Конституционно-правовая и иные виды ответственности за нарушение избирательного законодательства

 

Проблемы ответственности за избирательные правонарушения и теоретически, и практически относятся к разряду ключевых вопросов избирательного права и выборов.

Основной вид ответственности за избирательные правонарушения - конституционно-правовая ответственность. Между тем в теории продолжаются дискуссии о том, имеется ли такая ответственность вообще. На практике она существует, признана Конституционным Судом РФ и другими судами, но набор мер конституционно-правовой ответственности в избирательном праве неадекватен потребностям свободных выборов. Многие меры конституционно-правовой ответственности вытеснены административно-правовыми санкциями. Разумеется, не следует отказываться и от административно-правовой, и от уголовной ответственности за избирательные правонарушения и преступления. Однако при введении тех или иных мер юридической ответственности целесообразно выходить за рамки конституционно-правовой ответственности в тех случаях, когда их действительное использование неэффективно воздействует на общественные отношения.

Можно назвать следующие основные меры конституционно-правовой ответственности за избирательные правонарушения: признание Конституционным Судом РФ избирательного закона или его отдельных положений неконституционными; признание Конституционным Судом РФ неконституционным не вступившего в силу международного договора РФ в области избирательных прав граждан; признание Конституционным Судом РФ издания акта, регулирующего выборы, не входящим в компетенцию соответствующего органа государственной власти; отмена акта избирательной комиссии судом или вышестоящей избирательной комиссией; отказ в заверении списка кандидатов; отказ в регистрации кандидата, списка кандидатов; аннулирование регистрации кандидата, списка кандидатов; исключение из списка кандидатов; отказ в регистрации уполномоченного кандидата, политической партии; отказ в выдаче разрешения на открытие специального избирательного счета; удаление наблюдателя, члена участковой избирательной комиссии из помещения для голосования; признание выборов недействительными; расформирование (досрочный роспуск) избирательной комиссии [19. 19].

Фактически многие из этих мер применяются на выборах. Дело в том, что они не признаются действующим правом в качестве мер ответственности, отсутствует и правовое регулирование. Это удобно с точки зрения применения административного и иного неправового воздействия на избирательный процесс, но противоречит общим принципам выборов и избирательного права (свободные выборы, равное избирательное право и др.) и презумпции применения юридической ответственности только за виновное поведение.

Наиболее жесткими мерами являются отказ в заверении списка кандидатов, отказ в регистрации, аннулирование регистрации, отмена регистрации кандидата, списка кандидатов и признание результатов выборов недействительными, так как их применение влечет в конечном счете лишение или ограничение пассивного избирательного права.

На выборах депутатов Государственной Думы основаниями отказа в регистрации списка кандидатов являются отсутствие каких-либо документов, которых, кроме самого списка, более полутора десятков наименований, а также нарушение порядка выдвижения федерального списка кандидатов. В итоге на практике и то и другое избирательными комиссиями понимается неодинаково в отношении разных партий и нередко создает для них на выборах искусственные препятствия. Партия, не представившая какие-то документы при заверении списка, может исправить это упущение при представлении документов на регистрацию. Что касается нарушений порядка выдвижения списка кандидатов, то практика последних лет, о чем будет рассказано далее в настоящей работе, возводит в этот ранг все большее число обычных организационных дефектов в работе партийных съездов и конференций, что противоречит смыслу свободных выборов. Думается, что в условиях резкого сокращения числа политических партий, которые являются на современном этапе единственными субъектами права выдвижения списков кандидатов, институт отказа в заверении списков кандидатов себя изжил, если оценивать его с точки зрения содержания конституционного права избирать и быть избранным.

Перечень оснований отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов меняется.

Лишены пассивного избирательного права, т.е. права быть избранными, следующие категории взрослых граждан: 1) имеющие иностранное гражданство; 2) имеющие неснятую и непогашенную судимость за ряд преступлений; 3) подвергнутые административному наказанию за демонстрацию фашисткой атрибутики или символики, а также производство и распространение экстремистских материалов; 4) нарушившие за последние четыре - пять лет запреты на злоупотребления свободой массовой информации и экстремистской деятельности. Если три первых категории граждан известны до выборов, то последняя может определяться и в ходе избирательной кампании, так как речь идет о действиях за последние несколько лет.

Законодатель отказался в части пассивного избирательного права от буквального понимания ч. 3 ст. 32 Конституции РФ как содержащей в совокупности с положениями ст. ст. 81 и 97 Конституции РФ закрытый перечень граждан, не обладающих конституционным правом быть избранными. Однако в отношении активного избирательного права сохраняется понимание нормы ч. 3 ст. 32 Конституции РФ как содержащей исчерпывающий перечень граждан, не имеющих права голосовать.

Думается, что лишение пассивного избирательного права лиц, нарушивших некоторые запреты при проведении предвыборной агитации за несколько (до пяти) лет до дня голосования, является ограничением, которое не соответствует смыслу ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Лишение или ограничение пассивного избирательного права за определенные действия - мера конституционно-правовой ответственности, применять которую в отношении гражданина может только суд. Однако констатация такого нарушения судом не предполагает ни установления вины нарушителя, ни вынесения наказания. В связи с этим ответ на вопрос о том, влечет ли лишение пассивного избирательного права у гражданина А. констатация судом допущенных им нарушений п. 1 ст. 56 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, должна давать избирательная комиссия. Однако закон не дает избирательной комиссии такого права. Лишение во внесудебном порядке пассивного избирательного права на срок до пяти лет, т.е. серьезное ограничение конституционного права избирать и быть избранным лиц, которые не совершили ни преступления, ни административного правонарушения, вряд ли можно считать соразмерным наказанием содеянному. Кроме того, закон допускает двойную конституционно-правовую ответственность за одно и то же деяние, так как за указанное правонарушение гражданин уже мог быть впервые привлечен к ответственности в ходе прошедшей избирательной кампании.

Пункт 27 ст. 38 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав констатирует, что перечень оснований отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов является исчерпывающим. Позитив этого положения в том, что субъекты РФ не могут ни расширять, ни уменьшать, ни каким-либо иным образом изменять этот перечень. Однако такой подход не распространяется на федерального законодателя, который периодически расширяет круг оснований отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов. Кроме того, де-юре и на практике многие из перечисленных в законе оснований отказа в регистрации не только неоднозначны, но и почти каждое включает в себя большое количество самостоятельных оснований. Использование отсылочных норм разрушает закрытый перечень оснований отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов. При этом, как будет показано далее, в ходе избирательных кампаний меняется практика применения запретов и ограничений, нередко им дается иное толкование по сравнению с прежней практикой применения.

Действующее российское право, к сожалению, не идет дальше требования о представлении деклараций о доходах и имуществе определенными должностными лицами, в том числе и некоторыми из тех, кто занимает выборные должности. Не вдаваясь в споры по вопросу о том, распространяется или нет это требование на депутатов, следует подчеркнуть отсутствие каких-либо правовых механизмов предания этих сведений гласности. Определенный уровень гласности таких сведений ныне обеспечивает только избирательное право и только в отношении кандидатов на выборные должности. Отказ в регистрации может последовать не за недостоверность сведений о доходах и имуществе кандидата, а за нарушение формы представления и неполноту данных. Так, известен отказ в регистрации кандидату, который в сведениях о доходах и имуществе указал площадь гаража не в квадратных метрах, а в габаритах (длина и ширина). Неполнота сведений восполняется проверяющими избирательными комиссиями, которые обнародуют недостающую информацию. Целесообразно исключить такие основания отказа в регистрации, как неполнота сведений и нарушение формы их представления.

Отказ в регистрации по таким основаниям, как членство в другой политической партии или отсутствие заверенной копии трудовой книжки, отсутствие сведений о кандидате, которые известны государственным органам, нарушения правил предвыборной агитации, не влекущие уголовного преследования, и многим другим, также следовало бы исключить из законодательства и практики выборов, исходя из приоритета конституционного права избирать и быть избранным по отношению к чистоте и правильности оформления документов, сохранению партийного единства, созданию комфортных условий для деятельности государственных органов и должностных лиц.

Институт аннулирования регистрации кандидатов, списков кандидатов является реакцией законодателя на признание Конституционным Судом РФ не соответствующим Конституции РФ права избирательных комиссий отменять регистрацию кандидатов, списков кандидатов. Аннулирование регистрации осуществляется избирательными комиссиями. Избирательные комиссии могут аннулировать решение о регистрации кандидатов, списков кандидатов в ряде случаев (в частности, при наличии заявления кандидата о снятии своей кандидатуры либо решения политической партии об отзыве кандидата, списка кандидатов, утраты кандидатом пассивного избирательного права, исключения из списка кандидатов более 25 и 50% его зарегистрированного состава (соответственно на федеральных и иных выборах)). По своим юридическим последствиям аннулирование регистрации равнозначно отмене регистрации, поэтому можно говорить о создании юридической конструкции, позволяющей расширить полномочия избирательных комиссий. Основания аннулирования регистрации связаны как с волеизъявлением со стороны кандидата или кандидатов (заявление о снятии своей кандидатуры), так и с противоправными действиями со стороны кандидата (например, регистрация одного и того же гражданина в двух избирательных округах, в двух списках на одних и тех же выборах свидетельствует о нарушении им соответствующего запрета). В первом случае аннулирование регистрации не является мерой ответственности, а во втором является. Фактически под видом аннулирования регистрации происходит ее отмена, что вызывает нередко споры. Думается, что институт аннулирования регистрации кандидатов, списков кандидатов избирательными комиссиями имеет право на существование в весьма ограниченных рамках и только при условии отсутствия каких бы то ни было возражений со стороны кандидата, политической партии. При наличии любых возражений от кандидата, политической партии следует вести речь об отмене регистрации посредством судебной процедуры.

До 2002 г. избирательные комиссии имели право отменять регистрацию кандидата, списка кандидатов. Однако Конституционный Суд РФ признал это положение избирательного законодательства не соответствующим Конституции РФ. В настоящее время таким правом наделен только суд общей юрисдикции.

Основания отмены регистрации кандидата, списка кандидатов (п. п. 7 и 8 ст. 76 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав) в основном воспроизводят основания отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов. При этом внимательный взгляд может найти и отличия, которые обусловлены логикой хода избирательной кампании (по этой причине, например, возможна отмена регистрации за нарушение запретов при агитации на телевидении, которые по времени возможны только за пределами периода регистрации) либо порождающей большие проблемы на практике небрежностью юридической техники (так, при отказе в регистрации достаточно использования в определенном размере средств, минуя избирательный фонд, а при отмене регистрации необходимо еще и доказать использование таких денежных средств "в целях достижения определенного результата на выборах").

Поскольку в целом основания отмены регистрации сходны с основаниями отказа в регистрации, то вывод относительно избыточности оснований отмены регистрации в полной мере относится и к основаниям отмены регистрации кандидата, списка кандидатов.

Однако главной, видимо, является проблема установления виновности привлекаемого к ответственности. Избирательное законодательство не ориентирует суды на установление вины за содеянное, а судебная практика, как будет показано далее, чаще всего идет по пути установления формального состава нарушения.

Признание результатов выборов недействительными (отмена решения комиссии о признании выборов действительными) - мера ответственности, применение которой влечет необходимость проведения новых выборов или повторного голосования.

Законодатель формулирует открытый перечень признания результатов выборов недействительными, в который входят любые нарушения избирательного законодательства (п. 9 ст. 70 и п. 1 ст. 77 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав). Однако именно формулировки указанных норм позволяют сделать вывод о презумпции действительности состоявшихся выборов. Согласно нормам этих положений результаты выборов признаются недействительными, если допущенные нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей. Речь идет только о нарушениях, допущенных в день голосования и при определении итогов голосования и результатов выборов. Законодатель исходит из того, что выборы как массовое явление не могут быть идеальными, без каких бы то ни было нарушений. Однако при определении действительности выборов избирательные комиссии учитывают только нарушения в день голосования и при определении итогов голосования, результатов выборов, оценивая степень их влияния на определение достоверности результатов. Поскольку разные по партийному и профессиональному составу избирательные комиссии будут по-разному, нередко диаметрально противоположно оценивать влияние одних и тех же нарушений на определение достоверности волеизъявления избирателей, то трудно говорить о наличии объективных критериев признания результатов выборов недействительными. Попытку смягчить этот вывод содержит подп. "б" п. 9 ст. 70 указанного Федерального закона. Он предусматривает некие количественные критерии, т.е. признание выборов недействительными, если они признаны недействительными на таком количестве избирательных участков, на котором в списках значится не менее чем одна четвертая часть всех избирателей округа, территории. Однако оснований признания итогов голосования на избирательном участке, кроме наличия нарушений, которые не позволяют с достоверностью определить волеизъявление избирателей, закон не содержит. Иначе говоря, число участков, где итоги голосования признаются недействительными, решающим образом зависит от субъективных оценок членами участковых избирательных комиссий характера имеющихся нарушений.

Отмена решения избирательной комиссии о результатах выборов возможна только в судебном порядке по предусмотренным избирательным законом основаниям. Круг этих оснований достаточно широк. В п. 2 ст. 77 указанного Федерального закона перечислены четыре основания, а последующий п. 3 продолжает этот перечень, делая его открытым, так как предусматривает отмену решения о результатах выборов (или об итогах голосования) судом в случае "других нарушений избирательного законодательства, если эти нарушения не позволяют выявить действительную волю избирателей". Конституционный Суд РФ в Постановлении от 11 июня 2002 г. N 10-П указал, что отмена итогов голосования, результатов выборов связана с обнаружением таких существенных нарушений избирательного процесса, вследствие которых не были обеспечены надлежащие условия для подлинно свободного волеизъявления избирателей и которые тем самым привели к неадекватному отражению воли избирателей в итогах голосования.

Следует обратить внимание на серьезные различия оснований, по которым избирательная комиссия может признать результаты выборов недействительными, а суд отменить решение комиссии о признании выборов действительными. В первом случае речь идет о наличии нарушений, которые не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей, а во втором - о наличии нарушений, которые не позволяют выявить действительную волю избирателей. Поскольку избирательная комиссия может оценивать в данном случае только те нарушения, которые произошли в день голосования и после него, можно утверждать, что законодатель и судебная практика не ориентируют избирательные комиссии на оценку влияния нарушений на выявление действительной воли избирателей. Такой подход облегчает работу избирательным комиссиям, но заведомо направляет ее в русло формально-арифметического определения итогов голосования и результатов выборов. Кроме того, поскольку в суде предметом обжалования является решение избирательной комиссии и (или) соответствующий протокол с цифрами, то суд может их отменить только в том случае, если доказаны как нарушения достоверности определения итогов голосования, результатов выборов, так и невозможность выявить действительную волю избирателей. Такая логика представляется нормальной с позиции презумпции действительности выборов. Она, однако, порождает весьма парадоксальные ситуации, при которых нарушение достоверности определения результатов выборов само по себе не свидетельствует о невозможности выявить действительную волю избирателей, т.е. не влечет отмену результатов выборов.

Конституционный Суд РФ признал неконституционной ориентацию судов при рассмотрении дел об отмене результатов выборов только на достоверность их определения. Однако в отношении избирательных комиссий подобного сделано не было. Целесообразно устранить принципиальное различие в признании оснований выборов недействительными со стороны избирательных комиссий и судов, ориентируясь на критерии выявления действительного волеизъявления избирателей.

С точки зрения субъекта ответственности суды не проводят различий между выдвинутым и зарегистрированным кандидатом. Так, при рассмотрении в суде правомерности предупреждения выдвинутого, но не зарегистрированного кандидатом на должность губернатора Красноярского края О. в связи с началом ведения предвыборной агитации до регистрации Верховный Суд РФ заявил, что к незарегистрированным кандидатам применяются те же самые меры воздействия, что и к зарегистрированным кандидатам, вплоть до отказа в регистрации. Судебная практика увязывает правонарушения и применение мер конституционно-правовой ответственности со временем фактического осуществления правоотношений: до дня голосования и после принятия решения об итогах голосования, о результатах выборов. В первом случае суды оценивают доказательства факта правонарушения, вины кандидата, зарегистрированного кандидата, партии и представляющих их интересы лиц. Во втором случае кроме указанных факторов оцениваются также доказательства влияния правонарушения на волеизъявление избирателей.

В УК РФ имеются четыре статьи, предусматривающие уголовную ответственность за преступления на выборах: ст. 141 (воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий), ст. 141.1 (нарушение порядка финансирования избирательной кампании кандидата, избирательного объединения, деятельности инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума), ст. 142 (фальсификация избирательных документов, документов референдума), ст. 142.1 (фальсификация итогов голосования). Статистика свидетельствует о немногочисленности уголовных дел, которые заканчиваются чаще всего прекращением производства или вынесением условного наказания. Так, по данным судебной статистики за 2007 г., по ст. 141 УК РФ зарегистрировано 36 преступлений, по которым осуждено 18 человек, по ст. 141.1 - одно преступление, к уголовной ответственности никто не привлечен, по ст. 142 - 20 преступлений, по которым осуждено 17 человек, по ст. 142.1 - 18 преступлений, по которым осуждено 5 человек.

Применение мер уголовной ответственности носит весьма ограниченный характер в силу очень высокого уровня латентности преступлений и прекращения производства по делу на стадии следствия. Ментальность и самих граждан, и работников правоохранительных органов, и судей такова, что общественная опасность этих преступлений недооценивается.

Весьма острой является проблема отграничения уголовно-правовой ответственности от других видов юридической ответственности, прежде всего административной.

По ст. 4.5 КоАП РФ срок давности привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства о выборах и референдумах составляет один год со дня совершения административного правонарушения.

На практике многие нормы КоАП РФ по делам, возникающим из избирательных правоотношений, неэффективны, так как их применение предполагает составление протоколов об административном правонарушении. Члены избирательных комиссий и должностные лица органов внутренних дел далеко не всегда в состоянии составить такой протокол. Причины этого в низкой квалификации, занятости выполнением других обязанностей, нежелании вмешиваться в политический процесс, так как сама по себе констатация в протоколе факта правонарушения свидетельствует об определенной позиции. Целесообразно возбуждение административных дел об избирательных правонарушениях передать в исключительное ведение органов прокуратуры.

Заключение

 

Избирательное правонарушение - это виновно совершенное противоправное деяние (действие или бездействие) субъекта избирательного процесса (физического или юридического лица), за совершение которого следуют меры восстановления нарушенных прав и меры ответственности, установленные нормами избирательного законодательства.

Правонарушение в избирательной сфере (или правонарушение в сфере избирательного процесса) - это детерминированное условиями избирательного процесса виновно совершенное противоправное деяние (действие или бездействие) деликтоспособного субъекта избирательной кампании, за которое нормами как избирательного, так и уголовного, административного, гражданского или конституционного (уставного) закона установлена ответственность. Современная формула недействительности итогов голосования и результатов выборов в России (далее - недействительность выборов) позволяет сделать два вывода: 1) оценка составляющих ее основу нарушений в качестве "не позволяющих с достоверностью определить результаты волеизъявлений избирателей" носит субъективный характер и относится к сфере правоприменения; 2) соответствующие нарушения преимущественно должны иметь место в день голосования либо при установлении его итогов (только суд может принять за основу недействительности выборов нарушения и на других процессуальных стадиях).

Таким образом, основанием к отмене решения о результатах выборов являются не любые нарушения избирательного законодательства, а лишь те, которые не позволяют выявить действительную волю избирателей. В новейшей доктрине подчеркивается, что в названном случае необходимо принимать во внимание степень серьезности нарушения, разницу голосов между избранным кандидатом и иными кандидатами, массовость и доказанность противоправных действий.

Таким образом, анализ основания и принципов криминализации посягательств в избирательной сфере позволяет констатировать, что установление уголовной ответственности за нарушения законодательства о выборах и референдумах социально обоснованно, поскольку криминализация таких деяний основывается на признании особой значимости избирательных прав граждан, исторических предпосылках возникновения анализируемых норм, степени общественной опасности преступлений рассматриваемого вида. При этом редкое применение ст. ст. 141 - 142.1 УК РФ не может свидетельствовать об отсутствии социальной потребности в существовании уголовной ответственности за совершение рассмотренных деяний. Однако имеют место случаи излишней криминализации, перевода части правонарушений в разряд преступлений, хотя фактически последние не достигают необходимой степени общественной опасности. Указанные недостатки требуют дальнейшего совершенствования законодательства.