Понятие, основные правовые нормы при становлении института гражданства

 

Характерным признаком государства является установление института гражданства (подданства). Наличие гражданства влечет за собой многочисленные правовые последствия для данного человека, и в частности – определяет объем прав и свобод, которыми он пользуется в государстве.

Под гражданством в науке конституционного права понимают устойчивую правовую связь физического лица с определенным государством, в силу которой на данное лицо распространяется суверенная государственная власть, как в пределах данного государства, так и вне его границ.

Правовая принадлежность человека к тому или иному государству это – юридическое состояние лица, в силу которого оно обладает определенной совокупностью прав и обязанностей, установленных законодательством данного государства и может пользоваться его защитой и покровительством[1].

Основные положения, регулирующие вопросы гражданства, содержатся в Конституции РФ[2]. Конституционные основы института гражданства развиваются и конкретизируются в Законе “О гражданстве РФ” от 1 июля 2002г., с изменениями от 11 ноября 2003г.

Рассмотрим основные этапы развития института гражданства в России.

В царской России понятия гражданства не существовало. Первым актом советской власти о вопросах гражданства был Декрет ВЦИК РСФСР “Об уничтожении сословий и гражданских чинов” от 23 ноября 1917 г., упразднивший все существовавшие в России сословия и сословные деления граждан, сословные привилегии и ограничения, сословные организации и учреждения, а равно все гражданские чины. Декрет установил единый правовой статус для всего населения России – “граждан Российской Республики”[3]. Среди правовых актов РСФСР о вопросах гражданства особое место занимают Декрет ВЦИК от 1 апреля 1918 г. “О приобретении прав Российского гражданства”[4], Декрет СНК РСФСР от 22 августа 1921 г. “О принятии иностранцев в российское гражданство”[5], Декрет СНК РСФСР от 28 октября 1921 г. “О лишении прав гражданства некоторых категорий лиц, находящихся за границей”[6].

Конституция РСФСР 1918 г. отнесла к полномочиям Всероссийского съезда Советов и ВЦИК издание общих постановлений о приобретении и утрате прав российского гражданства и о правах иностранцев на территории Республики[7]. Первая союзная Конституции 1924 г., как и все последующие конституции СССР, установила единое союзное гражданство для граждан союзных республик[8]. Следует отметить, что, несмотря на существование в конституциях союзных и автономных республик нормы о республиканском гражданстве (что обусловлено признанием государственной природы союзных и автономных республик, входивших в состав СССР), юридического оформления гражданства союзных, а тем более автономных, республик не было, поскольку все граждане получали единый паспорт гражданина СССР, без указания его принадлежности к гражданству союзной или автономной республики. К тому же союзные республики не имели своих законов о гражданстве, действовали лишь указы Президиумов Верховных Советов о порядке принятия в республиканское гражданство. Решение же вопросов о выходе из гражданства и лишение его входило в компетенцию Президиума Верховного Совета СССР. Таким образом, основания и порядок приобретения и утраты советского гражданства определялись законодательством о гражданстве СССР.

Конституция 1924 г. закрепила нормы, в соответствии с которыми именно Союзу ССР предоставлялось право устанавливать отправные положения и принципы этой отрасли законодательства. Издание союзных актов о вопросах гражданства, носивших основополагающий характер, создавало соответствующую базу для законодательства союзных республик. В развитие указанных конституционных норм в СССР последовательно были приняты и действовали следующие союзные акты: Положение о союзном гражданстве от 29 октября 1924 г.[9], Положение о гражданстве Союза ССР от 13 июня 1930 г., Положение о гражданстве СССР от 22 апреля 1931 г.[10]

В 1938 г. был принят первый Закон “О гражданстве СССР”[11]. Он устанавливал правовую норму, регламентирующую признание советского гражданства. Тем самым был конкретно определен и уточнен круг лиц, являющихся советскими гражданами.

Закон 1938 г. установил, что иностранцы независимо от их национальности и расы принимаются в советское гражданство по их ходатайству Президиумом Верховного Совета СССР или Президиумом Верховного Совета союзной республики, в пределах которой эти иностранцы проживают[12]. Существовавший ранее так называемый упрощенный порядок приобретения советского гражданства был отменен. Выход из советского гражданства стал разрешаться исключительно Президиумом Верховного Совета СССР. Лишение советского гражданства производилось по особому в каждом конкретном случае Указу Президиума Верховного Совета СССР.

Впервые в истории советской законодательной практики было установлено правовое понятие “лицо без гражданства”[13]. Таковым стало признаваться всякое проживающее на территории СССР лицо, не являющееся советским гражданином, но и не имеющее доказательств своей принадлежности к иностранному гражданству.

В последующие годы возникла необходимость издания указов Президиума Верховного Совета СССР, регламентирующих порядок приобретения и восстановления советского гражданства, а также выхода из него[14]. Принятие этих указов было вызвано расширением территории СССР, вхождением в состав Союза новых союзных республик.

За лицом, являвшимся гражданином СССР, не признавалась принадлежность к гражданству иностранного государства. Принцип непризнания двойного гражданства также нашел закрепление в международно-правовых соглашениях (конвенциях), заключенных Советским Союзом с рядом социалистических стран по поводу предотвращения и сокращения случаев двойного гражданства.

Через 40 лет после принятия первого закона о гражданстве был принят второй – Закон СССР “О гражданстве СССР” 1978 г., основанный на Конституции СССР 1977 г. В Законе говорилось, что “гражданство СССР является равным для всех советских граждан независимо от оснований его приобретения”[15]. В отличие от Закона 1938 г., выделялись несколько способов сохранения гражданства СССР (при заключении и расторжении брака, проживании за границей), а также устанавливалась защита граждан государством. В Законе 1978 г. обнаруживается более детальное структурирование, были выделены конкретные части, в которых рассматривались приобретение и утрата гражданства СССР, его восстановление, шесть статей было уделено гражданству детей при изменении гражданства родителей и при усыновлении. Также было уделено внимание рассмотрению заявлений и представлений по вопросам гражданства, в том числе международным договорам.

Произошедшие в СССР в 1990-х годах политико-правовые изменения обусловили изменение союзного законодательства о гражданстве. Принятый в мае 1990 г. Закон “О гражданстве СССР” можно характеризовать как начало демократизации правового регулирования института гражданства, в частности, было введено запрещение лишения человека гражданства.

Российское законодательство о гражданстве начало свое развитие с Закона РФ № 1948-1 от 28 ноября 1991 г. “О гражданстве Российской Федерации”[16]. Принятый сразу после распада СССР, в условиях становления российской государственности, Закон РФ “О гражданстве Российской Федерации” 1991 г. обеспечил решение основной проблемы переходного периода – закрепил правовой статус бывших граждан СССР, проживающих на территории РФ, как граждан суверенной России, учел возникшие новые взаимоотношения с независимыми государствами бывшего СССР и предоставил возможность бывшим гражданам СССР реализовать свои права на гражданство в Российской Федерации.

Законом РФ “О гражданстве Российской Федерации” 1991 г. были установлены следующие принципы гражданства: единое гражданство, открытое и свободное гражданство, равное гражданство независимо от оснований его приобретения, невозможность выдачи гражданина РФ другому государству, возможность иметь двойное гражданство, сохранение гражданства за лицами, проживающими за пределами РФ, защита и покровительство граждан РФ, находящихся за пределами РФ, недопустимость лишения человека гражданства[17].