Российское чиновничество и коррупция до 1917 года

 

В России до XVIII века <http://ru.wikipedia.org/wiki/XVIII_%D0%B2%D0%B5%D0%BA> коррупция для чиновников была законным видом деятельности, они жили благодаря «кормлениям <http://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%9A%D0%BE%D1%80%D0%BC%D0%BB%D0%B5%D0%BD%D0%B8%D0%B5>», то есть на средства, поступающие от лиц, заинтересованных в их деятельности. С 1715 года <http://ru.wikipedia.org/wiki/1715_%D0%B3%D0%BE%D0%B4> получение взятки <http://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%92%D0%B7%D1%8F%D1%82%D0%BA%D0%B0> в любой форме стало считаться преступлением <http://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%9F%D1%80%D0%B5%D1%81%D1%82%D1%83%D0%BF%D0%BB%D0%B5%D0%BD%D0%B8%D0%B5>, так как чиновникам стали платить фиксированную зарплату. Однако количество чиновников при Петре I <http://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%9F%D1%91%D1%82%D1%80_I_%D0%92%D0%B5%D0%BB%D0%B8%D0%BA%D0%B8%D0%B9> возросло так, что жалование выплачивалось нерегулярно, и взятки, особенно для чиновников низших рангов, вновь стали основным источником дохода. Вскоре после смерти Петра система «кормлений» была восстановлена, и к фиксированному жалованию вернулась лишь Екатерина II <http://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%95%D0%BA%D0%B0%D1%82%D0%B5%D1%80%D0%B8%D0%BD%D0%B0_II>. Жалование чиновникам выдавали бумажными деньгами <http://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%94%D0%B5%D0%BD%D1%8C%D0%B3%D0%B8>, которые в начале XIX века <http://ru.wikipedia.org/wiki/XIX_%D0%B2%D0%B5%D0%BA> начали сильно обесцениваться по сравнению с металлическими деньгами. Необеспеченность бюрократии вновь привела к повышению коррупции.

Указы Александра I 1809 и 1811 гг. оставляли в силе законодательные акты Петра I и Екатерины II. Тем не менее, рост должностных преступлений в Империи показывал, что реформирование законодательства необходимо. Взяточничество и лихоимство прочно обосновалось не только в центре, но и в губерниях, и в судебной системе. К концу первой четверти XIX века у высших государственных сановников не существовало разномыслия по поводу того, что необходимо в кратчайшие сроки выявить причины и найти ближайшие способы к искоренению должностных преступлений, и в особенности, лихоимства.

Решение этой сложной и многогранной задачи, имеющей своей конечной целью "истребление сей язвы", было возложено Николаем I на особый Комитет, учрежденный императором в мае 1826 года при Общем собрании Санкт-Петербургских департаментов Сената. В том же 1826 году было создано Третье отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии - для борьбы со злоупотреблениями должностных лиц и контроля за их деятельностью. В середине XIX века в правительственных кругах наблюдалась непоследовательность в борьбе с должностной преступностью. Несмотря на общее негативное отношение к взяточничеству, к отдельным лихоимцам правительство было снисходительно.

В 1847 году число чиновников составляло 61 548 человек. К I классу принадлежал 1 человек, ко II - 40, к III - 166, к IV - 484, к V - 1100, к VI - 1621, к VII - 2588, к VIII - 4671 и к IX-XIV - 50 877 человек http://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%9A%D0%BE%D1%80%D1%80%D1%83%D0%BF%D1%86%D0%B8%D1%8F_%D0%B2_%D0%A0%D0%BE%D1%81%D1%81%D0%B8%D0%B8 - cite_note-autogenerated6-3#cite_note-autogenerated6-3 <http://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%9A%D0%BE%D1%80%D1%80%D1%83%D0%BF%D1%86%D0%B8%D1%8F_%D0%B2_%D0%A0%D0%BE%D1%81%D1%81%D0%B8%D0%B8>. Важным этапом на пути совершенствования законодательства об ответственности за взяточничество и лихоимство было издание Свода Законов (1832, 1842, 1857гг), в котором этим деяниям была посвящена глава 6 раздела 5 тома 15. Статья 336 содержала перечень видов лихоимства. Таковых было три:

. незаконные поборы под видом государственных податей;

. вымогательство вещами, деньгами или припасами;

. взятки с просителей по делам исполнительным и судебным.

