История развития органов ЗАГС в Читинском районе

 

Регистрация актов гражданского состояния (рождение, заключение браков, смерти) в Российской Империи до начала XVIII века находилась в ведении Русской православной церкви, которая была полусамостоятельной организацией Российского государства и управлялась патриархом.

Иркутская духовная консистория была учреждена по указу Синода в 1725 году для управления церквями и монастырями Восточной Сибири.

Церкви Забайкалья находились в ее подчинении до октября 1884 года. Указом Синода 19 октября 1884 года была открыта Забайкальская духовная консистория, в чье подчинение и перешли церкви, расположенные на территории Забайкальской области.

Основной статистической информацией, отражающей процессы естественного движения населения, являлись ежемесячные отчеты духовных учреждений о числе родившихся, о браке, о числе умерших, возрасте (отдельно выделялись долгожители, прожившие более 100 лет), о числе разводов, с указанием причины расторжения брака. По метрическим книгам подсчитывалось и количество лиц, принявших православную веру.

В 1917 году с вступлением в силу Декрета Совнаркома Российской Республики "О гражданском браке, о детях и о ведении книг актов состояния" были созданы и начали функционировать специальные органы - отделы записи актов гражданского состояния (ЗАГСы). Церковь устранилась от этих обязанностей. Декрет "О гражданском браке, о детях и о ведении книг актов состояния" отменил церковный брак и признал действительным гражданский (светский) брак, зарегистрированный в государственных органах ЗАГСах. В Декрете РСФСР говорилось: "Российская Республика впредь признает лишь гражданские браки. Церковный брак, наряду с обязательным гражданским, является частным делом брачащихся" ^[]. Церковные браки признавались действительными только в тех случаях, если они были совершены до издания Декрета.

Государственная регистрация браков преследовала троякую цель:

) дело оформления браков изымалось из ведения церкви, чем парализовалось влияние религии на эту весьма важную сферу отношений людей;

) государственная регистрация брака гарантировала охрану интересов вступающих в брак, им не нужно было в случае какого-либо спора каждый раз доказывать наличие брака через суд;

) государственная регистрация брака более надежным способом обеспечивала интересы общества. Регистрируя браки и следя за условиями их действительности, государство не допускало нежелательные браки.

В основу правового регулирования семейно-брачных отношений были положены главные принципы, которые можно отнести к следующим исходным моментам.

Первое положение законов государства состояло в том, что брак объявлялся свободным союзом, основанным на свободной воле вступающих в брак.

Свобода брака - главное, что было положено в основу новых брачных связей. Это не означало, что брачными с юридической точки зрения стали признаваться любые связи. Действительным по первому Декрету признавался только такой брак, который зарегистрирован в государственных органах записи актов гражданского состояния. Фактическое сожительство браком не считалось. При регистрации брака предъявлялись определенные условия его действительности (брачный возраст, отсутствие близкого родства, психического заболевания и другого зарегистрированного брака), что давало государству предупреждать нежелательные брачные союзы.

Но принцип свободы брака неразрывно связан со вторым исходным началом семейного права - со свободой расторжения брака. Как нельзя понуждать людей к вступлению в брак, так нельзя понуждать их к продолжению брачной жизни, если она совершенно расстроилась, и надежд на ее восстановление нет.

Исходя из этого положения первый Декрет о разводе, отменил унизительный дореволюционный бракоразводный процесс и провозгласил принцип свободы развода. Было установлено, что по обоюдному согласию супругов брак мог быть расторгнут через ЗАГС, а при отсутствия такого согласия вопрос о разводе решался народным судом. Судья единолично выносил определение о разводе и выдавал свидетельство о нем,

Третьим принципом первых законодательных актов о браке была ликвидация всякого влияния церкви на сферу семейно-брачных отношений. Был отменен церковный брак и действительным стал признаваться только гражданский (светский) брак, (церковные браки, совершенные до Декрета, 1917 года признавались действительными), религиозные ограничения при вступлении в брак полностью устранялись. Устранялось всякое вмешательство религии в сферу правовой регламентации брачных отношений, которое до революции было очень сильным.

