або за їх дорученням районні і об­ласні державні адміністрації. Видається необхідним вжити за­ходів щодо прискорення прийняття відповідного Закону, у якому запровадити спрощений, порівняно з визначеним у Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні», порядок використання, відчуження, у тому числі привати­зації, майна спільної власності.

Наукові дослідження мають торкатися також розробок проблем місцевого рівня, у тому числі з приводу підготовки статутів територіальних громад, регіональних програм соціаль­но-економічного розвитку районів і областей та ін. Слід виз­нати, що наукові розробки в цьому напрямку недостатні, в той

4 Державне будівництво...                                                                       41

с, як, обґрунтовано підкреслює В. Шаповал, «одним з проявів сцевого самоврядування є підзаконна нормотворча діяльність Іповідних органів, спрямована на правове регулювання ійснюваного ними управління місцевими справами»¹.

Нові економічні і політичні реалії, поставлені суспільством вдання, у свою чергу, висувають відповідні вимоги щодо на-ових розробок з питань державного будівництва та місцево-самоврядування, які мають зазнати якісних змін, щоб на-жним чином осмислювати реформаторські процеси та за-Іопонувати практиці конкретні рекомендації й ефективні:оби роботи.

Видається, що концептуально ці проблеми на найближ-й період мають передбачати:

—аналіз наявного стану місцевого самоврядування, дер-
Івного управління та ключових проблем правозастосовної
актики, якими займається державно-правова наука;

—прогнозування динаміки соціально-економічних, по-
•ичних, морально-психологічних й інших передумов та без-
середніх чинників державного управління та місцевого са-
Іврядування, їх закономірностей;

—наукове обґрунтування шляхів становлення та розвит-
системи місцевої влади, формування стратегії, принципів,
прямків і предметних завдань у цій сфері;

—аналіз суспільних відносин та системи норм щодо врегу-
Івання проблем організації і діяльності апарату місцевого са-
врядування (служби в органах місцевого самоврядування),
значення системи та структури органів місцевого самовряду-
-шя, розв'язання методологічних проблем, спрямованих на
рішення та реалізацію головних напрямків їх діяльності;

—визначення та правове врегулювання функцій, форм і
тодів діяльності органів місцевого самоврядування, пошук
вих ефективних засобів управлінської діяльності в умовах
нкових відносин;

—вирішення проблем правового забезпечення реалізації
нституційних прав і свобод людини і громадянина; пошук
Іяхів, за допомогою яких має забезпечуватись перевага інте-
лв, прав і свобод громадян перед іншими учасниками пра-

¹ Право України. - 2002. - № 3.-С.49.

вовідносин, відповідальності держави за виконання Консти­туції та законів України;

-- наукове обґрунтування можливих шляхів удосконален­ня управління на регіональному і місцевому рівні, взаємодії місцевих державних адміністрацій і органів місцевого самовря­дування, законодавчого закріплення цих процесів;

—розробку проектів законів, інших нормативно-право­
вих актів, концепцій, програм щодо удосконалення місце­
вого самоврядування, підвищення ролі науки у цих напрямах
до рівня, який буде відповідати зростаючим суспільним по­
требам;

—прогнозування самих наукових процесів з урахуванням
економічних, соціальних, політичних, правових, організа­
ційних, морально-психологічних та інших реалій; інфор­
маційне забезпечення та відображення наробок державно-
правової науки відповідно до сучасних інформаційно-техно­
логічних і технічних вимог та можливостей (нові засоби ко­
мунікації, закріплення та поширення правової, наукової і уч­
бової літератури та ін.), що, у свою чергу, вимагає легалізації
електронних та інших носіїв інформації, систематизації та ко­
дифікації чинного законодавства; поступову (за вирішенням
основних проблем) деталізацію завдань державно-правової
науки, їх прив'язку до потреб практики, практична реалізація.

За період становлення незалежної України почергово па­нували настрої громадівської, державницької та змішаної кон­цепцій місцевого самоврядування. Конституція 1996 року закріпила конституційні засади місцевого самоврядування. Однак якщо ст. 140 Конституції України визначає первинним суб'єктом місцевого самоврядування територіальну громаду міст, селищ та сіл, що свідчить про громадівські його засади, то аналіз сукупності інших норм Конституції, змісту Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» в редакції 1997 року свідчить, що в Україні має також місце застосуван­ня елементів державницького підходу до місцевого самовря­дування.

У реальних умовах державотворення в Україні не можли­во віднайти застосування тої чи іншої конкретної моделі місце­вого самоврядування — громадівської чи державницької. У за-

4*                                                                                                                43

онодавстві демократичних країн у чистому вигляді її теж не-Іає. Нині більш реальнішою науково обґрунтованою вигля-ає так звана змішана, громадівсько-державницька, яка за изначенням своїм покликана поєднати в собі позитивні еле-Іенти обох моделей місцевого самоврядування. Однак на­ковці та практики ще повинні з цього приводу дійти певних исновків.

5. Д. Яворський, кандидат юридичних на­ук, завідувач відділу Інституту державного будівництва та місцевого самоврядування АПрН України

Іїірнтиаунових праць

могли б впоратись і самі. Природною метою будь-якого соціального втручання є допомогти членам суспільства, а не руйнувати чи адсорбувати їх»¹.

А. А. Коваленко стверджує, що територіальна громада ви­ступає як центральний суб'єкт місцевого самоврядування, котрий має природне право на самостійне вирішення питань місцевого життя в межах Конституції і законів. Юридична природа територіальної громади двоєдина: громада має при­родні права і водночас позитивні права та несе юридичну відповідальність за їх реалізацію². С. Злобін і А. Гель пропо­нують межі повноважень територіальних громад зробити похідними від прав і свобод громадян, яким у правовій державі дозволено робити все, що не заборонено законом³.

Територіальна громада має загальну (універсальну) компе­тенцію, саме її Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» називає основним носієм функцій і повноважень місцевого самоврядування. До виключної компетенції тери­торіальної громади належить вирішення питання про об'єднання територіальних громад сусідніх сіл в одну тери­торіальну громаду, про вихід із складу сільської громади, до­строкове припинення повноважень сільської, селищної, міської, районної в місті ради, сільського, селищного, місько­го голови. Рішення про об'єднання територіальних громад сусідніх сіл в одну територіальну громаду є наданням згоди на створення спільних органів місцевого самоврядування, фор­мування спільного бюджету, об'єднання комунального майна. Це сприяє укрупненню територіальних громад у сільській місцевості. У містах з районним поділом територіальні гро­мади районів у містах діють як суб'єкти права власності.

Формою вирішення територіальною громадою шляхом прямого волевиявлення питань місцевого значення є місце-

' Прошко В. Принцип субсидіарності — інструмент розподілу повно­важень // Аспекти самоврядування. — 2000. - № 1 (6). - С. 2.

¹ Коваленко А. А. Конституційно-правове регулювання місцевого са­моврядування в Україні: питання теорії та практики. — К.: Довіра, 1997. -С. 83.

³ Злобін С., Гель А. Місце Статуту територіальної громади в системі нор­мативно-правових актів України / Статут територіальної громади: пробле­ми розробки, прийняття та впровадження в практику місцевого самовря­дування: Навчальний посібник. - К.: Книга-почтой, 1999. — С. 72.

59

вий референдум, предметом якого може бути будь-яке питан­ня, віднесене Конституцією та іншими законами України до відання місцевого самоврядування. Між тим норма, передба­чена ч. З ст. 6 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», згідно з якою на місцеві референдуми не ви­носяться питання про скасування законних рішень органів місцевого самоврядування, зводить нанівець права тери­торіальних громад у вирішенні ключових питань місцевого значення. Адже рішення відповідної ради може бути формаль­но законним і одночасно суперечити інтересам територіаль­них громад. Тому доцільно було б передбачити правило, за яким остаточне вирішення питань місцевого значення має належати територіальним громадам як первинним суб'єктам місцевого самоврядування. Особливу роль вони повинні відігравати також і в розв'язанні можливих конфліктів між представницькими органами місцевого самоврядування, з од­ного боку, та їх виконавчими органами і сільськими, селищ­ними, міськими головами — з другого.

