Теоретические подходы к пониманию административных взысканий

 

Административное право не может и не должно охватывать все стороны государственной жизни. Сохранение прежних тенденций неминуемо будет приводить к попыткам решения любой проблемы с помощью властного воздействия - различного рода правовых актов. Там, где вполне обоснованы позиции государства по обеспечению укрепления общественного порядка и законности с учетом соблюдения прав и свобод человека, гражданина, следует совершенствовать институты административного права, усиливая юридически-властное начало. Вместе с тем было бы абсурдным пытаться, например, управлять наукой, образованием, культурой, используя в полном объеме те же формы и методы, которые характерны для административно-политической сферы.

Следовательно, предметом административного права могут быть общественные отношения, возникающие на основе и в соответствии с законом, в ходе организации органов исполнительной власти, реализации установленных административно-властных полномочий по обеспечению управления государственными объектами и разрешению административных деликтов [1, с.158-159].

Ограничивая пределы воздействия административного права, следует расширять возможные источники права в совершенствовании и развитии данной отрасли права. В правотворческой практике наметились тенденции, которые нуждаются в более тщательной научной оценке. Так, стали заметными попытки "рецептировать", переносить на национальную "почву" многие институты права зарубежных государств. Подобная традиция может иметь благотворное влияние при условии восприятия соответствующих доктрин, идей, культуры, которые могут не просто понять заимствованные нормы права, но и обеспечить их адаптацию, формирование правовых привычек и обычаев.

Именно поэтому следует более активно использовать конструктивные правовые доктрины, договоры в качестве источников административного права. Институт государственной службы - убедительный тому пример, где есть сфера и условия применения указанных источников права.

Благодаря совершенствованию институтов административного права есть реальная возможность не смотреть на данную отрасль как на систему, которая традиционно объяснялась как форма одностороннего властного выражения воли государственных органов и должностных лиц. Более тщательный анализ феномена "воли" убеждает, что есть условия ее формирования не на основе принудительного отчуждения воли отдельных субъектов, а на основе взаимного согласия, договора с целью установления единых правил для субъектов административного права.

Такой подход позволит развивать административное право не в режиме пожарной команды, а конструирования связей, в которых заинтересованы субъекты административного права. Никакие хитроумные объяснения о природе административной власти не способны сохранить административную опеку и там, где государство, его органы выступают в качестве равноправных субъектов и оказывают правовые, иные услуги. В этой связи правомерным считается утверждение о том, что подобные отношения носят партнерско-клиентский характер (Ю.А. Тихомиров, И. Оффеле).

В административном праве сложились определенные догматические представления, согласно которым принуждение рассматривается, как правило, в контексте наложения взысканий, применения мер ответственности (право ничто без аппарата принуждения). Подобная констатация удобна в определенных прикладных целях, но она не объясняет сущности явления, ограничиваясь классификацией формального проявления (например, предупреждение может рассматриваться как мера взыскания и мера пресечения) [23, с.399].

Вступление в правоотношение уже может ограничивать рамки поведения или свободы выбора даже в тех случаях, когда подобное меры делаются в интересах человека (например, в условиях угрозы безопасности здоровья и т.д.) [3, с.389].

В КоАП содержится версия административной ответственности через призму применения административных взысканий путем ограничения прав и свобод лица (физического, юридического), совершившего административное правонарушение. Отметим, что, например, КоАП Российской Федерации прямо указывает, что административная ответственность выражается в применении наказания [20, с.30].

Понимая, что право во всех своих проявлениях не может игнорировать волевое начало, следует различать внутреннюю свободу и внешние формированные требования права, которые могут абстрагироваться от чувственных побуждений индивидуумов. Однако это не может быть правилом, исключающим анализ обстоятельств, имеющих смягчающее (облегчающее) значение, и иных обстоятельств, отражающих характеристику мотивов поведения и иных качеств человека. Даже в случаях, когда не требуется выявление вины как квалифицирующего признака проступка, не следует забывать, что именно осознание вины дает возможность убедиться в "воспитательных" возможностях права.

