Система федеральных органов исполнительной власти

Природа и место Правительства РФ в системе органов государственной власти в процессе конституционных преобразований и проведения политических реформ существенно менялись. В силу Конституции 1978 г. (с изм. и доп., внесенными Законом от 27 октября 1989 г.)[6] Совет Министров РСФСР являлся высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти РСФСР, ответственным и подотчетным перед Съездом народных депутатов и Верховным Советом РСФСР. Поскольку в компетенции высших представительных органов государственной власти советского типа было осуществление не только законодательной функции, но и полномочий по исполнению законов, Совет Министров был правомочен решать вопросы государственного управления, отнесенные к ведению РСФСР, за исключением тех, которые входили в компетенцию Съезда народных депутатов и Верховного Совета. С введением в Российской Федерации поста Президента на основе решений референдума 1991 г. Правительство было включено в систему федеральной исполнительной власти, возглавляемой Президентом РФ. Закон "О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации" 1992 г.[7] урегулировал отношения в сфере осуществления федеральной исполнительной власти с учетом того, что Президент был наделен конституционными полномочиями по руководству Советом Министров как органом, ему подотчетным. При этом вопросы исполнительной власти были полностью сосредоточены в руках Президента и Правительства вследствие того, что Конституция 1978 г. провозгласила в качестве незыблемой основы конституционного строя разделение властей (ст. 3 Конституции 1978 г., в ред. Закона РФ от 21 апреля 1992 г.[8]).

Принятие Конституции 1993 г. знаменует новый этап в развитии института исполнительной власти, для характеристики которого определяющее значение имеют конституционные положения, согласно которым Правительство самостоятельно осуществляет государственную власть в Российской Федерации наряду с Президентом РФ, Федеральным Собранием и судами РФ (ст. 10 и 11 Конституции). Формула прежней Конституции о подотчетности федерального Правительства Президенту в текст новой Конституции не включена, учитывая, что Президент РФ провозглашен главой государства, а не главой исполнительной власти, и при том, что исполнительная власть прямо возложена на Правительство. Вместе с тем Конституция предоставила Президенту РФ как главе государства, обладающему рядом функций, ставящих его над другими властями, в том числе исполнительной, обширные полномочия по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия Правительства РФ и других органов государственной власти, а также по формированию Правительства, направлению его деятельности. Правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом. Президент назначает Председателя (с согласия Государственной Думы) и членов Правительства, принимает решения о его отставке и об освобождении от должности отдельных членов Правительства, утверждает структуру федеральных органов исполнительной власти, вправе отменять постановления и распоряжения федерального Правительства. Президент наделен Конституцией и на ее основе федеральными законами определенными полномочиями, позволяющими утверждать о наличии у главы государства функций исполнительной власти. К их числу, в частности, относятся руководство рядом органов исполнительной власти, внешней политикой, право председательствовать на заседаниях Правительства и др. Кроме того, Президент, реализуя свои конституционные полномочия по определению основных направлений внутренней и внешней политики государства (ч. 3 ст. 80), осуществляет исполнительную власть на практике, принимая многочисленные указы, обусловленные требованием проведения политической, экономической и социальной реформ, в том числе указы по вопросам, находящимся в силу ст. 114 Конституции в компетенции Правительства.

Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации", принятый 17 декабря 1997 г.[9], закрепил на основе Конституции новое положение Правительства РФ в системе органов государственной власти России как высшего органа, осуществляющего исполнительную власть и возглавляющего единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Этот федеральный конституционный закон в качестве основных требований к деятельности Правительства определил следование его принципам верховенства Конституции, федеральных конституционных законов и федеральных законов, народовластия, федерализма, разделения властей, ответственности, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Правительство обязано не только выполнять Конституцию, законы и указы Президента, но и в пределах своих полномочий организовывать систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, принимать меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации.

Согласно Указу Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (с изменениями и дополнениями от 20 мая 2004 г.)[10] в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

  Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр РФ (федеральный министр).

5 из 16 ныне существующих министерств находятся в непосредственном ведении президента: Министерство внутренних дел РФ (министр – Нургалиев Рашид Гумарович); Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (министр – Шойгу Сергей Кужугетович); Министерство иностранных дел РФ (министр - Лавров Сергей Викторович); Министерство обороны РФ (министр – Иванов Сергей Борисович); Министерство юстиции РФ (министр – Чайка Юрий Яковлевич). Остальные министерства находятся в прямом и непосредственном ведении Правительства РФ: Министерство здравоохранения и социального развития РФ (министр – Зурабов Михаил Юрьевич); Министерство культуры и массовых коммуникаций РФ (министр – Соколов Александр Сергеевич); Министерство образования и науки РФ (министр – Фурсенко Андрей Александрович); Министерство природных ресурсов РФ (министр – Трутнев Юрий Петрович); Министерство промышленности и энергетики РФ (министр – Христенко Виктор Борисович); Министерство регионального развития РФ (министр – Яковлев Владимир Анатольевич); Министерство сельского хозяйства РФ (министр – Гордеев Алексей Васильевич); Министерство транспорта РФ (министр – Левитин Игорь Евгеньевич); Министерство информационных технологий и связи РФ (министр – Рейман Леонид Дододжонович); Министерство финансов РФ (министр – Кудрин Алексей Леонидович); Министерство экономического развития и торговли РФ (министр – Греф Герман Оскарович).

Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа.

Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа.