Конституционный проект М.М. Сперанского и его реализация

 

В российском обществе XIX века термин "конституция" ассоциировался, прежде всего, с североамериканскими и европейскими революционными движениями, что придавало ему некоторую негативную окраску. Считается, что именно поэтому либералы-реформаторы не именовали свои проекты "конституциями", однако суть закона от этого не менялась.

В 1809 году М.М. Сперанский, являвшийся на тот момент советником государя по административным вопросам, подготовил свой конституционный проект. Он назывался "Введение к уложению государственных законов".

Сперанский считал, что невозможно основывать государственную власть на законе, который принимается тем же государственным органом, который будет его и исполнять. М.М. Сперанский был уверен в необходимости конституционных преобразований, поскольку уже тогда предугадывал вероятность революционного исхода, и считал, что царская власть имеет все возможности его предупредить.

Цель конституционной реформы, по мнению Сперанского, состояла во внедрении принципа разделения властей в систему власти. Он говорил и о необходимости создания парламента, собираемого из народных представителей, для законодательной деятельности.

Царь Александр I считался с мнением Сперанского и произвел попытку внедрения принципа разделения властей в местных органах власти.

Сперанский писал, что устройство законодательного сословия должно быть таким, чтобы оно не могло принимать решений без царской воли, но, в то же время, законодателям должна быть предоставлена полная свобода в смысле выражения своего и народного мнения. Судебное сословие, по мнению Сперанского, должно было быть выборным и независимым от правительства, которому здесь отводилась охранительная и надзорная функции. Вся исполнительная власть отдавалась в руки правительству, а чтобы не допустить произвола с его стороны, законодателям, в конституционном проекте Сперанского, была дана возможность следить за правильностью исполнения законов.

Согласно конституционному проекту М.М. Сперанского исполнительная власть отдавалась правительству и его министерствам, законодательная сосредотачивалась в Государственной думе, а судебная делегировалась Сенату. При этом немаловажным является то, что Сперанский отводил правительству первостепенную роль.

Главой государства по конституционному проекту Сперанского, естественно, является император. Он обличен всей полнотой власти. Дела от остальных государственных органов к императору должны поступать через совещательный орган, названный Сперанским Государственным советом. Государственный совет состоит из сановников, назначенных монархом. Этот орган в целом был призван придать упорядоченность деятельности правительства.

Государственная дума по конституционному проекту Сперанского не обладала правом законодательной инициативы, однако она должна была принимать непосредственное участие в разработке законов, а так же контролировать соблюдение принятых конституционных норм.

Дума представляла собой четырехступенчатую систему выборных органов. Волостная дума, призванная заниматься местными вопросами, состояла по конституционному проекту из крестьянских старшин. Окружная дума избирается из числа представителей волостных этими же представителями, и занимается вопросами своего округа. Далее следует Губернская дума, решающая законотворческие задачи на уровне административно-территориальной единицы. Из ее членов избираются представители в Государственную думу, которой проект отводит роль высшего законодательного органа. В ее функции входит обсуждение законопроектов и направление их в Государственный совет и на утверждение монарху.

Судебная власть по проекту Сперанского основывалась на принципе выборности. Однако, Сенат не являлся в чистом виде выборным органом, хотя его члены избирались в губернских думах, но окончательное решение о назначении принимал монарх. Служащие волостных, окружных и губернских судов, согласно проекту были выборными.

Субъектами избирательного права, согласно конституционному проекту Сперанского, были исключительно граждане, обладающие недвижимым имуществом. Крепостные крестьяне и рабочие к выборным процессам не допускались. Таким образом, выборная система Сперанского была основана на имущественном цензе, а не на сословном, при такой системе главная политическая роль отводилась помещикам.

Органы исполнительной власти представляли собой систему министерств и подчиненных им территориальными представительствами. Административные служащие назначались верховной монаршей властью и полностью ей подчинялись. Контроль над деятельностью министерств осуществлял Правительствующий Сенат.

Император одобрил конституционный проект Сперанского, однако в силу разных причин реализовать удалось лишь незначительную его часть.

января 1810 г. Манифестом императора был yчpeждeн Гoсyдapcтвeнный coвет, в который вошли 35 высших сановников по назначению царя. Но идея привлечения выборных от дворян и горожан даже не обсуждалась. Государственный совет должен был объединять и направлять по единому руслу всю правительственную деятельность. Отныне указы царя сопровождались формулой: "Вняв мнению Государственного совета…" (эта формула продержалась всего 4 года). Сперанский надеялся, что в течение 1810 г. он сумеет провести в жизнь весь свой план. Однако сам Государственный совет, созданный по его проекту, стал решительным противником дальнейших преобразований. Долго обсуждавшаяся реформа Сената так и не была осуществлена. Реформа министерств носила технических характер: она коснулась только их дееспособности и делопроизводства. Что касается конституционного проекта Сперанского в целом, то он даже не стал предметом обсуждения.

Тем не менее, ценность проекта Сперанского сложно переоценить. Он произвел первую попытку внедрения идеи конституционализма на столь высоком государственном уровне.

В литературе нередко можно встретить мнение о том, что с проектами реформ было покончено в 1812 г. Однако это не так. Наоборот, победа над Наполеоном и особенно цена этой победы поставили вопрос о дальнейших разработках конституционных реформ и отмене крепостного права.

О неотложности конституционных преобразований заявил в 1815 г. сам Александр I. Во время Венского конгресса решался вопрос об установлении, в вошедших в состав Российской империи польских провинций, конституционной системы управления, и это было оговорено в международном акте. В ноябре 1815 г. была дарована Конституция Царства Польского - "Хартия государственных установлений". В соответствии с ней был учрежден пoльcкий пapлaмeнт - Ceйм, обладавший существенным влиянием на правительство, а так же способный накладывать вето на вносимые законопроекты.

