Бюджетная политика на современном этапе

 

Экономическая реформа России затрагивает все сферы деятельности нашего государства и не может не отразиться на бюджете, корректировка которого происходит параллельно изменениям в экономических отношениях.

Нынешнее бюджетное законодательство создавалось, когда Россия делала первые шаги по пути преобразований, и в нем много несовершенного. Сегодня система бюджетных отношений в России определяется законами, принятыми в 1991 и 1993 годах. Естественно, что многое уже не может устраивать наше общество. Необходимо принять новый единый закон, который послужил бы основой всей системы бюджетных отношений в стране.

Попытка создания такого документа принята в Госдуме. Учитывая, что подготовка проекта Бюджетного кодекса РФ не получила должного освещения, поэтому рассмотрим наиболее важные моменты современной бюджетной политики России.

Проект Бюджетного Кодекса Российской Федерации, не стал новым шагом на пути экономических реформ нашего государства. Если бы он был принят, то существенных изменений в сложившихся бюджетных взаимоотношениях не произошло бы, а наиболее острые вопросы так и остались бы без ответа.

Этот документ, по существу, является проектом закона о бюджетном процессе. Он предусматривает 4 месяца для рассмотрения и принятия Правительством РФ проекта Федерального бюджета, в то время как Государственной думе для рассмотрения и утверждения бюджета требуется от 4,5 до 7,5 месяцев.

Бюджетное устройство РФ в проекте кодекса не раскрыто. Есть упоминание о трех уровнях бюджетной системы, но даже не перечислены виды бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Не учтены изменения в бюджетной системе. Например, административно-территориальные единицы теряют право на собственный бюджет и переводятся на сметное бюджетное финансирование в условиях единого бюджета города или единого бюджета района. Проект проходит мимо этих проблем.

А главное, проект бюджета не решает такую важнейшую задачу, как определение принципов разграничения расходов и доходов между звеньями бюджетной системы. Проект Бюджетного кодекса не содержит и такие принципы построения бюджетной системы, как самостоятельность и бюджетный федерализм.

По действующей Конституции Российская Федерация, ее субъекты, а также органы местного самоуправления имеют самостоятельные бюджеты, которые в той или иной степени решают вопросы межбюджетных отношений, бюджетного федерализма. В то же время проект Бюджетного кодекса изобилует признаками прямого вмешательства центра в компетенцию субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Провозгласив бюджетный федерализм одним из принципов бюджетной политики, государство пока обеспечивает лишь его внешние признаки. Сделана попытка без определения самого понятия "Бюджетный федерализм" установить его принципы. В результате в их число включены и такие принципы, которые нельзя отнести к условиям только бюджетного федерализма, так как они характерны и для унитарных государств.

Прежде всего, необходимо определить соотношение централизованных и децентрализованных подходов для формирования бюджетно-налоговой политики, оптимальную структуру бюджетов регионов.

В России из-за отсутствия четкого разделения функций между бюджетами, частых корректировок налогового законодательства, а также неравномерного уровня развития территорий происходят частые изменения во взаимоотношениях бюджетов.

Сложность заключается и в том, что принципы построения бюджетной системы должны отражать федеративное устройство российского государства в сочетании с демократизмом в управлении. Между тем, бюджетный федерализм и демократизм, занимая ключевые положения в вопросах построения бюджетной системы, относятся к числу наименее разработанных теоретически в проекте Бюджетного кодекса.

К принципам бюджетного федерализма и демократизма можно отнести: [11]

·   создание трехуровневой системы бюджетных отношений и четкое разграничение функций между этими уровнями;

·   равенство (но отнюдь не тождество) бюджетных прав субъектов федерации;

·   самостоятельность каждого бюджета и высокая степень автономности региональных и местных бюджетов;

·   равенство федеральных, региональных и местных интересов, их тесную связь на основе четкого разграничения доходных источников и расходных назначений между звеньями бюджетной системы;

·   прозрачность межбюджетных отношений, основанную на понятных и приемлемых для всех субъектов Федерации подходах (критериях) определения размеров финансовой помощи, выделяемой нуждающимся в ней регионам в целях выравнивания уровней их бюджетной обеспеченности.