Форма юридических, административно-принудительных требований, представляя субъективно-деятельную способность, может стать актуальным бытием для других и органично "вплестись" в ткань общественных отношений, если она имеет и человеческую значимость. Так, на примерах правоприменительной практики (Т.Д. Даубеков, Е.Е. Порохов и др.) показывается, что меры в виде штрафов, налагаемых в административном порядке, не всегда оказываются эффективными и начинают "терять" свои специфические признаки [20, с.32]. Ренессанс товаропроизводителей создает предпочтительные условия для вещных отношений, вследствие чего разные формы собственности получают равные способы защиты, а типичные рамки административных штрафов начинают "расти" как соответствующая плата за охрану формой права. Именно подобные проявления права и дают основания отдельным специалистам полагать, что юридический кодекс с его статьями - это тот же "масштаб цен" [26, с.236].

Но если в оценке государственного принуждения наметилось сближение позиций законодателей, специалистов, то очень трудно объяснить различия в видах взысканий и содержание различных глав. Если в КоАП Республики Беларусь содержится 9 видов взысканий (ст.6.2), в КоАП РФ - 8 видов наказаний (ст.3.2.), в кодексе Республики Узбекистан об административной ответственности - 5 видов взысканий и административное выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства.

Сохраняются также расхождения по вопросам природы тех или иных санкций. Так, предприниматели полагают, что штрафы утратили фиксированные размеры, а поэтому их трудно признать административными мерами.

В оценке размеров штрафов, методики их определения вряд ли следует искать общую точку зрения. Можно привести примеры из других стран, где размеры штрафов на порядок выше. С позиции теории административного права, административно-правовые меры следует различать. В одних случаях меры административного воздействия могут применяться как средство управления, в других - это реакция государства на административное правонарушение, требование выполнить обязательство. Конструктивно оценивая подобные сценарии развития мер административно-правового воздействия, отметим, что потребуется классификация мер в отношении различных лиц. Такая попытка имеется в КоАП Республики Беларусь, когда различаются меры административного взыскания, налагаемые на физических и юридических лиц (ст.6.1). Но подобная дифференциация не проводится в отношении должностных лиц и других субъектов. При этом имеются в виду не размеры штрафов, а виды взысканий, налагаемых на граждан, должностных лиц, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц. Кроме того, такой подход может повлиять на изменение положения КоАП, согласно которому взыскания на физическое лицо не исключают возможности наложения взыскания на юридическое лицо.

В контексте рассматриваемых проблем сценарий развития норм права, отраслей законодательства видится, с одной стороны, в развитии источников права, с другой - в совершенствовании существующих концепций развития человека, личности.

Развитие источников права связано с определенными тенденциями, имеющими место в правовом плюрализме. Исследователи отмечают (В.А. Тишков), что понятие правового плюрализма предполагает признание того, что государство не обладает исключительной монополией на право [4, с.93].

Необходимо отдавать себе отчет в том, что заметно расширяются возможности человека в различных сферах деятельности, где решающая роль принадлежит самотворчеству, саморазвитию. Таким образом, поиск решения проблемы находится не в противопоставлении общественного государственному, целого (государственного) единичному (отдельному индивидууму). Ответ находится в более глубинных "нишах" социальных отношений - ориентации на гуманистическую или функционально-догматическую концепцию личности и порядок ее (личности) взаимодействия с государством.

Данная проблематика и ее последующая разработка особенно значимы для выявления роли правового статуса гражданина и других субъектов права. Но именно здесь и остались пробелы, которые нуждаются в восполнении. Например, специалисты солидарны в том, что субъектом права может быть лицо, обладающее свободной волей и способное быть носителем субъективных прав и обязанностей, а кроме того, выступать, участвовать в правоотношениях [18, с.24].

Таким образом, можно констатировать, что для законодателя является наиболее важным: а) выявление признаков, характеризующих правонарушение; б) наступление административной ответственности в соответствии с КоАП, если за подобные деяния не может наступить иная ответственность, предусмотренная иными нормативными актами.

Подобные издержки можно объяснить тем, что абстрактность юридического закона обнаруживает себя в актах квалификации правонарушений. Но при этом можно подчеркнуть, что:

каждая отрасль права выполняет свои задачи с учетом характера действий (бездействии) и общественной опасности правонарушителя;

право как регулятор и элемент культуры подчиняет и принуждает, если это предписано нормой. С учетом характера способов воздействия на участников административных правонарушений многие из специалистов меры принуждения классифицируют на меры пресечения; меры административно-предупредительного характера и меры административного взыскания.

В этой связи обратим внимание на те обстоятельства, что следует исключить из правоприменения указанных мер - возможность нанесения вреда, ущерба деловой репутации и других мер, унижающих достоинство физического или юридического лица.

Многочисленные попытки ограничить перечень административных органов, правомочных налагать административные взыскания, так и не дали результатов. Подобную тенденцию возможно переломить, используя принцип альтернативности рассмотрения дела и наложения альтернативных взысканий в судебном порядке. Это потребует внести определенные изменения в законодательство, но усилит роль суда в системе административной юстиции. Данное требование вытекает из характера деяния и возможности его публичной всесторонней оценки, тем более что грань между административным проступком и преступлением может быть очень подвижной, а последние рассматриваются только в суде.

Нуждаются в дальнейшей проработке вопросы, характеризующие применение (наложение) взысканий (лишение лицензии, надзор и др.) по отношению к конкретным субъектам. Например, подобных мер нет в КоАП, и являются ли они действительно административно-правовыми? Нельзя же причислять их к административным мерам только потому, что их вправе налагать административные органы. По существу, подобные действия могут быть признаны и мерами пресечения, т.к. приостанавливается деятельность.

Принятие исчерпывающих мер, в том числе и пресечения, должно быть не только обоснованным, но и иметь необходимые ресурсы обеспечения (принудительное лечение, административный надзор за лицами, освободившимися из мест лишения свободы, обеспечиваются не на должном уровне).

Кроме перечисленных мер взыскания, отдельные авторы (И.А. Галаган) обосновывает разделение мер административного взыскания по следующим признакам:

) способ и формы воздействия на правонарушителей;

) место в системе административных взысканий;

) степень тяжести правовых последствий применения мер;

) процессуальный порядок применения и исполнения мер [21, с.25]. В этой классификации есть элементы, которые уже утратили свое значение (например, предупреждение не является мерой морального воздействия, да и степень тяжести определяется в зависимости от характера, количества правонарушений и т.д.). Так что данная классификация не более чем схема, имевшая значение в учебных целях. Данный момент важно подчеркнуть, так как в прошлом юридические и моральные меры "переплетались", но сегодня правовые меры оказались "один на один" с пресечением правонарушений, и право не имеет социальной поддержки. Право в контексте формальных признаков не способно выполнять воспитательные функции, задачи.

Понятно, что право, мораль и другие социальные регуляторы включены в систему общественных связей. И чем осознаннее понимаются эти связи и их ценность, тем больше условий для свободы выбора поведения человека. А если эти связи разорваны, а каждый регулятор не выполняет свои функции, может ли право все это восполнить? Нет, ибо утрата этих связей не дает инструментария познания объективных законов развития общества, а право не готово восполнить подобный "пробел". Специалистами верно подмечено, что "правонарушения не могут рассматриваться в обществе как поступки личности, действующей свободно" [21, с.25].

Волевой акт поведения человека должен конструироваться на свободном суждении, тогда и правоприменительным органам не придется "ломать" голову, определяя признаки такого проступка. Меры свободы или несвободы могут рассматриваться не только в контексте индивидуального поступка, но и создания режимных административно-правовых требований, регулирующих поведение.