Територіальна громада в Україні як інститут лише фор­мується. У рамках територіальної громади, якій надано авто­номію, громадяни країни мають реальну можливість са­мостійно будувати собі життя, не сподіваючись на чиюсь до­помогу і на доброго керівника держави. Західні фахівці спра­ведливо зазначають, що межі місцевих влад є своєрідними фортечними мурами для захисту від соціально-економічних конфліктів у національному масштабі¹.

' Кравченко В. І. Місцеві фінанси України: Навчальний посібник. -С. 82.

60

С. Г. Серьогіна, кандидат юридичних наук, доцент, провідний науковий співробітник Інституту державного будівництва та місце­вого самоврядування АПрН України

ТРИБУНА МОЛОДОГО ВЧЕНОГО

А. М. Онупрієнко, молодший науковий спів­робітник Інституту державного будівництва та місцевого самоврядування

До питання про соціальну природу місцевих органів влади

Нині питанням організації місцевого самоврядування в Україні приділяється досить багато уваги, що пояснюється тієї роллю, яку воно відіграє в життєдіяльності суспільства та держави. Так, за даними вчених, більше 85% усіх соціальних потреб люди задовольняють у системі відповідного муніци­пального утворення. Забезпечення представницьких інтересів населення у вирішенні питань місцевого значення — головна функція місцевого самоврядування. Тільки члени громади можуть найбільш повно сформулювати свої потреби, уточни­ти, що саме і як слід розуміти, задовольнити їх, установити, які фінансові ресурси для цього потрібно залучити.

У сучасних умовах у системі управління суспільством в Україні своєрідно поєднуються елементи державного адміні­стрування і самоврядування (децентралізації), саморегулюван­ня. Разом з тим у процесі вдосконалення функцій управління

© Онупрієнко А. М., 2002

105

аудтищтке та ніп&е^амоеІІІ?дуваиня_

справами суспільства і держави спостерігається все більше за­лучення до державного управління механізмів самоврядуван­ня, тісне переплетення цих механізмів в управлінні різними га­лузями громадського життя, розширення сфери самовряду­вання й еволюція політичних інститутів і структур управління.

Існування реального місцевого самоврядування визнано на міжнародному рівні як одна з умов віднесення держави до демократичних країн. Деконцентрація влади сприяє прогре­су і розвитку народовладдя, створює умови для реального за­лучення громадян до вирішення суспільних справ. Якщо, згідно зі ст. 5 Конституції України, народ є єдиним джерелом влади в Україні, здійснює її безпосередньо і через органи дер­жавної влади та органи місцевого самоврядування, то тоді найважливішим питанням є питання формування цих органів насамперед місцевих органів влади.

Відповідно до сутності Конституції України місцеве са­моврядування має в цілому грунтуватися на Декларації місце­вого самоврядування та Європейській хартії місцевого само­врядування, до якої приєдналася наша держава', законодавстві України, зокрема Законі України від 21 травня 1997 р. «Про місцеве самоврядування»².

3 Європейської хартії місцевого самоврядування визначає місцеве самоврядування як право і спроможність місцевих властей в межах закону здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою державних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення.

Такий підхід до розуміння місцевого самоврядування знай­шов своє втілення в ст. 140 Конституції України, де зазна­чається, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади — жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста — са­мостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Конституція України (статті 7, 140), визнаючи і закріплю­ючи ідею місцевого самоврядування та його відмежування від сфери державного управління, встановила, що місцеве само-

¹ Відомості Верховної Ради України. - 1997. - № 38. - Ст. 249.