Таким образом, Свод Законов трактовал взяточничество как составную часть лихоимства. Под взятками здесь понимались всякого рода подарки, которые делались чиновникам для ослабления силы закона. При назначении наказания лицам, уличенным в лихоимстве, применялись три основных правила[6] <http://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%9A%D0%BE%D1%80%D1%80%D1%83%D0%BF%D1%86%D0%B8%D1%8F_%D0%B2_%D0%A0%D0%BE%D1%81%D1%81%D0%B8%D0%B8>:

. не смотреть ни на чины и достоинства, ни на прежние заслуги;

. если обвиняемый докажет, что взятки были приняты на его имя без его ведома, то наказывать того, кто принял взятку;

. учитывать степень преступления и происшедшие от того последствия.

С 1845 г. основным законодательным актом, регулировавшим ответственность чиновников за мздоимство и лихоимство, стало "Уложение о наказаниях уголовных и исправительных". Однако при этом законодательное определение этих понятий отсутствовало. Если действие, за которое получен дар, не составляло нарушения обязанностей службы, то получение вознаграждения являлось мздоимством, если же обязанности службы были нарушены - лихоимством. По Уложению, чиновник, уличенный в мздоимстве, подвергался либо только денежному взысканию, либо денежному взысканию, сопряженному с отрешением от должности. За лихоимство законодатель установил более суровые санкции, чем за мздоимство, вплоть до отдачи в исправительные арестантские отделения. Высшей степенью лихоимства законодателем было названо вымогательство (Статья 377 Уложения). Виновный в вымогательстве подвергался либо отдаче в исправительные арестантские отделения, с лишением всех особенных прав и преимуществ, либо к лишению всех особенных, лично и по состоянию присвоенных, прав и преимуществ и отдаче в исправительные арестантские отделения на срок от 5 до 6 лет. При наличии отягчающих вину обстоятельств, виновный приговаривался к лишению всех прав состояния и ссылке на каторжные работы на срок от 6 до 8 лет.

В общей сложности к 1857 году чиновников было около 86 000 человек. Из чиновников низших классов (от XIV до VIII) в те годы привлекалось палатами уголовного суда ежегодно около 4000; чины VIII-V классов судились в Сенате, примерно по 700 человек в год; чиновники высших чинов Табели о рангах попадали под следствие в единичных случаях. Таким образом, в общей сложности около 5-6% чиновников ежегодно попадали под различные расследования уголовных палат и Сената. Однако, по обвинениям в мздоимстве и лихоимстве проходило гораздо меньшее число. Если в 1847 г. число чиновников государственной службы, судимых в палатах Уголовного суда за мздоимство и лихоимство, составляло 220 чел., то в 1883г. эта цифра составляла 303 чел. (а к 1913 г. достигла 1 071 чел.). Тем не менее, власти всегда понимали, что попадают под суд за взяточничество далеко не все, и искали пути для профилактики и уменьшения этой язвы.

Важным фактором борьбы с «воровством» на государственной службе стала начавшаяся в правление Александра II система публикации имущественного положения чиновников империи. Периодически, как правило - раз в год, выходили книги, которые так и назывались: «Список гражданским чинам такого-то ведомства». В этих книгах, доступных для широкой публики, были приведены сведения о службе чиновника, его наградах, поощрениях и что, не менее важно - взысканиях, а также о размере получаемого им жалования и наличии имущества. Причем, имущество указывалось не только личное, но и «состоящее за женой», как наследственное, так и приобретенное. Имея на руках такой «Список», каждый мог сравнить декларируемое положение чиновника и реальное (три редакции: 1845, 1866 и затем 1885 гг.).

Уложения о наказаниях уголовных и исправительных оговаривали возможность получения взятки должностным лицом и через других, в том числе жену, детей, родственников, знакомых; признавали преступление оконченным, «когда деньги или вещи были еще не отданы, а только обещаны ему, по изъявленному им на то желанию или согласию»; предусматривали некоторые завуалированные способы получения взятки - «под предлогом проигрыша, продажи, мены или другой какой-либо мнимо законной и благовидной сделки». Чиновникам запрещались всякие сделки с лицами, вступающими в подряды и поставки по тому ведомству, где они служат, потому что предполагалось, что эта сделка или договор только прикрывает собою взятку, данную для того, чтобы чиновник незаконно благоприятствовал подрядчику при сдаче вещей или работе в ущерб казне. За совершение таких сделок обе стороны подвергались взысканию, равному цене заключенной сделки, а чиновник к тому же исключался из службы (ст. 485 и другие статьи отделения VI главы XI Уложения о наказаниях)[7] <http://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%9A%D0%BE%D1%80%D1%80%D1%83%D0%BF%D1%86%D0%B8%D1%8F_%D0%B2_%D0%A0%D0%BE%D1%81%D1%81%D0%B8%D0%B8>.

Серьезная борьба с коррупцией в России началась, как и Европе и в США, в последней четверти XIX века. Однако, в отличие от России (где превалировала коррупция в низших звеньях чиновничества), в США коррупцией были поражены и средние, и даже весьма высокие слои бюрократии и политиков: так, в середине 1870-х годов Вашингтон потрясли факты коррупции в связи с военным министерством и спиртовым пулом и даже помощником президента.

апреля 1881 года был учрежден Комитет для выработки проекта уголовного Уложения. Одним из дискуссионных в 1893 стал вопрос об ответственности за взяточничество (лихоимство). В проекте Редакционной комиссии ответственность за принятие взятки, данной с целью побуждения к совершению преступного деяния посредством злоупотребления служебными полномочиями или к учинению служебной провинности (ст. 35), устанавливалась равной ответственности за принятие взятки, если она была дана уже за учиненные, в интересах лиходателя, посредством злоупотребления служебными полномочиями преступные деяния или служебную провинность (ст. 36), а именно: заключение в тюрьму на срок не ниже шести месяцев. Полностью Уголовное уложение вступило в силу при Николае II.

В 1903 году было введено Уголовное уложение, которое в части борьбы с коррупцией было гораздо более проработано, чем действовавшее до этого Уложение о наказаниях. Уголовное уложение, в частности, разделило понятия "взяточничество" и "лихоимство". После 1903 года в России, как и во всем мире, имел место рост коррупции (в России, в отличие от Европы и США - только низовой коррупции, высшие чиновники в России взяток по прежнему не брали). Сведения о количестве чиновников и канцелярских служащих в конце XIX - начале XX века в целом по России разнятся в разных источниках, причем разброс в предполагаемых цифрах весьма велик, от 200 до 550 тысяч. Есть точные данные статистики по отдельным городам и губерниям (по справочникам о гильдейских и промысловых свидетельствах): так, в 1913г в Санкт-Петербурге и в Москве было по 42 000 чиновников (около 3-4% городского населения), в Одессе - 3000 (менее 1%). Но даже если ориентироваться на верхнюю планку в целом, то Российская Империя по бюрократизации в пятерке самых развитых стран мира (куда РИ уже входила в начале XX века) была явным аутсайдером. По подсчетам Б. Н. Миронова, в 1910 году на каждого служащего, занятого в государственном и общественном управлении, приходилось: в России - 270 человек, в Англии - 137, США - 88, Германии - 79 и Франции - 57 человек, или, в пересчете на тысячу жителей: в России - 3.7 (занятых только в гос. управлении, т.е. гос. чиновников - 1.63), в Англии - 7.3, США - 11.3, Германии - 12.6, Франции - 17.5.

Рост взяточничества с начала XX века в России (как и в других странах первой пятерки) имел место в связи с ростом числа чиновников, а также с поставками и военными заказами, сделками с недвижимостью, основанием новых кооперативных обществ, получением для эксплуатации земельных участков с полезными ископаемыми и другими сделками в начале XX века.

В России - особенно в период русско-японской, а затем и первой мировой войны, рост коррупции вызвал необходимость как усиления ответственности за получение взяток, так и отказа от ненаказуемости за взяткодательство. Царское правительство быстро отреагировало на всплеск коррупции в самом начале Русско-Японской войны и ужесточило отношение к ней; предпринимались все новые попытки к пресечению мздоимства и лихоимства. Об этом свидетельствует, в частности, и тот факт, что на лиц, их совершивших, не были распространены милости (амнистия), даруемые Всемилостивейшим Манифестом от 11 августа 1904 года. В частности, им не могли быть уменьшены назначенные судом сроки заключения на две трети (как многим другим осужденным по уголовным статьям), они не могли быть освобождены от суда и наказания в случаях, если против них было возбуждено преследование или последовало решение суда или решение еще не приведено в исполнение до 11 августа 1904 г., и др.

апреля 1911 г. министр юстиции И. Г. Щегловитов внес в Государственную думу развернутый законопроект «О наказуемости лиходательства». Дача взятки рассматривалась в этом проекте как самостоятельное преступление, нарушающее принцип безвомездности служебных действий, предлагалось объявить ее наказуемой независимо от будущей деятельности взяткополучателя. Лиходательство же в качестве платы за прошлую деятельность должностного лица предлагалось считать преступным лишь при неисполнении им служебной обязанности или злоупотреблении властью. Однако данный законопроект рассмотрен не был - вероятно потому, что Николай II понимал, что это может затруднить борьбу с коррупцией.

Закон от 31 января 1916 г., принятый в порядке чрезвычайного законодательства, существенно повышал наказание за мздоимство и лихоимство, в частности, в случаях, когда они были учинены по делам, касающимся снабжения армии и флота боевыми, продовольственными и иными припасами, пополнения личного состава и вообще обороны государства, а также железнодорожной службы. Эти же обстоятельства усиливали ответственность и за лиходательство, которое объявлялось безусловно наказуемым. Предусматривалась ответственность за лиходательство-подкуп за выполнение или невыполнение служебного действия без нарушения должностным лицом установленных законом обязанностей, а также за лиходательство-подкуп и лиходательство-вознаграждение за действие или бездействие должностного лица, связанные с злоупотреблением властью. Наказывалось и лиходательство-подкуп члена сословного или общественного собрания и лица, внесенного в список на определенную сессию суда, а равно вошедшего в состав комплекта присяжного заседателя. Обстоятельством, квалифицирующим лиходательство, признавалось учинение его шайкой. Полное название этого пакета законов от 31 января 1916 года было таково: "О наказуемости лиходательства, об усилении наказаний за мздоимство и лихоимство, а также об установлении наказаний за промедление в исполнении договора или поручения правительства о заготовлении средств нападения или защиты от неприятеля и о поставке предметов довольствия для действующих армии и флота" http://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%9A%D0%BE%D1%80%D1%80%D1%83%D0%BF%D1%86%D0%B8%D1%8F_%D0%B2_%D0%A0%D0%BE%D1%81%D1%81%D0%B8%D0%B8 - cite_note-autogenerated3-11#cite_note-autogenerated3-11 <http://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%9A%D0%BE%D1%80%D1%80%D1%83%D0%BF%D1%86%D0%B8%D1%8F_%D0%B2_%D0%A0%D0%BE%D1%81%D1%81%D0%B8%D0%B8>

Ужесточение борьбы с коррупцией в 1915-1916 гг. и, в частности, отмена ненаказуемости лиходательства в 1916 г. были обусловлены тем, что русская контрразведка и тайная полиция выявила крупную коррупцию во влиятельнейшем Земгоре <http://ru.wikipedia.org/wiki/Земгор> и военно-промышленных комитетах (руководимых Гучковым), которые (Земгор и ВПК) уже в 1915 г. занимались не только своими прямыми делами всесторонней помощи и снабжения армии, но и превратились в отлаженную и отлично мобилизованную оппозиционную политическую организацию.

В низших и отчасти в средних слоях бюрократии, промышленников и политиков (причем в основном как раз оппозиционных самодержавию) коррупция после двух лет Первой мировой войны была велика. Незадолго до революции журнал "Русский мiр" поместил большую статью, посвященную разбору этого явления в России: «Нескончаемою вереницею тянутся сенаторские ревизии за ревизиями, идут газетные разоблачения за разоблачениями. И всюду встает одна и та же, лишь в деталях разнящаяся картина. Воистину, «от хладных финских скал до пламенной Колхиды» сенаторские ревизии и газетные разоблачения открывают обширные гнезда крупных, тучных, насосавшихся денег взяточников, а около них кружатся вереницы взяточников более мелких, более скромных, более тощих. Около каждого казенного сундука, на который упадет испытующий взор ревизора, оказывается жадная толпа взяткодавцев и взяткополучателей, и крышка этого сундука гостеприимно раскрывается перед людьми, сумевшими в соответствующий момент дать соответствующему человеку соответствующую взятку. Сейчас за взяточничество принялись очень основательно».

И даже близость к вершинам власти, и прошлые заслуги, и работа на немалых должностях в тайной полиции - все это до 1917 г. не давало гарантию от расследования, суда и тюрьмы. В конце 1916 - начале 1917гг. газеты широко освещали крупный коррупционный скандал: т.н. дело Манусевича-Мануйлова, дружившего с Распутиным.

Современные исследователи А.Г. Звягинцев и Ю.Г. Орлов, изучив и описав биографии всех -генералпрокуроров <http://ru.wikipedia.org/wiki/Генерал-прокурор> Российской империи в период от создания этой должности (в 1722 г.) до февраля 1917 года, нашли только одного (из более чем тридцати) на этом посту, подверженного коррупции. Один корыстолюбивый чиновник во главе ведомства, отвечающего за законность империи, за без малого двести лет!

Итоговые данные по росту главного рассадника коррупции, чиновничества, в Российской Империи таковы: на 1 000 жителей страны чиновников было: в конце XVII века - 0,39; XVIII - 0,57; в 1857 году - 2; в 1880 - 1,4; в 1897 - 1,24; в 1913 - 1,63.

Таким образом, коррупция в России неотрывно связана с работой чиновничества. Причем до 18 века она была вполне законным видом деятельности, как вид заработка. С 1715 года, когда российские чиновники стали получать официальную заработную плату, коррупция становится преступным видом деятельности. В разные периоды российской истории правителями России предпринимались попытки решительной борьбы с коррупцией и взяточничеством, но успешными эти попытки назвать нельзя.