Правовая основа реформирования судебных инстанций в России

 

В соответствии с ч. 1 ст. 118 Конституции Российской Федерации правосудие в России осуществляется только судом. Реализация данной функции происходит на основе взаимодействия различных судебных органов, рассматривающих то или иное дело в рамках определенных форм судопроизводства и установленных законом процессуальных правил. Для характеристики такого взаимодействия чаще всего используется понятие «судебная инстанция», обозначающее выполняемую судом строго определенную функцию, связанную с разрешением судебных дел (рассмотрение дела по существу либо проверка в той или иной форме законности и обоснованности ранее принятых по данному делу судебных актов как до их вступления в законную силу, так и после этого).

Инстанционная структура судебной системы обеспечивает реализацию конституционного права на судебную защиту (ч. 1 ст. 46 Конституции), неотъемлемой частью которого является право обжалования неправосудного решения в целях эффективного восстановления в правах, исправления судебной ошибки. Кроме того, инстанционность призвана гарантировать единство судебной практики, т. е. единообразное толкование и применение закона различными судами, без чего невозможна реализация конституционного положения о равенстве всех перед законом и судом (ч. 1 ст. 19 Конституции Российской Федерации). Традиционно выделяют: ординарные судебные инстанции, рассмотрение в которых инициируется непосредственно органами и лицами, участвующими в деле, и экстраординарные, где возбуждение производства зависит от предварительной оценки обоснованности соответствующего обращения судьей, поскольку проверяемый судебный акт к этому моменту уже вступил в законную силу.

В течение многих лет в судах общей юрисдикции в качестве ординарных рассматривались первая и кассационная инстанции, экстраординарной - надзорная. Определенным исключением являлись те случаи, когда решение по существу дела принималось мировым судьей. В этом случае судебный акт до его вступления в силу мог быть обжалован в апелляционном порядке.

Как свидетельствует отечественный и зарубежный опыт, один и тот же суд или даже его структурное подразделение (судебная коллегия) по отношению к разным категориям дел могут выступать в качестве различных судебных инстанций.

Таким образом, понятия «суд» и «судебная инстанция» далеко не тождественны. При этом в системе российских арбитражных судов судебные инстанции организационно разделены и возможность апелляционного и кассационного обжалования обеспечивается, как правило, применительно ко всем судебным актам, кроме принятых в первой инстанции Высшим Арбитражным Судом РФ.

В 2010 - 2011 гг. в Российской Федерации был принят ряд законодательных актов, существенно реформирующих сложившуюся систему инстанций в судах общей юрисдикции.

К их числу следует отнести: Федеральный закон от 9 декабря 2010 г. № 353-ФЗ «О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации», Федеральный закон от 29 декабря 2010 г. № 433-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации», Федеральный конституционный закон от 7 февраля 2011 г. № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации», Федеральный конституционный закон от 7 февраля 2011 г. № 2-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О военных судах Российской Федерации».

Данные законодательные акты вносят много нового в организацию осуществления правосудия в России.

Во-первых, они предусматривают введение с 1 января 2012 г. по гражданским делам и с 1 января 2013 г. по уголовным делам апелляционных инстанций для обжалования не вступивших в законную силу актов всех судов общей юрисдикции (как уже отмечалось, ранее возможность апелляционного обжалования допускалась только применительно к судебным решениям и приговорам мировых судей). Специфику полномочий апелляционной инстанции по сравнению с кассационной очень точно выразил Президент Российской Федерации Д. А. Медведев в своем Послании Федеральному Собранию от 12 ноября 2009 г.: «Как известно, апелляционная инстанция рассматривает жалобу на решение суда в полном объеме, то есть с проверкой и оценкой как фактических обстоятельств дела, так и их юридической квалификации. При этом апелляционная инстанция должна либо подтвердить решение нижестоящего суда, либо принять новое решение (и в этом принципиальное отличие) по существу дела. Такая проверка судебных решений должна повысить их законность и обоснованность».