¹ Див.: Зібрання законодавства України (Серія 3). — 2001. — № 3. - Ст. 272.

106

Звірник тукових праць

врядування використовується для вирішення місцевих питань у територіальних громадах сіл, селищ і міст та є їх консти­туційним правом. Відповідно до Конституції України (частини З, 4 ст. 140), Закону України «Про місцеве самоврядування» (п. 2 ст. 2, пп. 1, 2 ст. 10) право територіальної громади на місце­ве самоврядування здійснюється громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо через різноманітні форми прямої демократії, так і через діяльність виборних та інших органів місцевого само­врядування (сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі ор­гани, а також районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст), тобто шляхом представницької демократії. Згідно з Законом України «Про місцеве самоврядування» (ст. 3) громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за ознакою належності до відповідних територіальних громад.

Місцеве самоврядування за своєю природою виступає як специфічна форма реалізації публічної влади, відмінної як від державної влади, так і від об'єднань громадян, втілює місцеві інтереси територіальних громад. Воно є формою залучення громадян України до участі в управлінні своїми справами. Це право покликано гарантувати громадянам можливість брати участь у здійсненні основних форм волевиявлення тери­торіальних громад, спрямованих на забезпечення безпосеред­нього здійснення ними самоврядування в межах Конституції і законів України. Це насамперед місцеві вибори депутатів представницьких органів цього інституту, референдуми, за­гальні збори громадян за місцем їх проживання, місцеві ініціативи, громадські слухання та інші форми реалізації гро­мадянами їх права на участь у місцевому самоврядуванні.

Основні питання підготовки і проведення місцевих ви­борів, референдумів, загальних зборів громадян за місцем їх проживання мають визначатися окремими законами, а місце­вих ініціатив і громадських слухань — статутами самих відповідних територіальних громад.

Як вже зазначалося, місцеве самоврядування здійснюється громадами як безпосередньо, так і через представницькі орга­ни місцевого самоврядування. Представницьким органом місцевого самоврядування є виборний орган (рада), який скла-

107

Дершавне будівництво та місцева самоврядування^

дається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення. Наявність представницького органу, що оби­рається членами територіальної громади, є необхідною озна­кою місцевого самоврядування. Стаття 26 Закону України «Про місцеве самоврядування» закріплює пріоритетне значення представницьких органів шляхом встановлення їх виключної компетенції. Це положення закону досить чітко окреслено в ст. З Європейської хартії місцевого самоврядування.

До представницьких органів згідно з Законом України «Про місцеве самоврядування» належать сільські, селищні, міські ради, які представляють відповідні територіальні гро­мади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і пов­новаження місцевого самоврядування, визначені законодав­чими актами України (ст. 10). До складу сільської, селищної, міської ради входять депутати, які обираються жителями се­ла, селища, міста на основі загального, рівного, прямого ви­борчого права шляхом таємного голосування строком на чо­тири роки (ст. 141 Конституції України). На таких самих заса­дах територіальні громади обирають на чотири роки сільсько­го, селищного, міського голову (статті 1—4 Закону України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів»¹)-

Участь громадян у виборах до органів місцевого самовря­дування є однією з форм реалізації ними права на участь у місцевому самоврядуванні. Головна особливість місцевих виборів полягає в тому, що на них обираються органи, які в по­дальшому повинні вирішувати не загальнодержавні проблеми, а питання безпосереднього забезпечення життєдіяльності пев­них людей, що мешкають у містах та сільських населених пунктах. Самоврядний характер територіальної громади за­безпечує тісний зв'язок населення з органами і посадовими особами місцевого самоврядування, гарантує вирішення всіх питань місцевого значення в інтересах громади.

Завдяки представницькій сутності місцеве самоврядуван­ня здатне найбільш повно акумулювати та втілити політичні очікування та настрої громади, виступає своєрідним показ-

¹ Див.: Зібрання законодавства України (Серія 3). — 2001. — № 5. — Ст. 336. 108

 

ником її політичної активності, зрілості та культури. Саме то­му місцеве самоврядування можна вважати одним із найваж­ливіших інститутів сучасної демократичної організації суспіль­ства і держави.

Водночас місцеве самоврядування надає населенню до­даткові можливості участі в політичному процесі, що сприяє зближенню держави з громадянським суспільством. Через те що місцеві органи більш наближені до населення, ніж цент­ральні, то їх діяльність безпосередньо торкається різноманіт­них нагальних проблем жителів певної адміністративно-те­риторіальної одиниці і, як правило, видається жителям більш зрозумілою, ніж діяльність представників центральної влади. При цьому інтервал між прийнятими рішеннями і їх виконан­ням на місцевому рівні значно коротший, ніж на загально­державному, і, як наслідок, результати частіш за все бувають більш суттєві для місцевих жителів.

Місцеві органи влади відображають прагнення до такої організації публічної влади, що дозволяла хоча б частково за­довольняти інтереси населення окремих регіонів (місцевостей) шляхом використання і витрати ресурсів, що належать до ок­ремих регіонів. Чітка самоорганізація громадян у регіонах в особі місцевого самоврядування є важливим елементом стабільності держави та ефективності влади. У цьому процесі можуть брати активну участь і асоціації місцевого самовряду­вання, які вже створені в Україні. Органи місцевого самовря­дування та їх асоціації можуть входити до відповідних міжна­родних асоціацій, інших добровільних об'єднань органів місцевого самоврядування.

Місцеве самоврядування виступає як налагоджений та пе­ревірений часом механізм демократичного управління, по­кликаний забезпечити всі потреби населення в необхідних для нормального життя послугах, використати потенціал та активність місцевої влади і звільнити державні органи від ви­конання невластивих їм функцій.

Місцеве самоврядування є необхідним як спосіб, засіб оп-тимізації державного управління. Важливо й те, що держава в сучасних умовах не може забезпечити оптимальне уп­равління, якщо воно не гарантує функціонування місцевого

9 Державне будівництво...                                                                     І^о

$ертавнебу$вкицтв{іп місцеве самовря^аанні^

самоврядування, в основі якого децентралізація прийняття рішень із питань, які потребують безумовного врахування місцевих умов, прийомів, методів підходу до справи. Крім то­го, місцеве самоврядування є необхідним як одна з форм здійснення політичних прав і свобод громадянина.

Сьогодні цілком очевидне те, що місцеве самоврядування, в якому закладено глибокі традиції соборності, повинно бути відроджене на принципово новій основі і стати одним із фун­даментальних принципів будівництва вітчизняних інститутів представницької демократії. Як свідчить досвід багатьох де­мократичних країн, раціональний розподіл повноважень і відповідальності на місцях між органами муніципального уп­равління і представницького самоврядування дає змогу забез­печити найбільш ефективну взаємодію цих структур, заснова­ну на вільному волевиявленні громадян і захисті ними своїх соціальних і економічних інтересів у межах закону.

Отже, суть філософії місцевого самоврядування XXI ст. відбивається в тому, що територіальна громада як суб'єкт місцевого самоврядування не є органом державної влади і уп­равління. Це насамперед місцевий колектив, тобто самі люди, які складають населення адміністративно-територіальних оди­ниць. Сучасна демократична держава має не тільки визнава­ти можливість існування у ній місцевого самоврядування, а й усіляко підтримувати його та сприяти подальшому розвитку, оскільки без нього сьогодні неможливо уявити громадянське суспільство взагалі.