Выступая в начале 1818 г. в Варшаве на открытии первого польского Сейма, Александр I заявил, что все, происходящее в Польше, он рассматривает как опыт введения конституции "сверху", как противовес революционному способу осуществления конституционных идей. Более того, он во всеуслышание заявил о возможности в будущем распространить конституционные порядки на всю Россию.

Обещание императора, казалось, стало приобретать реальные очертания в том же 1818 г.: началась работа над проектом российской конституции в духе принципов Польской конституции 1815 г. Правда, опасения сопротивления со стороны реакционеров были настолько велики, что работа велась в строжайшей тайне, и даже не в Петербурге, а в Варшаве. Конституция, получившая название "Уставная грамота Российской империи", создавалась под руководством крупного государственного деятеля того времени, "императорского комиссара" при польском правительстве Н.Н. Новосильцева, основанием для нее послужил конституционный проект М.М. Сперанского. Непосредственным автором конституционного проекта был состоявший при Новосильцеве французский юрист П.И. Пешар-Дешан, про которого реакционеры сплетничали, что он "набил себе руку во Франции на приготовлении и редакции подобных сочинений". В составлении проекта участвовал также чиновник, состоявший при Новосильцеве, князь Вяземский (поэт и литературный критик).

Уставная грамота - документ компилятивный. В нем были использованы: Польская конституция 1815 г., французские конституции - Конституция VIII г. Республики, Хартия 1814 г., а также конституции германских государств - Баварии и Вюртемберга (1818-1819 гг.), политическая доктрина Н.М. Карамзина, учтены и мысли М.М. Сперанского. Отдельные статьи Грамоты воспроизводят русские законодательные акты] Текст Грамоты включал в себя 191 статью и состоял из VI глав. Конституционный проект был пoлнocтью гoтoв, видимо, в 1820 г. и получил "высочайшее одобрение" императора.

Анализ конституционного проекта показывает, что в случае его претворения в жизнь Россия стала бы дуалистической монархией [3]. По степени разработанности проект превосходил не только предшествовавшие, но и последующие официальные конституционные проекты.

В случае принятия, Уставная грамота оказалась бы одной из самых консервативных конституций своего времени. Достаточно сказать, что основополагающим принципом в ней был не суверенитет народа, как во всех европейских конституциях, а суверенитет монаршей власти. В ст.12 указывалось: "Гocyдaрь ecть истoчник вceх влacтeй гpaждaнcких, пoлитичecких, законодательных и вoeнныx". Однако, в то же время в Грамоте провозглашалось учреждение принципиально нового для России органа, двухпалатного парламента - Сейма, без участия которого император не имел возможности издавать законы. Одна из глав конституционного проекта посвящалась учреждению гpaждaнcкиx cвoбoд, даруемых подданным российской империи. Объявлялась свобода слова, вероисповеданий (однако господствующей религией объявлялось православие, а равноправие граждан пpeдyсмотрено только для xpиcтиaн), paвeнcтвo вcex пepeд зaкoнoм, неприкосновенность личнocти, свoбoдa пeчaти, наконец, отдельная статья закрепляла право частной собственности. Политические свободы провозглашались в ст.81 гл. III "Pyчaтeльcтвa дepжaвнoй влacти": "Бeз сyдa никто да не нaкaжeтcя"; "… чтoбы никто бeз oбъявлeния eмy вины и снятия с нeгo дoпpocа в тeчeниe трex дней пo зaдepжaнии не лишался cвoбoды и не coдeржaлcя в тюрьме". Эти нормы конституционного проекта о политической свободе и защите личности были почерпнуты из английской конституционной системы.

Конституционный проект предусматривал введение новшеств в федеративном устройстве государства. Страна делилась на наместничества, каждое из которых получало право избирать местный сейм. Царские полномочия проект отводил наместнику, который был обязан взаимодействовать с парламентом.

Правовой статус парламента регламентировался ст.91: "Дa бyдeт Рoccийский нapoд отныне и навсегда иметь Народное представительство". Для этого и учреждался двухпалатный Сейм. Верхней палатой по проекту являлся Сенат, нижняя формировалась из представителей местных сеймов (последние образуются в каждом из наместничеств, на которые разделяется Россия). Сейм по проекту должен был обсуждать проекты законов, которые представляет ему император через Государственный совет. Парламент мог отвергнуть предложенный императором закон. За императором, кроме всей полноты исполнительной власти, сохранилось право решать практически все дела в государстве. Однако право монарха на вмешательство в выборы депутатов парламента означало нарушение записанного в конституционном проекте принципа разделения властей.

Государственная Уставная грамота Российской империи 1820 г. свидетельствовала о высоком уровне отечественной правовой мысли. Наряду с западноевропейскими конституционно-правовыми мыслями, она содержала разработки российских ученых-конституционалистов. Но и этот конституционный проект так и не был принят и осел в канцелярии Новосильцева. Хотя в 1820 г., когда работа Грамотой уже завершилась, был разработан проект Высочайшего манифеста, разъясняющего ее основные положения. В манифесте возвещалось "любезным и верным подданным" императора о даровании им конституции и об одновременном упразднении за ненадобностью Конституции 1815 г. Царства Польского. Но, ни Манифест, ни сама Грамота даже не были обнародованы. Причин тому было множество. Главная из них, как представляется, это неготовность тогдашнего российского общества к конституционной форме правления даже в виде дуалистической монархии.