Четвертым принципом объявлялся принцип моногамии, т.е. принцип единобрачия; браки между лицами, одно из которых состоит в браке, не могли быть оформлены. Двоеженство и многоженство, особенно в восточных областях, где они были пережитками, решительно запрещались и преследовались в уголовном порядке. Против них сразу же были направлены общественное мнение, моральные правила и прочие меры вне правового воздействия.

Пятым принципом являлось полное уравнение в правах членов семьи - равноправие супругов и всемерная защита интересов детей, декларированные в противовес дореволюционному семейному праву.

Провозглашение этого принципа имело огромный отклик как внутри нашей страны, так и за ее пределами. Что касается защиты прав и интересов детей, уравнение в правах внебрачных детей с брачными, объявленное Декретом РСФСР о браке было вызовом всему буржуазному законодательству ^[].

Несмотря на запреты, в некоторых регионах страны из-за отсутствия тщательно разработанных инструкций ЗАГСы и приходские храмы работали параллельно до начала 20-х годов. Забайкальская духовная консистория прекратила свое существование в 1918 году. Архивы метрических книг были переданы на хранение отделам ЗАГС. Остальные церковные документы поступили в Государственный архив.

Органы ЗАГСа со дня своего образования 18 декабря 1917 года не прекращали свою деятельность даже в самых сложных условиях, в том числе и в годы войны, накапливая бесценный архив.

В 1918 году был принят первый Семейный кодекс РСФСР под названием "Кодекс законов об актах гражданского состояния. Брачном, Семейном и Опекунском праве". ^[] Кодекс уже более тщательно и всесторонне, чем первые декреты, регламентировал весь комплекс вопросов семейно-брачных отношений. Это был первый Кодекс, который издала Советская власть.

Сложившаяся к настоящему моменту система органов записи актов гражданского состояния развивалась вместе с государством и прошла сложные периоды в своем развитии, обусловленные историческими событиями и экономическими трудностями.

С 1929 по 1930 годы ЗАГСы подчиняются НКВД Дальневосточного края; 1930 - 1934 гг. - Президиуму Центрального комитета, 1934 - 1937 гг. - Управлению НКВД по Восточно-Сибирскому краю, 1937 - 1946 гг. - Управлению НКВД по Читинской области, 1950 - 1965 гг. - Управлению Министерства внутренних дел но Читинской области, 1950 - 1965 гг. - Управлению Министерства внутренних дел по Читинской области. На основании решения исполнительного комитета Читинского Совета депутатов трудящихся № 147 от 25 марта 1965 г. был образован областной отдел записи актов гражданского состояния Читинской области.

Решением Исполнительного комитета Читинского городского Совета депутатов трудящихся от 15,07.1971 г. №200 районные бюро были переименованы в отделы записей актов гражданского состояния.

На основании Конституции СССР от 07.10.1977г. Советы депутатов трудящихся были переименованы в Советы народных депутатов. В соответствие с решением сессии XXI созыва от 16 июля 1992 года отдел ЗАГС передан в структуру Администрации Читинской области.

В настоящее время на всей территории России действуют более трех тысяч органов ЗАГС, регистрирующих более пяти миллионов актов гражданского состояния. Органы ЗАГСа осуществляют от имени государства функцию по регистрации актов гражданского состояния, способствуют учету естественного движения населения. Они стоят на защите законных прав и личных интересов граждан, поскольку выдаваемые органами ЗАГСа документы носят правоустанавливающий характер и имеют большое значение в жизни каждого человека.

Органы ЗАГСа являются одним из самых доступных организаций для граждан, выполняют и роль культурных и просветительских центров, аккумулируя народные обряды и традиции.

В соответствии с Положением о Министерстве юстиции" утвержденным Указом Президента Российской Федерации № 954 от 2 августа 1999 г., в полномочия Министерства юстиции России и его органов вводятся методическое руководство и правовое регулирование деятельности органов записи актов гражданского состояния, а также координация их деятельности по государственной регистрации актов гражданского состояния ^[].

Постановлением Правительства Российской Федерации от 06 июля 1998г. № 709 "О мерах по реализации Федерального Закона "Об актах гражданского состояния" определено, что Минюст России:

утверждает образцы бланков записей актов гражданского состояния и бланков свидетельств о государственной регистрации актов гражданского состояния;

закрепляет за субъектами Российской Федерации серии бланков свидетельств о государственной регистрации актов гражданского состояния;

разрабатывает методические материалы по вопросам государственной регистрации актов гражданского состояния. ^[]

В настоящее время Минюст России придает большое значение установлению единой практики по осуществлению государственной регистрации актов гражданского состояния. Деятельность органов ЗАГС осуществляется в соответствии с Федеральным законом "Об актах гражданского состояния" от 15 ноября 1997г., а также постановлением Правительства Российской Федерации "О мерах по реализации Федерального закона "Об актах гражданского состояния"" № 709 от 6 июля 1998 г ^[]

Согласно ст.141 КоБС РСФСР, действовавшей до принятия названного Федерального закона, регистрацию актов гражданского состояния в городах и районных центрах проводили отделы и бюро ЗАГС, а в поселках к сельских населенных пунктах сельские Советы регистрировали лишь пять актов гражданского состояния: рождение, смерть, заключение брака, расторжение брака, установление отцовства, смерть. ^[]

Теперь в соответствии со ст.4 Федерального закона "Об актах гражданского состояния" государственная регистрация этих актов производится органами записи актов гражданского состояния, образованными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. ^[]

В регионах, однако, сложилась различная практика применения этой статьи Закона.

В большинстве субъектов Российской Федерации нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность органов записи актов гражданского состояния на их территории, все еще не приняты. А в II создана централизованная система государственных органов ЗАГС, при которой все они находятся в прямом подчинении органа ЗАГС исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

В трех субъектах Федерации полномочия по образованию и организации деятельности этих органов переданы органам местного самоуправления.

Передача в 2 субъектах Российской Федерации полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния органам местного самоуправления противоречит действующему федеральному законодательству в этой сфере. Осуществляя регистрацию актов гражданского состояния, сельские и поселковые администрации нарушают права граждан, так как выдаваемые при этом документы не принимаются к исполнению на территории других субъектов Российской Федерации и могут быть признаны недействительными. ^[]

Поэтому Министерство юстиции Российской Федерации принимает участие в доработке находящихся на рассмотрении в Государственной Думе федерального Собрания Российской федерации законопроектов о внесении изменений и дополнении в Федеральный закон "Об актах гражданского состояния".

Таким образом, в соответствии с Федеральным законом "Об актах гражданского состояния" создание органов ЗАГС отнесено к ведению субъектов Российской Федерации. По согласованию с органами местного самоуправления субъекты Российской Федерации должны создать органы ЗАГС на территории муниципальных образований, но входить эти органы должны в систему органов субъектов Российской Федерации, а не муниципальных образований.

В тех субъектах, где создана централизованная система органов записи актов гражданского состояния, при которой органы ЗАГС на местах находятся в прямом подчинении Управления органа ЗАГС исполнительной власти субъекта Российской Федерации (Вертикаль), что соответствует статьи 4 Федерального закона, граждане, проживающие в отдаленных сельских поселениях, вынуждены добираться до районных центров, чтобы зарегистрировать факт рождения или смерти. Это вызывает справедливые возмущения, которые высказываются в письмах в Министерство юстиции из тех регионов России,

Следовательно, законы субъектов Российской Федерации и вносимые ими законопроекты, направленные на изменение Федерального закона "Об актах гражданского состояния", свидетельствуют о том, что имеется потребность в осуществлении отдельных функций органов записи актов гражданского состояния органам местного самоуправления (должностными лицами органов местного самоуправления) сельских поселений.