Г. В. Чапала, аспірант Інституту державно­го будівництва та місцевого самоврядуван­ня АПрН України

Збірник наунових праць

Аналіз положень цього Закону порівняно з іншими дозво­ляє стверджувати, що проблему розмежування повноважень органів місцевого самоврядування та місцевих органів вико­навчої влади на законодавчому рівні не вирішено. Так, Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Закон України від 9 квітня 1999 року «Про місцеві державні адмі­ністрації»' не тільки не сприяють усуненню протиріч з цього приводу, а й навпаки загострюють їх.

По-перше, це стосується повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, які закріплено в Законі «Про місцеве самоврядування в Україні». Закон визначає ці повноваження відповідно до галузевої приналежності (статті 27—40). Зіставлення цих норм з нормами Закону «Про місцеві державні адміністрації», які визначають компетенцію держ­адміністрацій, вказує, що деякі з повноважень цих органів дублюються. Так, у сфері соціально-економічного розвитку забезпечення ефективного використання природних, трудо­вих і фінансових ресурсів є одночасно повноваженням і вико­навчих органів відповідних рад (ст. 27 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»), і місцевих державних адміністра­цій (ст, 17 Закону «Про місцеві державні адміністрації»). Це ж стосується забезпечення виконання місцевого бюджету (відповідно статті 28 та 18).

Але ще більше недоліків знаходимо у правовому регулю­ванні повноважень, які відповідно до законодавства районні та обласні ради делегують місцевим державним адміністра­ціям, та повноважень, що делегуються органами виконавчої влади органам місцевого самоврядування. Вказані закони та­кож дублюють значну частину цих повноважень. Так, згідно з п. 1 ст. 44 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», підготовка і внесення на розгляд ради проектів програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідно районів і областей, цільових програм з інших питань є повно­важенням, яке ради делегують відповідним державним адміністраціям. Закон же «Про місцеві державні адміністрації» (п. 1 ст. 17) відносить розроблення проектів програм соціаль­но-економічного розвитку і подання їх на затвердження відпо-

'Див.: Відомості Верховної Ради України. - 1999. - № 20-21. - Ст. 190.

113

Державне ^у^внні^о та місцеве самоврядування

відній раді, до повноважень місцевих державних адміністрацій вже як власних, а не делегованих.

Така ж ситуація має місце і з багатьма іншими повнова­женнями вищезазначених систем. Це стосується в цілому за­безпечення економічного і соціального розвитку регіону, ефек­тивного використання природних, трудових і фінансових ре­сурсів; забезпечення розвитку науки, освіти, охорони здо­ров'я, культури, фізичної культури і спорту; сприяння інвес­тиційній діяльності; об'єднання на договірних засадах коштів підприємств, установ та організацій і населення, бюджетних коштів на будівництво, реконструкцію та ремонт об'єктів соціальної і виробничої інфраструктури, шляхів; організації охорони, реставрації, використання пам'яток архітектури і містобудування; здійснення заходів щодо ліквідації наслідків екологічних катастроф, залучення до цих робіт підприємств, установ, організацій та населення та деяких інших.

Крім того, відповідно до ст. 44 Закону «Про місцеве само­врядування в Україні», до повноважень районних та облас­них рад, які вони делегують місцевим державним адміністра­ціям, належить затвердження маршрутів і графіків руху місце­вого пасажирського транспорту незалежно від форм власності, узгодження цих питань щодо транзитного пасажирського транспорту (п. 8), однак, відповідно до ст. ЗО цього ж Закону, це саме повноваження віднесено до компетенції виконавчих органів сільських, селищних, міських рад (п. 10). Не менш яс­кравим прикладом неузгодженості є те, що, наприклад, пов­новаження зі сприяння здійсненню інвестиційній діяльності на відповідній території, згідно з до ст. 44 Закону «Про місце­ве самоврядування в Україні», делегуються районними чи об­ласними радами відповідним місцевим державним адміністра­ціям, і поряд з цим вони є повноваженнями, які делеговані виконавчим органам сільських, селищних, міських рад на підставі ст. 28 цього ж Закону. Хоча можливо це переважно стосується розмежування сфер функціонування місцевого та регіонального самоврядування.

Відокремлене положення повноважень, що делегуються місцевим державним адміністраціям обласними і районними радами, підкреслено у ст. 1 Закону «Про місцеві державні

114

Щивиг иауио**х праць

адміністрації», відповідно до якої «місцева державна адмі­ністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу вла­ду на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відпо­відною радою». При цьому місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні радам у частині делегованих їм повно­важень, відповідно до ст. 118 Конституції. Тому закріплення у статтях 13—22 Закону «Про місцеві державні адміністрації» деяких із делегованих повноважень як власних не має ніяких підстав та не може бути логічно обґрунтованим.

Отже, існуюча ситуація потребує свого вирішення. Зараз пропонуються різні підходи до усунення протиріч у цій сфері. Це і внесення змін до законів України «Про місцеве самовря­дування в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації» з метою виключення можливості виникнення спорів між суб'єктами місцевої влади. Пропонується також застосування різних засобів вирішення таких спорів, зокрема їх судовий роз­гляд¹. Йдеться і про позасудові способи вирішення компе-тенційних спорів: шляхом укладання договорів та угод про спільну діяльність у різних сферах життя, проведення нарад, утворення спеціальних комісій для узгодження спірних питань, здійснення особистих контактів посадових осіб місцевих дер­жавних адміністрацій та представників територіальних громад, тобто налагоджування певних відносин між цими системами².

Звісно, першочергове значення має, власне, усунення про­тиріч на законодавчому рівні, однак у цій ситуації йдеться не лише про недогляд законодавця, оскільки проблему не вирішено і на науковому рівні. Сьогодні науковці так і не виз­начили, чого слід чекати від кожної з систем влади, що розгля­даються. Дійсно, всі науковці згодні з тим, що чітке розмежу­вання повноважень органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади є вкрай необхідним, оскільки дозволить уникнути протистоянь та спорів на цьому

¹ Голосніченко І. Розмежування компетенції між місцевими органами державної виконавчої влади та місцевим самоврядуванням і судове вирі­шення спорів між ними// Юридический вестник. — 1996. — № 1. — С. 101.

¹ Кампо В. Дві системи місцевої влади: взаємодія, а не протистояння // Місцеве самоврядування. - 1998. - № 1-2. - С. 37-38.

115

рівні. Але для того, щоб вирішити це питання концептуально, необхідно дійти згоди стосовно того, що являє собою місце­ве самоврядування, яка його соціальна природа.

Тобто ми повертаємося до питання співвідношення місце­вого самоврядування з державною владою взагалі і власне до державницької та громадівської концепцій місцевого само­врядування. Звісно, можна говорити, що ця проблема є абст­рактною та надуманою, але чи можна розподілити повнова­ження, не усвідомлюючи реальних можливостей систем, що конструюються. Саме від цього залежить характер і обсяг пов­новажень, якими наділяється один суб'єкт і відповідно позбав­ляється інший. Спираючись на положення громадівської кон­цепції, можна було б вимагати надання органам місцевого са­моврядування усієї повноти влади у вирішенні питань місце­вого значення. Державницька ж концепція майже обґрунто­вує ситуацію, що склалася, оскільки допускає будь-яке співвідношення повноважень органів місцевого самовряду­вання та виконавчої влади, хоча при цьому, звісно, не виклю­чає необхідності вдосконалення існуючого нормативне-пра­вового матеріалу. Цікавими в цьому відношенні виглядають положення громадівсько-державницької концепції місцево­го самоврядування, відповідно до якої справи, що покликані вирішувати органи місцевого самоврядування, поділяються на «власні» та «делеговані»¹. Якщо при вирішенні «власних» справ органи місцевого самоврядування мають діяти са­мостійно й незалежно від державних органів, підкоряючись тільки закону, то вирішення «делегованих» справ повинно здійснюватися під контролем та адміністративною опікою відповідних державних органів.