Підзаконні нормативно-правові акти щодо механізму запобігання конфліктів у діяльності державних службовців

 

Наказом Головного управління державної служби в Україні було затверджено Загальні правила поведінки державних службовців від 04.08.2010 №214. У Загальних положеннях Правил зазначено, що «загальні правила є узагальненням стандартів етичної поведінки, доброчесності та запобігання конфлікту інтересів у діяльності державних службовців та способів врегулювання конфлікту інтересів» [5]. Вони ґрунтуються на Конституції України та визначених статтею 3 Закону України «Про державну службу» принципах державної служби, спрямовані на підвищення авторитету державної служби та зміцнення репутації державних службовців, а також інформування громадян про норми поведінки, яких вони мають очікувати від державних службовців». Пунктом 2.4 підкреслюється, що «державний службовець повинен сумлінно виконувати свої посадові обов'язки, дотримуватися високої культури спілкування, шанобливо ставитися до громадян, керівників і співробітників, інших осіб, з якими у нього виникають відносини під час виконання своїх посадових обов'язків» [3].

Коментар до Загальних правил поведінки державного службовця трактує пункт 2.4. наступним чином: «Зазначена норма передбачена статтею 5 Закону України «Про державну службу». Це випливає із закріпленого статтею 28 Конституції України права кожної людини на повагу її гідності та визначених Законом обов'язків державного службовця, основним серед яких є додержання Конституції України. Оскільки державний службовець має виконувати свої обов'язки відповідно до конституційних принципів, він повинен в першу чергу турбуватися про захист прав і свобод людини і громадянина, з повагою відноситись до них при виконанні своїх службових обов'язків» [7].

Отже, як ми можемо прослідкувати, суттєвим недоліком Правил є те, що вони спричиняють ситуацію невизначеності щодо формулювання вимог до високої культури спілкування, залишаючи за кожним право особисто для себе визначати рівень культури спілкування. Поряд з наведеним, слід відзначити неповноту та узагальненість сучасної нормативно-правової бази, що регламентує етику державних службовців.

Щодо переймання позитивного досвіду у питанні регулювання поведінки державних службовців, то Комітет Міністрів Ради Європи схвалив і рекомендував для прийняття країнами-членами Ради Європи зразок Кодексу поведінки державних службовців. Етика державних службовців у країнах ЄС формується в руслі розбудови етичної інфраструктури як відповідь на вимогу гармонізації службової етики з суспільними цінностями і боротьби з корупцією. Її елементи виконують такі основні функції - визначати стандарти службової поведінки, заохочувати і підтримувати етичну поведінку, боротися з порушенням її норм. Виходячи з того, що саме в кодексі як сукупності принципів і норм у найбільш загальній формі визначається соціальне призначення професійної діяльності, вимоги спільноти до моральних якостей державних службовців, їх взаємин із громадянами, державою, колегами тощо, Комітет Міністрів Ради Європи у травні 2000 р. прийняв Страстбургську рекомендацію щодо нормування поведінки державних службовців країн-членів Ради Європи. Це нормування повинно здійснюватися на основі національних кодексів поведінки державних службовців, розроблених відповідно до запропонованого документа [38, C. 101-108]. Зміст модельного Кодексу відобразив досвід регулювання поведінки державних службовців країн розвиненої демократії. Його прийняття сприяло розробці національних кодексів, створенню спеціальних державних інституцій з проблем етики, впровадженню етичної освіти тощо [38, C. 23-66].

Проаналізуємо деякі характеристики Кодексу поведінки державних службовців країн Ради Європи, оскільки саме цей документ розкриває суть і зміст засад їх професійної етики.

Зокрема, стаття 4 пункт 1 зазначає, що «державний службовець повинен здійснювати свої повноваження відповідно до закону, і тих законних вимог і етичних стандартів, що стосуються його чи її функцій». У статті 5 пунктах 3 та 4 вказано про те, що «державний службовець повинен бути чесним, безстороннім і ефективним і виконувати свої повноваження найкращим можливим чином, виходячи з його чи її навиків, чесності та розуміння, беручи до уваги публічні інтереси і ті обставини, що стосуються справи. Державний службовець повинен бути ввічливим і у своїх стосунках з громадянами, яким він служить, і у своїх стосунках з керівниками, колегами і підлеглими» [11].

Отже, дані пункти зразка Кодексу ніби то стосуються поведінки державних службовців і покликані регулювати як відносини між державним службовцем і громадянами країни, так і міжособистісні відносини в трудовому колективі державних службовців, але в них не прописані конкретні пояснення щодо визначення ввічливості та межі ввічливої і неввічливої поведінки. Це означає, що дана стаття не є ефективним регулятором особистісних стосунків, адже вона може по різному трактуватися окремими державними службовцями. Нормативно-правова база покликана точно, однозначно та зрозуміло встановлювати такі правила і норми поведінки державних службовців, які б регулювали як моральні якості державних службовців, так і точні приписи щодо конкретних дій у разі їх недотримання.

Такі моменти вказують на незавершеність законодавчого регулювання у даному напрямі: по-перше, не проводять конкретизації вимог професійної етики; по-друге, не дають вичерпного переліку осіб, на яких мають поширюватися ці вимоги; по-третє, не закріплюють правові наслідки для службовця у разі, коли він не дотримується вимог.

Але, варто зазначити, що на рівні нормативно-правових документів практично неможливо скласти вичерпний перелік правил поведінки державних службовців. Адже багато дій за своєю сутністю не можуть регулюватися правовими нормами, оскільки регулюються нормами моралі, що й обумовлює необхідність розробки сучасних морально-етичних норм поведінки державного службовця. Крім того, залишається актуальним питання:змусити виконувати закони. Отож, не викликає сумніву той факт, що найкращою гарантією запобігання зловживанням владою, корупції й іншим службово-етичним порушенням є особисті достоїнства та високі моральні якості службовця і, насамперед, професійна честь та професійний обов'язок. На сьогодні безперечним є і той факт, що ці якості треба виховувати, щоб етика стала надбанням кожного і лише доповнювалася законом як засобом зовнішнього примусу, тому що система управління людськими ресурсами, як правило, діє під парасолькою моральних цінностей. Мова, наприклад, про такі цінності, як-от, повага до людини, сумлінне виконання службових обов'язків, висока культура спілкування. Не зовнішній контроль, а передусім внутрішня мотивація повинні стати провідним стимулом у моральному виборі державного службовця, гарантом відновлення і формування позитивного іміджу державної служби, довіри громадян до держави та її апарату. Тому, паралельно з підготовкою і прийняттям серії нормативних актів, що регламентують поведінку державних службовців, і навіть з випередженням цього процесу, необхідно вирішувати проблему вивчення теоретичних положень етики, її основних норм усіма державними службовцями України та формування вміння вирішувати на практиці етичні проблеми, тому що методологія професійної підготовки державних службовців базується не лише на розвитку професійних, а й психологічних, моральних, естетичних та інших цінностей [43].

2.3 Проектні зміни щодо вдосконалення діючого законодавства України в питаннях регулювання стосунків між державними службовцями

 

Визнання необхідності вдосконалення діючого законодавства щодо етичних норм поведінки державних службовців спричинило появу Проекту Кодексу поведінки державних службовців України, який було внесено народними депутатами України С. А. Косіновим, С. І. Слабенком, В. П, Бартківим, А. М. Гіршфельдом. І хоча основну увагу в даному проекті Кодексу знову ж таки звернено на запобігання саме конфлікту інтересів, а саме ситуації, коли державний службовець має приватний інтерес, тобто переваги для нього або його сім’ї, близьких родичів, друзів чи осіб та організацій, з якими він має або мав спільні ділові чи політичні інтереси, що впливає або може впливати на неупереджене та об'єктивне виконання службових обов'язків, а не на регулювання міжособистих відносин між державними службовцями, та все ж таки в ньому відбулася спроба більш детально конкретизувати етичні вимоги до поведінки службовця під час проходження ним державної служби.

Так, наприклад ст. 6 Проекту Кодексу розкриває поняття сумлінного виконання своїх обов’язків. «Державний службовець повинен сумлінно виконувати свої службові обов'язки, проявляти ініціативу і творчі здібності, постійно вдосконалювати організацію своєї роботи.

Сумлінною службовою поведінкою визнається така поведінка, яка забезпечує найефективніше виконання державним службовцем своїх посадових обов'язків в інтересах фізичних та юридичних осіб, суспільства і держави.

Державний службовець зобов'язаний своєчасно і точно виконувати рішення органів державної влади чи посадових осіб, розпорядження і вказівки своїх керівників.

Державний службовець зобов'язаний підтримувати і зміцнювати довіру фізичних і юридичних осіб до своєї професійної діяльності, до органів державної влади й місцевого самоврядування».

Також цей законопроект визначає, що державний службовець, здійснюючи службові функції, зобов’язаний керуватися моральними принципами безкорисливості, незалежності, відповідальності і непідкупності, узгоджуючи свої особисті інтереси із суспільними, що є неодмінною умовою його службової діяльності. Порушення цих принципів призводить до проявів бюрократизму, свавілля, несправедливості й аморальності тощо [39, с. 85].

Водночас, в Україні є приклади практичного застосування етичних кодексів службовців, але лише в деяких виконавчих органах місцевого самоврядування: у Львові ще у 2001 р. було ухвалено «Кодекс етики працівників виконавчих органів Львівської міської ради»; у Вінниці за ініціативою міського голови виконком міської ради в листопаді 2006 р. затвердив своїм рішенням «Кодекс поведінки посадових осіб Вінницької міської ради». Виходить, що органи місцевого самоврядування більш вимогливі до своїх службовців, ніж Верховна Рада України.

Таким чином, можна зробити висновок, що розбудова державної служби в умовах демократичного суспільства повинна відбуватися в рамках правового поля й набувати певного рівня правової культури, інакше це призводить до появи небажаних конфліктних ситуацій. На нинішньому етапі державотворення в Україні закони ще не продумані відповідно до потреб сьогодення, через що і має місце значна кількість непорозумінь між працівниками державної служби.

Недостатність законодавчої та нормативної баз, відсутність належного стимулювання етичної поведінки працівників, загальне зниження ролі етики в суспільстві, низькі моральні та духовні якості членів суспільства, поширення корупції та підлабузництва створюють додаткові причини викривлення нормальних взаємин між державними службовцями [43].

Можна підвести підсумок, що процеси реформування державної влади становлять нові вимоги до державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування. Вимоги керівників у сфері державної служби виходять із прав та обов’язків державних службовців, встановлених ст. 3 Закону України «Про державну службу»: служіння народу України; демократизм і законність; гуманізм і соціальна справедливість; пріоритет прав людини і громадянина, професіоналізм, компетентність, ініціативність, чесність, відданість справі; персональна відповідальність за виконання службових обов’язків і дисципліна; дотримання прав та законних інтересів органів місцевого та і регіонального самоврядування; дотримання прав підприємців, установ і організацій, об’єднань громадян. У контексті розвитку системи державної служби наведені вимоги потребують доповнення і уточнення. Наприклад, цей перелік можна доповнити такими вимогами як громадянська зрілість, здатність забезпечити предметність, конкретність і професіоналізм в управлінні, глибокі спеціальні знання (в тому числі і знання з конфліктології в державному управлінні), уміння використовувати в своїй діяльності передові управлінські технології і досвід, прогресивні методи, прийоми, раціональні форми й організаційно-технічні засоби управління. У сучасних умовах повинні працювати керівні кадри, які поєднують у собі новаторський, послідовно-демократичний характер з орієнтацією на роботу в умовах ринку, спроможні по-новому мислити й управляти, з новим рівнем загальної і політичної управлінської культури. Нові вимоги до керівників висувають на перший план завдання прийняття нового закону про державну службу, кодексу основних правил поведінки державних службовців, інших нормативно-правових актів [45, С.137-147].