Учитывая эти обстоятельства. Комитетом Государственной Думы но делам женщин, семьи и молодежи подготовлен законопроект "О внесении изменений и дополнений в статьи 4 и 79 Федерального закона "Об актах гражданского состояния". Статья 4 Федерального закона дополняется положением, предусматривающим допустимость выполнения отдельных функций органов ЗАГС органами местного самоуправления сельских поселений.

В Читинской области принят Закон № 154 от 24.02.1999 г. "О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по осуществлению государственной регистрации актов гражданского состояния". ^[] Данный Закон противоречит статье 4 Федерального закона "Об актах гражданского состояния", поскольку в соответствии с пунктом 5 статьи 14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, поэтому не вправе осуществлять государственную регистрацию актов гражданского состояния, а субъекты не вправе устанавливать какие органы могут производить государственную регистрацию актов гражданского состояния. ^[] Органы государственной власти субъектов РФ самостоятельно уполномочены решать лишь вопросы образования и организации работы органов ЗАГС на своей территории с учетом ее особенностей, финансовых возможностей и плотности населения.

Районные, городские отделы ЗАГС, сельские, поселковые администрации осуществляют регистрацию актов гражданского состояния (браков, рождению, смертей и др.) в течение многих десятилетий, являясь наиболее приближенными к населению муниципальных образований. Сравнительный анализ Федерального закона "Об актах гражданского состояния" и ранее действовавшего раздела IV "Акты гражданского состояния" КоБС РСФСР показывает, что никаких существенных и принципиальных изменений в перечне актов, процедуре регистрации, формах документов не произошло.

При сохранении содержания статьи 4 Федерального закона "Об актах гражданского состояния" в действующей редакции потребуется, во-первых, создание органов ЗАГС, входящих в систему органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации на территориях всех районов и городов, придание работникам этих органов статуса государственных служащих, во-вторых, значительное увеличение расходов из бюджета Российской Федерации. Кроме этого, при таком подходе необходимо будет полностью лишить полномочий по регистрации актов гражданского состояния (например, смерти) сельские, поселковые администрации, что вряд ли оправдано в связи со значительными территориями многих субъектов Российской Федерация.

Принятие закона "О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по осуществлению государственной регистрации актов гражданского состояния" объяснялось географическим положением Читинской области: некоторые населенные пункты находятся на значительном расстоянии от районных центров, транспортными проблемами, уровнем жизни сельского населения.

Но, в соответствии со статьей 4 Федерального закона от 15.11.1997 №143 ФЗ "Об актах гражданского состоянии", статьей 64 Устава Основного Закона Читинской области, статьей 9 закона Читинской области от 14.03.2002 №74 "Об администрации Читинской области" и Законом Читинской области от 19.06.2002 №376-ЗЧО "О признании утратившим силу Закона Читинской области "О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по осуществлению государственной регистрации актов гражданского состояния" было постановление о том, что "с 1 января 2003 года регистрацию актов гражданского состояния на территории Читинской области осуществляет Управление записи актов гражданского состояния Читинской области.

В соответствии с данным решением появилась проблема: недовольство и несогласие граждан с данным решением, из-за неудобства регистрации каких-либо актов гражданского состояния.

Проблема может быть решена путем принятия дополнений и уточнений в Федеральный закон "Об актах гражданского состояния", что в частности, и предусмотрено п.4 ст.47 Гражданского кодекса Российской Федерации, где указано, что органы, осуществляющие государственную регистрацию актов гражданского состояния и порядок самой регистрации, определяются законом "Об актах гражданского состояния". ^[]

Итак, Управление записи гражданского состояния является органом исполнительной власти, обеспечивающим организацию и контроль деятельности по государственной регистрации актов гражданского состояния на любой территории.

Деятельность ЗАГС основывается на принципах законности, гуманизма, уважения прав человека, гласности, делового взаимодействия с органами исполнительной власти, федеральными и иными структурами.