Таким образом, процедура апелляционной проверки весьма близка к рассмотрению дела в первой инстанции, ибо она ориентирована на исследование всех доказательств по существу и поэтому не предполагает возможность передачи дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции. Если судебный акт признается незаконным или необоснованным, апелляционная инстанция отменяет его и самостоятельно принимает новое решение. Именно с рассмотрением дела в апелляционном порядке или с истечением сроков на апелляционное обжалование закон теперь связывает вступление судебного акта в законную силу. Процедура апелляции расширяет спектр возможностей, составляющих содержание конституционного права на судебную защиту, и усиливает его роль как универсальной гарантии всех прав и свобод. В качестве апелляционных инстанций выступают: районные суды - по отношению к судебным актам мировых судей; судебные коллегии верховных судов республик, краевых, областных и приравненных к ним судов - по отношению к актам районных судов; судебные коллегии Верховного Суда Российской Федерации - по отношению к решениям и приговорам верховных судов республик, краевых, областных и приравненных к ним судов; Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации - по отношению к решениям Верховного Суда.

Во-вторых, кассационные инстанции теперь будут осуществлять проверку законности и обоснованности судебных актов, вступивших в законную силу. Такая проверка проводится исключительно с точки зрения соблюдения нижестоящими судами норм материального и процессуального права. Суд кассационной инстанции не ставит под сомнение фактические обстоятельства, установленные в первой и апелляционной инстанциях. Вопрос о возбуждении кассационного производства решается судьей, предварительно рассматривающим соответствующую жалобу. В качестве кассационных инстанций будут выступать президиумы верховных судов республик, краевых, областных и приравненных к ним судов и судебные коллегии Верховного Суда Российской Федерации.

В-третьих, существенно изменились структура и полномочия Верховного Суда России: в нем образуется Судебная коллегия по административным делам, Кассационная коллегия преобразуется в Апелляционную, данный суд лишается полномочия по рассмотрению уголовных дел в первой инстанции. Президиум Верховного Суда становится единственной в системе судов общей юрисдикции надзорной инстанцией, что соответствует норме ст. 126 Конституции Российской Федерации, определяющей статус Верховного Суда как высшего судебного органа, осуществляющего в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за деятельностью нижестоящих судов. Надзорная инстанция наделяется полномочием отменять вступившие в законную силу судебные акты в случае фундаментальных нарушений, затрагивающих само существо правосудия. При этом принятие Президиумом Верховного Суда Российской Федерации постановления, изменяющего практику применения правовой нормы, отныне рассматривается как новое обстоятельство, влекущее пересмотр вступивших в законную силу судебных постановлений по гражданским делам, применявших данную норму. Подобный подход ранее уже использовался в системе арбитражных судов. Он свидетельствует о возрастании роли и значения принятых по конкретным делам решений высших судебных органов, которые сами по себе становятся своеобразным «лекалом», обеспечивающим единство судебного правоприменения.

Реформирование судебных инстанций в России во многом обусловлено теми рекомендациями, которые содержались в решениях Европейского суда по правам человека, принятых в связи с жалобами российских граждан, а также правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированными в его постановлениях о проверке конституционности норм процессуального законодательства. Вместе с тем следует обратить внимание на ряд проблем конституционно-правового характера, которые неизбежно возникнут при реализации соответствующих законодательных новелл.

Прежде всего, нужно отметить, что новая система судебных инстанций не исключает определенного неравенства в возможностях оспаривания судебного акта в вышестоящих судах в зависимости от того, какому суду в первой инстанции подсудно данное гражданское или уголовное дело. Так, если дело по существу рассматривалось районным судом, то соответствующий судебный акт в апелляционном порядке может быть обжалован в судебной коллегии верховного суда республики, краевого, областного и приравненного к нему суда, а в кассационном порядке - последовательно в двух инстанциях (в пределах общего срока кассационного обжалования): президиуме верховного суда республики, краевого, областного суда и Судебной коллегии Верховного Суда России. Обращение со «второй» кассационной жалобой допустимо, если по делу было вынесено решение кассационной инстанцией нижестоящего суда (п. 1, 3 ч. 2 ст. 377 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, далее по тексту - ГПК РФ, п. 1, 2 ч. 2 ст. 401.3 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, п. 2 ст. 20, п. 1 ч. 3 ст. 26 Федерального конституционного закона «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации»). Если же дело в первой инстанции рассматривалось верховным судом республики, краевым, областным судом или Верховным Судом Российской Федерации и принятое решение или приговор были обжалованы в апелляционном порядке, то возможность кассационного оспаривания судебного акта вообще исключена.

Насколько оправданно подобное неравенство возможностей обжалования? Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал по этому поводу ряд правовых позиций. Прежде всего он указал, что конституционное право на судебную защиту «предполагает и конкретные гарантии эффективного восстановления в правах посредством правосудия, отвечающего требованиям справедливости, а отсутствие возможности пересмотреть ошибочный судебный акт умаляет и ограничивает это право... при этом эффективной гарантией такой защиты является и сама возможность пересмотра дела вышестоящим судом, которая в тех или иных формах (с учетом особенностей каждого вида судопроизводства) должна быть обеспечена государством». Но при этом «Конституция Российской Федерации непосредственно не закрепляет порядок судебной проверки решений судов по жалобам заинтересованных лиц, - этот порядок определяется на ее основе федеральным законом... В Конституции Российской Федерации право на пересмотр судебного решения прямо предусматривается лишь применительно к уголовному судопроизводству - согласно ее статье 50 (часть 3) каждый осужденный за преступление имеет право на пересмотр приговора вышестоящим судом. Аналогичное положение закреплено в Протоколе № 7 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, который при этом допускает возможность ограничения названного права на основе закона, а также в случаях, когда дело в первой инстанции было рассмотрено судом высокого уровня (статья 2)».

Данные правовые позиции можно считать применимыми и к рассматриваемому вопросу с учетом того, что кассационная инстанция отныне становится, по сути, экстраординарной судебной инстанцией. Отметим, что в системе арбитражных судов подобного дисбаланса в реализации права на обжалование судебного акта нет (исключение составляют лишь решения Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, принятые в первой инстанции, - они, как уже отмечалось, не подлежат апелляционному и кассационному обжалованию - ч. 2 ст. 180, ч. 2 ст. 181, ст. 273 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Одно из существенных замечаний Европейского суда по правам человека в отношении отечественного правосудия состояло в том, что практическая реализация воспринятой российским процессуальным законодательством модели пересмотра судебных решений, вступивших в законную силу, приводит к тому, что нередко общие сроки судебного разбирательства по делу становятся чрезмерными, растягиваются на годы. Это противоречит п. 1 ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, который предусматривает право на справедливое публичное разбирательство дела «в разумный срок». К данной проблеме обращался и Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 5 февраля 2007 г. № 2-П. Сопоставляя сроки подачи надзорной жалобы, принятия решения о возбуждении надзорного производства и непосредственно рассмотрения дела в порядке надзора в судах общей юрисдикции, Конституционный Суд пришел к следующему выводу: «... при том, что надзорное производство может иметь место последовательно в трех судебных инстанциях, в целом процесс надзорного обжалования - с учетом кумулятивного эффекта такого регулирования - может длиться в течение нескольких лет, что не согласуется с вытекающим из Конституции Российской Федерации принципом правовой определенности и основанным на нем принципом стабильности судебных актов» (п. 9. 2 мотивировочной части Постановления от 5 февраля 2007 г. № 2-П).

Как видно, проблема сроков судебного разбирательства находится в системной связи с вопросом о множественности надзорных инстанций, что, по мнению Европейского суда по правам человека, не исключает возможность неоднократного «разворота» вступившего в законную силу решения суда.

Нынешняя реформа позволит упорядочить сроки судебного разбирательства. Однако они могут оставаться достаточно значительными, особенно по уголовным делам. Отчасти это связано с тем, что законодатель излишне формально подошел к вопросу об устранении множественности надзорных инстанций. Установив, что Президиум Верховного Суда Российской Федерации является единственной надзорной инстанцией в системе судов общей юрисдикции, он предусмотрел две кассационные инстанции, управомоченные на проверку законности и обоснованности вступивших в силу судебных актов - президиумы верховных судов республик, краевых, областных и приравненных к ним судов и Судебные коллегии Верховного Суда России. Таким образом, множественность надзорных инстанций трансформировалась в множественность инстанций, уполномоченных пересматривать вступившие в силу судебные решения и приговоры. Отметим в этой связи, что Европейский суд по правам человека в Постановлении от 25 июля 2002 г. по делу «Совтрансавто Холдинг» против Украины (п. 77) указал: «... юридические системы, характеризуемые... риском отмены вступивших в силу решений судов неоднократно... как таковые несовместимы с принципом правовой определенности, которая является одним из фундаментальных аспектов верховенства права по смыслу статьи 6 Конвенции». На данную позицию Европейский суд ссылался и в Постановлениях по жалобам российских граждан: от 5 апреля 2005 г. по делу Волков против России, от 27 апреля 2006 г. по делу Засурцев против России и др.

Еще одно замечание Европейского суда по правам человека к организации судопроизводства в России связано с тем, что не исключается возможность для одного и того же суда выступать последовательно в качестве различных инстанций по одному и тому же делу. Данное замечание касается краевых, областных и приравненных к ним судов общей юрисдикции и Верховного Суда Российской Федерации. И хотя в этих судах инстанции организационно разделены, т. е. если то или иное дело в апелляционном порядке рассматривается судебной коллегией, то соответственно в кассационном или надзорном порядке оно будет разрешаться президиумом соответствующего суда, все же определенная проблема в этом есть. Для обеспечения действительной независимости судей при осуществлении пересмотра судебных актов предпочтительно, чтобы инстанционными полномочиями были наделены различные судебные органы.

Следует отметить, что в системе арбитражных судов эту проблему в основном удалось решить посредством создания в 2003 г. апелляционных судов.

Ряд замечаний практического характера вызывает создание в структуре Верховного Суда Российской Федерации Судебной коллегии по административным делам.

Во-первых, в российском процессуальном законодательстве до сих пор нет определения понятия «административное дело». Те виды дел, подведомственных судам общей юрисдикции, которые гипотетически можно было бы отнести к числу «административных», поскольку они возникают из публичных правоотношений (об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления, избирательные споры, о приостановлении деятельности и ликвидации политических партий и др.), рассматриваются в порядке гражданского судопроизводства, поэтому ГПК РФ (ч. 1 ст. 26, ч. 1 ст. 27) называет их «гражданскими делами». Это, безусловно, порождает проблему разграничения подсудности между Судебной коллегией по административным делам и Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации. Кроме того, следует учесть, что ряд вышеуказанных судебных дел возникают из конституционных правоотношений, и поэтому их вряд ли можно назвать «административными». Многие из них следовало бы отнести к ведению конституционных (уставных) судов.

Во-вторых, хотя административное судопроизводство рассматривается Конституцией Российской Федерацией в качестве самостоятельной формы осуществления судебной власти (ч. 2 ст. 118), правовая регламентация соответствующих процедур законодательно не обособлена (отсутствует Административный процессуальный кодекс). Не решен вопрос и о возможных формах специализации судов, осуществляющих правосудие по данной категории дел. Вследствие этого создание Судебной коллегии по административным делам в структуре Верховного Суда Российской Федерации - мера во многом паллиативного характера. Отметим, что Федеральный конституционный закон «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» не предусматривает создание судебных коллегий по административным делам в верховных судах республик, краевых, областных судах или каких-либо иных судах общей юрисдикции, кроме Верховного Суда России. Исходя из этого, теряется логика при организации инстанционного взаимодействия судов, рассматривающих соответствующую категорию дел. Получается, в частности, что дело, возникающее из публичных правоотношений, в первой или апелляционной инстанции рассматривается судебной коллегией по гражданским делам краевого, областного суда, решение которой затем может соответственно в апелляционном или кассационном порядке обжаловаться в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