Делая вывод, можно выделить главное: в современных условиях является необходимым создание нового бюджетного законодательства, существенно отличающегося от ныне действующего.

2.3 Анализ доходов и расходов федерального бюджета РФ на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов

 

Основные выводы: [12]

Федеральный бюджет на 2012 - 2014 годы формируется в условиях внедрения новых форм финансового обеспечения государственных услуг, оказываемых федеральными учреждениями на основе государственных заданий, программно-целевого принципа деятельности органов государственной власти, продолжения децентрализации полномочий.

Динамика снижения доходов федерального бюджета по отношению к ВВП с 20,7 % в 2011 году до 19,4 % в 2014 году обусловлена уменьшением объемов нефтегазовых доходов, что свидетельствует как о сохранении зависимости федерального бюджета от нефтегазовых доходов, так и о необходимости реализации системных и последовательных мер, направленных на диверсификацию и развитие доходного потенциала федерального бюджета.

Предусматривается рост расходов федерального бюджета в номинальном выражении по сравнению с предыдущим периодом в 2012 году - на 14,8 %, в 2013 году - на 8,5 %, в 2014 году - на 6,2 %, в реальном выражении расходы увеличатся в 2012 - 2013 годах на 8,2 % и 2,2 % соответственно, в 2014 году уменьшатся на 0,7 %. В 2012 году по сравнению с 2007 годом расходы увеличиваются на 6,7 трлн. рублей, или в 2,1 раза, и составят 20,1 % ВВП.

В структуре общего объема расходов федерального бюджета первое место занимают расходы, направляемые на социальную политику (2012 год - 30,8 %, 2013 год - 30,3 %, 2014 год - 28,6 %), второе место - расходы на национальную оборону (2012 год - 14,6 %, 2013 год - 17 %, 2014 год - 18,8 %), третье место - расходы на национальную безопасность и правоохранительную деятельность (2012 и 2013 годы - 14,4 %, 2014 год - 14.2 %), которые впервые превысят расходы на национальную экономику (14,2 %, 12,5 %, 11,2 % соответственно).

Расходы на межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов увеличатся с 3 449,5 млрд. рублей в 2012 году до 3 790,1 млрд. рублей в 2014 году, в том числе на покрытие дефицита бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации - с 1 075,1 млрд. рублей до 1 300,6 млрд. рублей, что свидетельствует об усилении зависимости бюджетов государственных внебюджетных фондов от трансфертов из федерального бюджета.

Проект федерального бюджета на 2012 - 2014 годы сформирован с дефицитом, который планируется уменьшить с 876,6 млрд. рублей (1,5 % ВВП) в 2012 году до 491,1 млрд. рублей (0,7 % ВВП) в 2014 году. При этом в источниках финансирования дефицита федерального бюджета предусматриваются ежегодные масштабные внутренние заимствования в объеме более 1,8 трлн. рублей, привлечение средств от приватизации от 300 до 475 млрд. рублей. Существуют риски непривлечения для финансирования дефицита федерального бюджета средств за счет размещения на внутреннем рынке государственных ценных бумаг в заявленных объемах и условиях.

В источниках финансирования дефицита федерального бюджета предусмотрено увеличение Резервного фонда с 1 658,5 млрд. рублей в 2012 году до 3 947,2 млрд. рублей в 2014 году. Формирование Резервного фонда регулируется статьей 24 законопроекта только на 2012 год.

Государственный долг Российской Федерации увеличится с 13,2 % ВВП в 2012 году до 15,7 % ВВП в 2014 году и составит 11,4 трлн. рублей. Доля внутреннего долга в совокупном объеме госдолга составит 81 %.

Расходы по обслуживанию государственного долга увеличатся до 579,2 млрд. рублей в 2014 году. Указанные расходы существенно превысят общий объем бюджетных ассигнований, направляемый в 2014 году на жилищно-коммунальное хозяйство, охрану окружающей среды, культуру, кинематографию, физическую культуру и спорт, средства массовой информации (273,3 млрд. рублей), образование (499,5 млрд. рублей); здравоохранение (461,8 млрд. рублей); межбюджетные трансферты (494,6 млрд. рублей).

. Основными рисками, которые могут оказать негативное влияние на исполнение федерального бюджета в 2012 - 2014 годах, являются: снижение мировых цен на нефть и другие товары традиционного российского экспорта ниже прогнозируемых параметров; риски повышения уровня инфляции, что повлечет сокращение бюджетных расходов в реальном выражении; риски неэффективного расходования бюджетных средств.

. Результаты контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, осуществленных Счетной палатой, анализ проекта федерального бюджета свидетельствуют, что существуют резервы и необходимость повышения эффективности использования выделяемых бюджетных средств, развития доходного потенциала бюджетной системы Российской Федерации.

. По мнению Счетной палаты, назрела острая необходимость в подготовке и реализации специальной программы Правительства Российской Федерации по развитию доходного потенциала бюджетной системы Российской Федерации в объемах, позволяющих обеспечить долгосрочную сбалансированность и устойчивость бюджетной системы Российской Федерации.

. Законопроект в целом основан на Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2012 - 2014 годах от 29 июня 2011 года (далее - Бюджетное послание).

В то же время не создана правовая база для перехода к формированию бюджетов на основе программно-целевого принципа. Не внесены изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации по вопросам государственного и муниципального финансового контроля, а также ответственности за нарушения бюджетного законодательства. Не внесены изменения в налоговое законодательство в части создания консолидированной группы налогоплательщиков, налога на недвижимость, недостаточно активно проводится работа по инвентаризации и систематизации налоговых льгот.

. Содержание законопроекта в целом соответствует Бюджетному кодексу Российской Федерации.

Отдельные нормы четырех статей законопроекта не относятся к сфере ведения федерального закона о федеральном бюджете.

 

Основные параметры бюджетной системы Российской Федерации в 2011 году и на 2012 - 2013 годы представлены в таблице №1.

 

Таблица №1

Наименование	2011 год (оценка)		2012 год (п	Прогноз)	2013 год (п]	Прогноз)
	млрд. рублей	доля в ВВП, %	млрд. рублей	доля в ВВП, %	млрд. рублей	доля в ВВП, %
Доходы бюджетной системы	20 192,40	37,9	21 434, 20	36,5	23 358,50	36,1
федерального бюджета	11068,6	20,7	11 779,90	20,1	12 705,90	19,6
консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации	7 224,90	13,5	7 682,60	13,1	8 134,30	12,6
государственных внебюджетных фондов	5 512,90	10,3	6 694,00	11,4	7 376,60	11,4
территориальных фондов обязательного медицинского страхования	844,2	1,6	871,7	1,5	1 014,70	1,6
Расходы бюджетной системы	20 258, 20	38	22 355, 20	38,1	24 414,40	37,7
федерального бюджета	11098,5	20,8	12 656,40	21,6	13 730,60	21,2
консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации	7 271,30	13,6	7 729,50	13,2	8 171,00	12,6
государственных внебюджетных фондов	5 502,40	10,3	6 691,60	11,4	7 371,10	11,4
территориальных фондов обязательного медицинского страхования	844,2	1,6	871,7	1,5	1 014,70	1,6
Дефицит (профицит) бюджетной системы	-65,8	-0,1	-921	-1,6	-1 055,90	-1,6
федерального бюджета	-29,9	0	-876,6	-1,5	-1 024,70	-1,6
консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации	-46,4	-0,1	-46,9	-0,1	-36,7	0
государственных внебюджетных фондов	10,5	0	2,4	0	5,5	0
11. Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов" // Счетная палата Российской Федерации

 

 

По сравнению с предыдущим бюджетным циклом в 2012 году доходы бюджетной системы по отношению к ВВП увеличены на 2,5 процентного пункта, в 2013 году - на 2,8 процентного пункта, расходы по отношению к ВВП увеличены на 0,5 и 1,4 процентного пункта соответственно. Дефицит бюджетной системы в 2012 году снижен на 2 процентных пункта, в 2013 году - на 1,5 процентного пункта и основном обусловлен дефицитом федерального бюджета, который составит в 2012 году 876,6 млрд. рублей (1,5 % ВВП), в 2013 году - 1 024,7 млрд. рублей (1,6 % ВВП), в 2014 году - 491,1 млрд. рублей (0,7 % ВВП).

При этом в источниках финансирования дефицита федерального бюджета предусматриваются ежегодные масштабные внутренние заимствования в объеме более 1,8 трлн. рублей, привлечение средств от приватизации - от 300 до 475 млрд. рублей, превышающие размеры дефицита федерального бюджета. Одновременно в источниках финансирования дефицита федерального бюджета предусмотрено увеличение Резервного фонда с 1 658,5 млрд. рублей в 2012 году до 3 947,2 млрд. рублей в 2014 году.

Источники финансирования дефицита федерального бюджета на 2012 - 2014 годы представлены в таблице №2

 

Таблица №2

Наименование	2012 год (прогноз)		2013 год (прогноз)		2014 год (прогноз)
	млрд. рублей	%к ВВП	млрд. рублей	%к ВВП	млрд. рублей	% к ВВП
Источники финансирования дефицита, в том числе:	1 381,40	2,4	1 585,70	2,4	1 438,40	2
государственные заимствования, всего	1 346,30	2,3	1 329,90	2,1	1 246,40	1
в том числе:
привлечение:	2 019,30	3,4	2 015,70	3,1	2 099,80	2,9
на внутреннем финансовом рынке	1 809,30		1 802,70		1 880,90
на внешнем финансовом рынке	210		213		218,9
погашение	-673	-1,1	-685,9	-1	-853,5	-1,2
на внутреннем финансовом рынке	-600,4		-616,6		-787,4
на внешнем финансовом рынке	-72,6		-69,3		-66,1
поступления от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности Российской Федерации	300	0,5	380	0,6	475	0,7
иные источники финансирования федерального бюджета	-264,9	-0,4	-124,2	-0,2	-283	-0,4

 

*без учета изменений остатков средств по учету средств Резервного фонда и ФНБ.

Объем планируемых внутренних заимствований на 2012-2014 годы значителен для российского рынка, в 2014 году он превысит фактические объемы соответствующих заимствований за 2010 год (857,2 млрд. рублей, или 79 % запланированного объема) в 2,2 раза. По состоянию на 1 сентября 2011 года внутренние заимствования составили 1 001,2 млрд. рублей (58,6 % запланированного объема).

Анализ использования заемных источников показывает, что существенная часть денежных средств направляется на погашение долговых обязательств Российской Федерации: в 2012 году - 33,3 % суммы заимствований, в 2013 году - 34 %, в 2014 году - 40,6 %.

Необходимо отметить, что возможность разместить на рынке значительные объемы государственных ценных бумаг, запланированные на 2012-2014 годы, во многом будет зависеть от успешного решения задачи повышения ликвидности государственных долговых обязательств. С этой целью в соответствии с Основными направлениями государственной долговой политики Российской Федерации на 2012 - 2014 годы предусматривается, в том числе совершенствование инфраструктуры российского рынка государственных ценных бумаг и расширение инвесторской базы. Для этого планируется упрощение доступа иностранных участников к рынку облигаций федерального займа (далее - ОФЗ) и объединение торговли корпоративными и государственными облигациями на фондовой бирже.

Вместе с тем привлекательность ОФЗ для российских инвесторов не является устойчивой. За три последних года доходность 10-летних российских государственных облигаций составила 8,53 % при отклонении от показателя доходности 1,37%, 10-летних казначейских облигаций США - 3,23 % при отклонении - 0,4 %. Высокая волатильность на внутреннем долговом рынке негативно влияет на инвестиционную привлекательность рынка ОФЗ. По сравнению с рынком корпоративных ценных бумаг объем вторичного рынка и ликвидность ОФЗ малы, среднедневной оборот вторичных торгов по корпоративным бумагам составляет 24,7 млрд. рублей, по ОФЗ - 13,1 млрд. рублей.

По официальной информации Минфина России, на 24 августа 2011 года коэффициент активности (отношение объема спроса по номиналу на ОФЗ к объему эмиссии ОФЗ) на 16 аукционах (41 %) из 39 проведенных аукционов по размещению государственных ценных бумаг за период январь - август 2011 года составлял ниже единицы, на 10 аукционах (26 %) коэффициент активности был ниже или равен 0,5.

Таким образом, существуют риски непривлечения для финансирования дефицита федерального бюджета средств за счет размещения на внутреннем рынке государственных ценных бумаг в заявленных объемах и условиях.

В качестве одного из источников финансирования дефицита федерального бюджета запланированы средства от приватизации крупных госкомпаний и банков в 2012 году в сумме 300 млрд. рублей, в 2013 году - в сумме 380 млрд. рублей, в 2014 году - в сумме 475 млрд. рублей, которые превышают уровень ожидаемого объема в 2011 году (174,3 млрд. рублей) в 1,7 раза в 2012 году, в 2,2 раза в 2013 году, в 2,7 раза в 2014 году.

По состоянию на 1 сентября 2011 года привлечено 115,1 млрд. рублей, или 38,6 % утвержденного годового объема приватизации федерального имущества. Следует отметить, что не исключаются риски, связанные с поступлением средств от приватизации в 2012 - 2014 годах в запланированных объемах в связи с нестабильностью на финансовых рынках.

В результате государственный долг Российской Федерации увеличится с 7 743 млрд. рублей (13,2 % ВВП) в 2012 году до 11 388,9 млрд. рублей (15,7 % ВВП) в 2014 году. При этом доля государственного внутреннего долга в совокупном объеме государственного долга в 2014 году составит 81 %, доля государственного внешнего долга - 19 %

Динамика объема и структуры государственного долга в 2012 - 2014 годах представлена в таблице №3

 

Таблица №3

(млрд. рублей)	2012 г. (проект)	2013 г. (проект)	2014 г. (проект)
Государственный долг Российской Федерации	7 743	9 624,70	11 388,90
% к ВВП	13,2	14,8	15,7
в том числе:
государственный внутренний долг	6 330,90	7 873, 20	9 221,80
% к ВВП	10,8	12,1	12,7
государственный внешний долг	1 412,10	1 751,50	2 167,10
% к ВВП	2,4	2,7	3

 

Объем государственного долга в 2012 году превысит аналогичный показатель 2011 года в 1,4 раза, а в 2014 году - в 2 раза. Увеличение произойдет в основном за счет роста государственного внутреннего долга, который увеличится соответственно в 2 раза.

Существенно увеличатся бюджетные ассигнования федерального бюджета на обслуживание государственного долга, которые в 2014 году составят 579,2 млрд. рублей, или 4 % общей суммы расходов федерального бюджета и 0,8 % ВВП, что больше общего объема расходов на жилищно-коммунальное хозяйство, охрану окружающей среды, культуру, кинематографию, физическую культуру и спорт, средства массовой информации (273,3 млрд. рублей), на образование (499,5 млрд. рублей), здравоохранение (461,8 млрд. рублей), межбюджетные трансферты (494,7 млрд. рублей). Расходы на обслуживание государственного долга в 2014 году будут превышать аналогичный показатель 2011 года в 1,7 раза.

Объем расходов федерального бюджета в 2014 году по сравнению с 2011 годом в номинальном выражении увеличится на 3 560,4 млрд. рублей, или на 32,3 %, при тенденции к сокращению их доли в ВВП с 20,7 % в 2011 году до 20,1 % в 2014 году. В реальном выражении общий объем расходов по сравнению с предыдущим периодом увеличится в 2012 году на 8,2 %, в 2013 году на 2,2 %, в 2014 году уменьшится на 0,7 %. В 2012 году по сравнению с 2007 годом расходы увеличиваются на 6,7 трлн. рублей, или в 2,1 раза.

Формирование расходов федерального бюджета на 2012 - 2014 годы осуществляется Правительством Российской Федерации исходя из:

.   передачи с 2012 года финансового обеспечения полиции на федеральный бюджет;

2. индексации по уровню инфляции публичных нормативных и приравненных к ним обязательств, фондов оплаты труда работников федеральных государственных учреждений, стипендиального фонда, денежного содержания отдельных категорий работников, денежного содержания военнослужащих и приравненных к ним лиц;

.   компенсации выпадающих доходов государственных внебюджетных фондов;

.   индексации расходов федеральных государственных органов на оплату услуг связи, транспортных услуг, коммунальных услуг, продовольственного и вещевого обеспечения военнослужащих и приравненных к ним лиц;

.   проведения реформы денежного довольствия военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов;

.   увеличения пенсионного обеспечения военнослужащих и приравненных к ним лиц и других мероприятий.

Структура расходов федерального бюджета на 2012 - 2014 годы по разделам классификации расходов бюджетов по отношению к общей сумме расходов представлена в таблице №4.

 

 

Таблица № 4

(млрд. рублей)	2012 год		2013 год		2014 год
	проект	в%к итогу	проект	в%к итогу	проект	в%к итогу
ВСЕГО	12 656,40	100	13 730,60	100	14 582,90	100
Условно утверждаемые расходы			343,3	2,5	833,6	5,7
ВСЕГО (без учета условно утверждаемых)	12 656,40	100	13 387,30	97,5	13 749,30	94,3
в том числе:
Общегосударственные вопросы	832,9	6,6	831	6	814,2	5,6
Национальная оборона	1 853,30	14,6	2 329,40	17	2 737,40	18,8
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность	1 822,00	14,4	1 981, 20	14,4	2 072,50	14,2
Национальная экономика	1 797, 20	14,2	1 720,50	12,5	1 653,00	11,3
Жилищно-коммунальное хозяйство	136	и	104,3	0,8	73,8	0,5
Охрана окружающей среды	21,7	0,2	22,6	0,2	23,7	0,2
Образование	603,5	4,7	558,9	4,1	499,5	3,4
Культура, кинематография	86,2	0,7	84,6	0,6	82,7	0,6
Здравоохранение	551,1	4,3	503,3	3,6	461,8	3,1
Социальная политика	3 895,90	30,8	4 155,30	30,3	4 163,60	28,6
Физическая культура и спорт	40,8	0,3	40,3	0,3	27,7	0,2
Средства массовой информации	73,5	0,6	70,6	0,5	65,5	0,4
Обслуживание государственного и муниципального долга	388,4	3,1	482,3	3,5	579,2	4
Межбюджетные трансферты общего характера	553,9	4,4	503	3,7	494,7	3,4
Таблица №4
Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов" // Счетная палата Российской Федерации

 

 

Прирост доходов федерального бюджета в 2014 году по сравнению с 2011 годом составит 3 023,2 млрд. рублей, или 27,3 %. В 2012 году по сравнению с предыдущим годом доходы увеличатся на 711,3 млрд. рублей, или на 6,4 %, в 2013 году - на 926 млрд. рублей, или на 7,9 %, в 2014 году - на 1 385,9 млрд. рублей, или на 10,9 %.

Сопоставление основных параметров бюджетных систем РФ и зарубежных стран показывает, что уровень доходов бюджетной системы РФв процентах к ВВП в 2012 - 2014 годах ниже, чем прогнозируется по большинству стран "Группы семи" - Германии, Великобритании, Франции, Италии и Канаде, уровень расходов - ниже, чем во всех странах "Группы семи". Уровень дефицита бюджетной системы Российской Федерации в процентах к ВВП в 2012-2014 годах ниже, чем в США, Японии, Великобритании, Франции, Италии, и сопоставим с уровнем дефицита Германии и Канады.