В-третьих, как следствие вышесказанного, остается нерешенной проблема обеспечения квалифицированного рассмотрения в судах общей юрисдикции дел, возникающих из публичных правоотношений, с учетом их материально-правовой и процессуальной специфики.

Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлениях от 16 июня 1998 г. № 19-П, от 11 апреля 2000 г. № 6-П, от 27 января 2004 г. № 1-П и др. сформулировал правовую позицию о том, что осуществляемое судами общей юрисдикции полномочие по проверке нормативных правовых актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу, акту, кроме Конституции Российской Федерации, должно быть закреплено в федеральном конституционном законе, которым определялись бы виды нормативных актов, подлежащих проверке судами, предметная, территориальная и инстанционная подсудность дел, субъекты, управомоченные обращаться в суд с ходатайством о проверке законности актов, правила, обеспечивающие юридическую силу судебных решений как обязательных для правоприменителей по всем другим делам. Это требование, непосредственно вытекающее из ч. 3 ст. 128 Конституции Российской Федерации, касается и всех иных полномочий федеральных судов.

Федеральный конституционный закон «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации», реформирующий систему судебных инстанций, к сожалению, не учитывает вышеуказанную правовую позицию Конституционного Суда. Он не детализирует компетенцию судов общей юрисдикции, ссылаясь на процессуальные законы, а о полномочии, связанном с абстрактным нормоконтролем, не упоминает вовсе (ст. 4, 9 и др.). Данный недостаток носит существенный характер, ибо законодательная регламентация организации судебных инстанций должна охватывать не только особенности их взаимодействия, но и в надлежащей форме содержательно определять полномочия судов.

Не получило отражения в Федеральном конституционном законе «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» и предусмотренное ч. 1 ст. 93 Конституции полномочие Верховного Суда по даче заключения о наличии в действиях Президента Российской Федерации признаков государственной измены или иного тяжкого преступления. В связи с этим остается неясным, какой орган имеет право обращаться в суд по этому вопросу, какая инстанция в Верховном Суде и в каком порядке должна рассматривать данное дело (Судебная коллегия, Президиум или какой-то особый состав), может ли принятое решение быть обжаловано.

Федеральный конституционный закон «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» (ч. 1 и п. 1 ч. 4 ст. 9, п. 1 ч. 4 ст. 14) в соответствии со ст. 126 Конституции устанавливает очень важное для деятельности всех судебных инстанций полномочие Пленума Верховного Суда Российской Федерации по даче судам общей юрисдикции разъяснений по вопросам применения законодательства «в целях обеспечения единства судебной практики». Однако, в отличие от ранее действовавшего регулирования, данный Закон прямо не указывает на обязательность соответствующих постановлений Пленума для судов, что делает неопределенным вопрос о юридической силе этих актов высшего судебного органа. Осталась нерешенной и проблема судебного обжалования постановлений Пленума Верховного Суда: некоторые их положения могут содержать неконституционное истолкование норм действующего законодательства, а потому могли бы оспариваться в Конституционном Суде Российской Федерации.

В заключение следует отметить, что процесс реформирования судебных инстанций в России должен быть детерминирован необходимостью более полной реализации конституционных ценностей, связанных с осуществлением правосудия: доступности обращения в суд, эффективного восстановления нарушенных прав, равноправия в части, касающейся судебной защиты. Для достижения этой цели законодателю придется еще приложить немалые усилия.